Тактика законодательных собраний

Тактика законодательных собраний
Иеремия Бентам

Тактика законодательных собраний Иеремии Бентама – классическое сочинение, ставшее в культурных странах начальным учебником и настольным руководством к действию для государственных деятелей. Идеи Бентама в настоящее время почти всецело воплощены в жизнь цивилизованных народов, и английские порядки, изложенные в «Тактике», легли в основу программных документов всех парламентов мира; но он писал в то время, когда парламентское устройство, и притом весьма несовершенное, существовало лишь в Англии и только зарождалось во Франции. Поэтому его мысли, выраженные с такой гениальной простотой и убедительной логикой, могут показаться ходячими истинами, а тон его изложения, вероятно, многих поразит своим простодушием

Иеремия Бентам

Тактика законодательных собраний

От издателя

Тактика законодательных собраний Иеремии Бентама – классическое сочинение, ставшее в культурных странах начальным учебником и настольным руководством к действию для государственных деятелей. Идеи Бентама в настоящее время почти всецело воплощены в жизнь цивилизованных народов, и английские порядки, изложенные в «Тактике», легли в основу программных документов всех парламентов мира; но он писал в то время, когда парламентское устройство, и притом весьма несовершенное, существовало лишь в Англии и только зарождалось во Франции. Поэтому его мысли, выраженные с такой гениальной простотой и убедительной логикой, могут показаться ходячими истинами, а тон его изложения, вероятно, многих поразит своим простодушием.

Мы переживаем теперь в России тот же бурный период поиска лучших форм государственности, но с той разницей, что технику политического устройства мы имеем возможность заимствовать у других народов как результат умственной работы целых поколений и многолетней исторической борьбы. Тот безусловный факт, что на известной ступени развития народы всего мира от патриархального уклада государственности переходят к организованному народному представительству, к сожалению, еще не стал несомненным для многих русских людей; еще многим не ясно, что великому народу можно вступать в культурное соревнование с соседями только во всеоружии усовершенствованной техники в сферах экономической, государственной и общественной. В России еще господствует такое невежество в области политических знаний, а своекорыстными сторонниками старого режима и партиями крайнего толка внесено в общественное мнение такое множество софизмов и превратных мыслей, что труд Бентама, полный здравого смысла, должен принести свою долю пользы. Он обеспечит необразованных людей ценными знаниями, он укрепит в колеблющихся веру в приемлемость и необходимость для России конституционных начал, он даст, наконец, опытным и просвещенным деятелям немало полезных указаний.

Вот чем я руководствовался при издании в эпоху трудных родов русской парламентской жизни перевода сочинения одного из лучших представителей классической страны свободы.

Глава I

[Вводная]

Слово тактика, заимствованное из греческого и общеизвестное в применении к военному делу, обозначает, собственно, искусство приводить в порядок. Оно может быть отнесено к искусству руководить операциями политического корпуса так же, как и к умению управлять действиями армии.

Под порядком здесь подразумевается цель. Следовательно, тактика политических собраний есть наука, которая учит вести собрания к цели их учреждения посредством соблюдения порядка в их действиях. В этой отрасли управления, как и во многих других, цель имеет, так сказать, пассивный характер. Для достижения ее следует избегать неудобств и предусматривать возможность затруднений, которые являются в каждом многочисленном собрании, призванном для совместных совещаний.

Искусство законодателя ограничивается устранением всего способного вредить свободному и планомерному выполнению функций собраний. Польза или вред, приносимые собранием, зависят от двух главных условий. Наиболее существенное из них – состав собрания, затем его способ действий. Предметом данного сочинения является главным образом способ действий политических собраний.

Состав собрания, количество и качество его членов, способ их избрания, а также отношение членов собрания к народу и государству – все это принадлежит уже к области политического устройства. По поводу этих вопросов первостепенной важности я укажу лишь на то, что состав законодательного собрания будет наилучшим при наибольшем количестве точек соприкосновения с народом, т. е. в том случае, когда его интересы будут наиболее соответствовать интересам общим[1 - Требуется четыре условия, чтобы внушить нации постоянное доверие к ее представительному собранию: 1) прямые выборы, 2) сменяемость членов, 3) известные условия для избирателей и избираемых и 4) количество депутатов, пропорциональное территории. В защиту этих положений может быть приведено много доводов. Прямые выборы необходимы по той причине, что при степенных народ, избирая лишь выборщиков, не может в них видеть непосредственных своих представителей. Он не связан с ними ни личной симпатией, ни чувством осуществления своей власти. Лица, избранные таким образом, не чувствуют по отношению к народу, избравшему их, ни благодарности, ни ответственности. Наконец, сближение между высшими и низшими классами при таком порядке отсутствует, вследствие чего политическая связь несовершенна.Сменяемость членов необходима, поскольку избрание есть в сущности лишь торжественное заявление о том, что данное лицо обладает в настоящее время доверием избирателей. Но это заявление не имеет той чудесной силы, которая навсегда бы гарантировала определенный характер деятельности избранников. Нельзя заставить целый народ провозгласить следующую нелепость: «Мы объявляем, что те пятьсот человек, которые пользуются в настоящее время нашим доверием, сохранят его независимо от своих поступков в продолжение всей жизни».Условия, ограничивающие право выбора, имеют менее определенный характер. Имущественный ценз для избираемых основан на общем недоверии к людям, не имеющим залога в виде имущества: на них смотрят, как на менее заинтересованных в поддержании существующего порядка и как на легче поддающихся подкупу. Что же касается избирателей, то смысл ограничения их политических прав заключается в том, что таковые не должны быть предоставлены лицам, неспособным умно и честно пользоваться ими. Это – предосторожность против продажности, невежества и заискивания.Соответствующее количество депутатов – вопрос большой важности. Для выполнения законодательных функций требуются такие качества, которые присущи далеко не многим людям. Вероятность их найти есть только в многочисленном собрании. Для осуществления законодательной деятельности необходимо такое разнообразие в знании местных условий, которое может дать лишь многочисленный корпус депутатов, избранный от всех частей государства. Все местные интересы должны быть известны и обсуждаемы. Законодательство не подлежит прямой ответственности; небольшой кружок законодателей может действовать исходя из личных интересов и издавать законы против общего блага. При небольшом количестве депутатов исполнительной власти было бы легко подчинить большинство своему влиянию. Многочисленный корпус сменяемых законодателей принимает настолько большое участие в общих интересах, что не может долго пренебрегать ими. Стесняющие законы в конце концов отразились бы на самих депутатах. Самое соперничество, развивающееся в многочисленном собрании, является защитой народа. Наконец, при незначительном количестве депутатов обширность избирательных округов затруднила бы выборы. При таких условиях значение отдельных голосов свелось бы почти к нулю и вместе с тем пропорционально уменьшился бы авторитет избирателей; в то же время увеличившаяся конкуренция между кандидатами привела бы к усилению выборных интриг и распрей.Есть еще три условия, необходимые при учреждении представительного правления: это публичность заседаний, свобода печати и право петиций.].

В трактате о тактике предполагается, что собрание уже сформировано и надлежит лишь выяснить наилучшие способы его работы. Впрочем, некоторые пункты являются спорными, и неизвестно, следует ли отнести их к организации или к тактике. К таким относятся, например, следующие вопросы: должны ли все члены иметь одинаковые права, или следует распределить их между ними таким образом, чтобы одни имели право предлагать вопросы на обсуждение, а другие – лишь право выражать свое мнение по поводу уже сделанного предложения; следует ли предоставить одним право совещаться без голосования, а другим – голосовать без совещания; нужна ли публичность совещаний; может ли быть позволено членам отсутствовать, и в случае их отсутствия могут ли права одного передаваться другому; должно ли собрание оставаться единым, или ему может быть разрешено подразделяться. Эти вопросы вошли в содержание моего труда, так как мне кажется, что их рассмотрение тесно связано с правилами тактики.

Глава II

О политических корпусах

Образное выражение «политический корпус» породило значительное число превратных представлений. Аналогия, построенная исключительно на метафорах, послужила основанием для мнимых аргументов; поэзия овладела областью рассудка.

Собрание лиц уже вследствие одного того, что они сошлись для совместного действия, образует в некотором смысле корпус, но под корпусом не всегда подразумевается собрание, так как несколько лиц могут заявить о своем участии в том или другом действии, не сходясь вместе, например посредством подписания того же самого документа. В Англии нет ничего обычнее петиций, адресованных к парламенту со стороны сотен и тысяч лиц, отдельно подписавших их, но не образующих никакого собрания.

Корпус может существовать постоянно или же создаваться для определенного случая и иметь лишь кратковременное значение, как, например, английское жюри. У одного корпуса может быть неограниченный состав, у другого – определенное число членов. Один корпус может иметь привилегии, у другого их может не быть. К привилегированным корпусам относятся те, члены коих, действуя совместно, по известному порядку, получили права, не присвоенные другим гражданам. Обыкновенно под политическими корпусами подразумевают привилегированные корпуса, которые как таковые носят более или менее постоянный, а часто и вечный характер и состоят из ограниченного числа членов.

Корпус может быть простым и сложным. Британский парламент, например, сложный корпус, состоящий из двух отдельных собраний и верховного главы государства. Легко понять, что из среды уже образовавшегося большого корпуса могут на время выделяться менее значительные корпусы: это есть то, что называется комитетами. Деятельность политического корпуса состоит в совместном совершении несколькими его членами того же самого действия. Из этого видно, что действие собрания может быть только действием, выражающим мнение или волю.

Всякое действие собрания берет начало в действии отдельной личности, но всякий акт изъявления мнения или воли, начинаясь с личности, может стать действием корпуса. «Вот, – говорит Тиций, – что происходит в моем уме». Но Семпроний, со своей стороны, может сказать: «Это именно то, что происходит в моем».

Принцип единства корпуса заключается, таким образом, в возможности совместного совершения многими людьми того же умственного процесса.[2 - Действительно, только интеллектуальный акт может быть тождествен у нескольких лиц и составить принцип единства корпуса. С физическим актом этого быть не может. Последний, как тесно связанный с личностью осуществляющего его, не представляет основания для указанного тождества. Если римский Сенат постановит, что консул Онимий должен казнить Тиберия Гракха, то это решение будет в буквальном смысле действием каждого сенатора, участвовавшего в нем своим голосованием. Если же Онимий в силу упомянутого постановления умертвит Гракха мечом, то этот удар мечом будет действием только одного Онимия. Юристы скажут, что этот акт не менее предыдущего должен быть приписан Сенату: qui facit per alium, facit rer se. Я не стану здесь распространяться о пользе такого логического построения, а укажу лишь на то, что если ради краткости или большей выразительности этот удар мечом изображается в качестве действия самого Сената, то это может быть понято только как образное выражение.]

II. О постоянных корпусах

Постоянный политический корпус есть собрание людей, предназначенное для совершения ряда действий, касающихся предмета его учреждения. Эти действия будут действиями всех, если они предприняты единогласно; но так как невозможно требовать, чтобы в большом собрании существовало полное и постоянное согласие, то решено действию большинства придать то же значение, что и действию всех членов собрания. Историческим опытом вполне доказано, что мнения всех членов собрания постоянно совпадать не могут. Такая форма правления, при которой законодательное собрание подчинено принципу единогласного решения, настолько явно нецелесообразна, что не будь примера Польши, нельзя было бы даже и поверить, что подобная мысль может зародиться в человеческом уме; но пример Польши также доказывает, что если и возможно издать подобный закон, то он или невыполним, или же вызывает самую ужасную анархию.

Естественно, что при поручении какого-либо дела собранию желательнее всего достичь единогласного мнения всех его членов, но так как такое единогласие почти невозможно, то приходится мириться с тем, что ближе всего к нему подходит, то есть удовлетворяться мнением простого большинства.

Если окажется, что число голосов одинаково на обеих сторонах, то решения нет, так как одно мнение уничтожает другое; в таком случае положение вещей должно остаться прежним, и нет основания предоставить одной из сторон решающий голос.

Я до сих пор ничего не сказал об отлучках, которые постоянно изменяют состав собрания. Что сказать о мнении, которое не высказано? Оно не принадлежит ни той, ни другой стороне и потому не может быть принято в расчет. Считать решение собрания ничтожным на том лишь основании, что некоторые из его членов отсутствовали, было бы равносильно признанию того, что они высказались в пользу меньшинства, а этого на самом деле не было. При подсчете голосов истинное значение мнения отсутствовавшего с точки зрения математики выражается формулой – единица минус единица, что равно нулю. Рассматривать его как целую единицу было бы ошибочно.

Но разве необходимо для собрания всегда постановить известное решение? Конечно, нет: есть много случаев, когда слишком опасно позволить небольшой части собрания действовать самостоятельно. Предпочтительнее совсем не иметь решения, чем получить такое, которое бы не опиралось на большинство всех голосов собрания. Поэтому необходимо установить заранее, при наличии какого именно числа членов решения собрания считаются законными.

Я здесь только затрагиваю этот важный вопрос, который будет подробно рассмотрен в другой главе. Теперь же достаточно отметить, что обычная формула – «таково решение собрания» – не имеет абсолютного значения. При постоянном изменении численного состава собрания общим признаком решений может быть лишь их законная сила.

Глава III

О гласности

Прежде чем останавливаться на деталях делопроизводства собрания, поставим во главе его регламента правило, наиболее способное гарантировать доверие к нему общества и вести к достижению самой цели его учреждения.

Это правило – гласность.

Обсуждение этого вопроса разделим на шесть частей: 1) оправдательные доводы; 2) рассмотрение возражений; 3) область распространения гласности; 4) исключения; 5) средства к достижению гласности и 6) замечания относительно английской практики.

I. Оправдательные доводы

Первое преимущество гласности состоит в том, что она удерживает членов собрания в границах долга. Чем более связано осуществление политической власти со всевозможными искушениями, тем желательнее создать мотивы, которые бы побуждали облеченных правомочиями сопротивляться этим искушениям. Подобным мотивом – мотивом постоянным и всеобъемлющим – может служить контроль публики.

Публика в целом представляет собой не что иное, как суд, и притом суд более действенный, чем все суды вместе взятые. Можно притвориться, что презираешь приговоры такого суда, можно видеть в нем шаткие и противоречивые мнения, но всякий сознает, что этот суд хотя и может заблуждаться, но по крайней мере он неподкупен; он беспрестанно стремится совершенствоваться; он содержит всю мудрость и справедливость нации и, наконец, именно он решает судьбу общественных деятелей: избегнуть налагаемых им наказаний немыслимо. Те, кто недоволен его приговором, в сущности апеллируют к нему же самому, и добродетельный человек, сопротивляясь господствующему мнению, поднимаясь выше всеобщего ропота, все-таки поневоле считает и взвешивает голоса людей, согласных с ним. Если бы была возможность избегнуть такого суда, то пожелать этого не мог бы ни добродетельный человек, ни просвещенный деятель, так как в конце концов им нечего бояться суда и они могут ожидать от него только хорошего.

Враги гласности делятся на три группы: преступники, желающие скрыться от взоров судьи, деспоты в своем стремлении задушить общественное мнение, голос которого им страшен, наконец, робкие и ленивые, которые обвиняют в неспособности других для того, чтобы скрыть свою собственную. Скажут, пожалуй, что собрание, в особенности же многочисленное, уже составляет собой публику, которая имеет сдерживающее начало сама в себе. Я отвечу, что собрание, как бы оно ни было многочисленно, никогда не достигает достаточного размера, чтобы в отношении гласности заменить настоящую публику.

Оно всегда будет разделено на две партии, которые по отношению друг к другу не находятся в положении судей: им не хватает беспристрастия. Каково бы ни было поведение человека, он почти всегда может быть уверен в поддержке одних и вражде других. Внутренняя цензура без содействия внешней неспособна гарантировать честности. Упреков друзей редко опасаются, к порицанию же врагов по большей части относятся равнодушно. Дух партий, заключенный в узкие границы, искажает одинаково как порицание, так и похвалу.

Второе преимущество гласности состоит в том, что она гарантирует доверие народа и его согласие на законодательные мероприятия.

Тайна всегда порождает подозрение. Люди склонны видеть преступление там, где замечают неестественную таинственность, причем при этом редко ошибаются, ибо для чего же скрываться, как не из боязни быть уличенным. Если бесчестные намеренно окружают себя тайной, то невинные, наоборот, предпочитают действовать на виду из боязни быть принятыми за первых. Эта очевидная сама по себе истина, естественно, усваивается народом. Распространению ее способствует если не здравый смысл, то негодование. Наилучший законопроект, подготовленный в тайне, возбудит при известных обстоятельствах больше недоверия, чем наихудший, при наличии гласного обсуждения. Наконец, сколько преимуществ для самих администраторов в открытой и честной политике!

Поставьте себя в положение, исключающее возможность действовать во вред народу; докажите ему, что с вашей стороны обман немыслим, и тем самым вы отвратите от себя орудия недовольства, которые бы могли обратиться против вас. Общество возвратит вам с лихвой доверие, оказанное ему вами. Клевета потеряет свое значение, ибо ее вредное влияние проявляется в подполье и гибнет при свете дня.

Я не оспариваю, что политика, окруженная таинственностью, подчас тем самым избегает кое-каких неудобств, но и сомневаюсь, чтобы она, в общем, была более выгодна: из двух правительств, действующих одно секретно, а другое гласно, последнее несомненно будет обладать большей силой, смелостью и лучшей репутацией, благодаря чему оно превзойдет первое со всеми его утаиваниями. В частности, взвесьте, насколько публичное рассмотрение законов, мер, налогов, образа действий государственных деятелей должно действовать в пользу правительства. Возражения гласно отражены, лживая молва обнаружена, необходимость жертв, требуемых от народа, полностью выяснена. Оппозиция всеми своими усилиями не только не вредит авторитету власти, но даже служит ей опорой. В этом смысле можно сказать, что сопротивление укрепляет, поскольку правительство в большей степени может быть уверено в успехе мероприятия и в одобрении общества после того, как враждебные друг другу партии сразились, свидетельницей чего была вся нация.

У народа, имевшего в течение продолжительного времени публичные собрания, здоровые идеи получают большее распространение, а вредные предрассудки, публично оспариваемые не риторами, но государственными людьми, перестают распространяться. Даже низшие классы приучаются остерегаться шарлатанства демагогов и иллюзий обманщиков.

Одновременно возрастет уважение к настоящим талантам, и праздное остроумие получит достойную оценку. В силу привычки к общественной борьбе люди научатся проявлять терпимость по отношению к страстям ближних и перестанут относиться к ним с той болезненной чувствительностью, которая создает у народов, лишенных свободы и опыта, чрезмерную подозрительность и склонность к постоянным тревогам. Даже при тех обстоятельствах, когда недовольство выражается с наибольшей силой, эти признаки беспокойства не являются предвестниками возмущения. Нация опирается на лиц, известных ей по их предыдущей деятельности и пользующихся ее доверием, и законная оппозиция, выступающая против всякой непопулярной меры, предупреждает самое появление идеи о насильственном сопротивлении. Даже если какая-либо сильная партия действует против воли народа, нет основания отчаиваться, так как дело еще не проиграно, есть возможность бороться и измерять успехи, достигнутые в этой борьбе.

Добавим, что предусмотрительное терпение является одним из главных достоинств свободного народа. Самый порядок, который царит в прениях политического собрания, создает посредством подражания национальный дух. Та же стройность заседаний воспроизводится в клубах и сходках, где народ приветствует порядок, привычный для него в политических собраниях. Разве в Лондоне в самый разгар беспорядков известные ораторы не привлекали то же внимание, что и в парламенте? Не окружала ли их толпа, не слушала ли их в полном молчании и не вела ли себя с той умеренностью, какая не встречается даже в деспотических государствах, где чернь то требовательная, то боязливая, одинаково презренна как в мятеже, так и в подчинении?

Тем не менее, принцип гласности, еще новый и очень не твердый, не проведенный в законах, не успел принести той пользы, которая должна была от него последовать. Вспомним возмущения; часто их единственной причиной была поспешность, с которой действовали, не потрудившись предварительно разъяснить дело народу. Подобно тому как управляемым важно знать образ действий правителей, так и последним необходимо ознакомиться с действительной волей первых.

При гласном правлении это достигается без труда. Стоит только дать возможность народу составить разумное мнение, и последнее сразу ярко проявится; а можно ли что-нибудь знать достоверно при отсутствии гласности: народ в этом случае идет своим путем, рассуждая обо всем, но он судит о вещах без всяких данных или даже пользуется неверными данными; его мнение, не основанное на знании дела, было бы другим, если бы опиралось на истину. Не следует думать, что правительство может по своему усмотрению рассеять ошибки, которые ему было бы легко предупредить, позднее разъяснение не всегда исправляет первое ошибочное впечатление. Народ по тому немногому, что до него доходит из какого-либо проекта, составляет о нем негативное мнение, если даже оно необосновано, народ все-таки волнуется, ропщет; постепенно растут опасения и зреет сопротивление. Даже если администрация заговорит, раскроет правду, настроение не изменится, так как доверие – дело времени. Гнусные обвинения останутся, объяснения, даваемые по необходимости, сочтутся признаком слабости. Даже добрые дела терпят крах, когда они неумело предприняты и затрагивают народные интересы. История Иосифа II богата примерами такого рода ошибок.

Третье преимущество гласности заключается в том, что она дает возможность избирателям действовать сознательно.