Тактика законодательных собраний

Привлечение менее способных лиц.

Бездействие собрания, когда нет налицо количества членов, требуемого для действительности его актов.

Возможность неожиданностей.

Уменьшение влияния собрания на народ.

Легкость нарушения обязанностей. Абсентеизм не только облегчает, он т.с. обеспечивает недобросовестность. Предположите настолько плохую меру, что депутат, если он присутствует на заседании, принужден вотировать против нее из сознания своего достоинства. Если он боится обидеть покровителя, министра или друга, он будет отсутствовать; это – измена долгу, без вреда для репутации.

Каждый голосующий своим вотумом производит два действия: он лишает одну партию своего голоса и предоставляет его другой; отсутствующий производить одно только действие, но и в этом есть несомненный вред.

Небрежность. Когда люди обязаны подавать свой голос по всем вопросам, то естественно приходится посвящать им известную долю внимания, составлять себе определенное мнение, из опасения быть безличным. Такого побуждения нет, если разрешено отсутствовать. Тогда многие предпочитают уходить от дел, предаются лени, забрасывают всякую работу и легко становятся неработоспособными.

Привлечение менее способных лиц. Как только должность, связанная с почетом и властью, не требует никаких усилий, ее домогаются и покупают люди, которые не имеют ни желания, ни возможности быть полезными. Места эти делаются достоянием богатых и знатных. Напротив, если бы приходилось усидчиво исполнять известные обязанности, мелкому тщеславию пришлось бы отступить. Среди кандидатов остались бы только те, которые находят особую прелесть в исполнении общественных обязанностей, и хотя склонность к известному труду еще не указывает на талант, но все же наиболее производительной работой всегда будет та, которая интересует и нравится.

Бездействие собрания, вследствие отсутствия требуемого числа членов. Это зло находится в зависимости от предыдущего. Как только места депутатов будут заняты людьми, ищущими лишь отличий, текущие дела приостановятся, так как никто не будет ими интересоваться. Полное бездействие – естественное последствие такого порядка.

Возможности неожиданностей. Нужно считать неожиданным всякое предложение, которое было бы отвергнуто целым собранием и принято лишь благодаря отсутствию некоторых его членов.

Ослабление влияния. Общественное мнение в представительном государстве естественно склонно к солидарности с волей собрания и только стремится узнать ее в точности. Но соответствует ли воля тех лиц, от которых исходит решение, воле всего собрания? Вот что становится все более сомнительным, по мере увеличения числа отсутствующих. Составляют ли отсутствующие большинство или нет – это остается загадкой для публики, но, во всяком случае, неполное собрание никогда не будет пользоваться авторитетом полного.

Предупредительные средства

Я ограничусь здесь общими соображениями. Первое средство состоит в требовании от каждого члена, в начале каждой сессии, залога, в размере произведения числа дней заседаний в этой сессии, например, на 50 фунтов. Этот залог возвращается в конце срока, с вычетом 50 фунтов за каждый день отсутствия. Если депутаты получают жалованье, то оно обращается в залог для производства вычетов тем же способом. Вычет производится во всех случаях без исключения, даже если приведены законные причины, объясняющие отлучку.

Этот способ может с первого взгляда показаться странным, так как он нов, но ведь за то он особенно действителен. Он относится к тому разряду законов, которые исполняются сами собой. Установите вместо этого вычета такой же штраф; сейчас же потребуются обвинитель, делопроизводство, суд. Наоборот, вычет не подвержен никакому сомнению: он производится посредством простого расчета и не имеет характера карательного закона. Оклад – это уплата за службу. Можно ли жаловаться, что условием получения оклада ставят несение службы? Если должность такого свойства, что она выполняется без жалованья, возможность потерять часть залога должна быть рассматриваема, как цена за место. Исключений из этого правила не должно быть; его сущность – в его строгости. Допуская извинения, вы допускаете недобросовестность; отказ принять извинение был бы оскорблением. Даже болезнь не должна составлять исключения. Разве люди свободных профессий, ремесленники, например, не обречены на подобные же потери? Ценой этого единственного неудобства предупреждается много нарушений закона, и обеспечивается правильность общественного служения; другое, более мягкое средство не могло бы его обеспечить.

Однако и этого средства недостаточно. Нужно установить еще особое наказание, без чего закон не может иметь силы во всех случаях. Я предлагаю только один день ареста за каждое нарушение правила об обязательном присутствии, причем, конечно, каждое законное объяснение отсутствия должно допускаться для освобождения от этого наказания. Это необходимо для того класса людей, для которых потеря залога не имеет особого значения. Разве иначе не могло бы случиться, что богатые из тщеславия нарочно жертвовали бы залогом? Разве многие не пожелали бы под видом тягостной должности приобрести должность почетную? Образовалось бы два класса в собрании: одним платили бы за исполнение обязанностей, а другие сами бы платили за неисполнение их, а так как богатство часто дает тон, то последовало бы уничижение полезного и трудолюбивого класса. Необходимо, следовательно, наказание, чувствительное для всех, наказание легкое, но неизбежное. Правда, извинения должны быть допущены, но разве естественно для избежания одного дня ареста марать себя заведомой ложью?

Эти средства должны быть еще усилены занесением всех отлучек в реестры. В последних должны быть записаны имя депутата, день отсутствия, представленные извинения и отбытые аресты. Такой меморандум должен печататься по окончании каждой сессии.

Право на отпуск не должно существовать: оно свело бы ходатайства о них к пустой формальности.

Если бы все означенные правила действовали в римском Сенате, то письма Цицерона не содержали бы столько горьких упреков по адресу сенаторов, которые оставляли его бороться в одиночестве против разврата и разных интриг, а сами предавались удовольствиям, стояли в стороне от дел и не несли никакой ответственности за такое нарушение своего долга. Чтобы понять, до какой степени может дойти злоупотребление отлучками, надо посмотреть, что происходит в Англии.

В палате общин из 658 членов для действительности собрания требуется присутствие 40, да и этого числа часто не хватает. Летописи английского парламента дают мало примеров заседаний, на которых не отсутствовала бы пятая часть всех членов. Можно судить отсюда, как ведется дело! Две трети собрания состоят из лиц, для которых парламентские обязанности являются второстепенными. Исключите лиц, занимающих определенные должности и лидеров партий – останутся юристы, купцы, светские люди, которые, за исключением тех случаев, когда вопрос затрагивает их личные интересы, посещают палату, лишь как интересное зрелище, и разнообразят этим свои удовольствия. Это и есть та равнодушная часть собрания, которую все партии стараются перетянуть на свою сторону для получения большинства голосов. Не отдельных лиц надо винить в этом: люди становятся такими, какими их делают законы. Существующие, для предупреждения этих злоупотреблений, правила составлены так, что не имеют никакой силы.

В старину был установлен прогрессивный штраф за непосещение собрания: пять фунтов стерлингов, потом десять, сорок и т. д., но это средство ныне уничтожено. Оставлен в силе только арест у пристава палаты; но и это наказание осталось лишь в виде угрозы. Оно может применяться только в случаях специального вызова палаты (a call of the house), как будто постоянный долг должен исполняться только в определенные моменты; но даже в случае особого вызова, всякое извинение, как обоснованное, так и голословное, достаточно для освобождения от наказания.

Все это вполне естественно. Может ли суд быть строгим, когда все судьи заинтересованы в нарушении закона? Можно ли ожидать от политического корпуса издания действительных правил для предупреждения таких злоупотреблений, которые выгодны для всех?

Нужно, впрочем, заметить, что подобная небрежность, погубившая бы всякое другое собрание, несколько ослаблена самим парламентским режимом.

Разделение на две партии обязывает каждую из них быть представленной в палате некоторой частью своего состава. Эта часть в сущности – то же, что и целое. Когда разбираются вопросы, важные для партии, ее лидер дает знак, и все сходятся. Неожиданностей при этом нельзя опасаться, так как главнейшие предложения объявляются заранее, и все проекты министерства проходят через несколько совещаний в разные дни. Если мнение небольшого числа не сходится с волей большинства, то на следующий день документы собираются в полном составе, и вся работа предыдущего дня сводится на нет.

Глава XXVIII

Об установление определенного числа членов, необходимого для действительности собрания

При существовании хороших правил против отлучек, не пришлось бы прибегать к этому средству. Главный смысл его – косвенно содействовать посещению собрания. Когда нет установленного числа, в делах происходит задержка, начинают опасаться толков, упреков и в конце концов сурового осуждения общественного мнения. Поставленные во главе управления принуждены заботиться о достижении требуемого числа, и даже самые строгие меры становятся понятными, когда небрежность переходит всякие границы. Установление определенного числа – это последнее средство, к которому можно прибегать, так как остановка в делах есть ничто иное, как наказание доверителей, в то время как виновными являются уполномоченные.

С первого взгляда может показаться странным, что устанавливают минимальный предел и передают таким образом власть всего собрания лишь незначительной части его. Но, разбросав вопрос по существу, легко понять, что нельзя доверяться полному составу собрания больше, чем части его. За исключением индивидуальных талантов, каково целое, такова и часть. Если целое не хочет нарушать долга, то нет причины приписывать это желание и какой-нибудь части. К тому же ответственность по отношению к обществу остается всегда той же. Можно было бы опасаться, что среди образовавшихся партий наиболее сильная, в известный день, злоупотребит своей силой для проведения декрета, несогласного с волей большинства. Но эта опасность не страшна, так как большинство на другой же день уничтожит вчерашний декрет, и победа, случайно одержанная более слабой партией, превратится в постыдное поражение. Выгода отлучек – всецело на стороне исполнительной власти, так как она всегда деятельна и имеет полную возможность влиять в том смысле, чтобы обеспечить усердие своих приверженцев.

Глава XXIX

Определение часов заседания

Необходимо, конечно, чтобы час открытия заседания был определен. Но нужно ли также устанавливать час для его закрытия; среди разгара прений? Я говорю о приблизительном определении часа, так как, во всяком случае, следует допускать окончание начатой речи.

Мне кажется, что установление такого порядка вещей очень удобно и более важно, чем это может показаться с первого взгляда.

По отношению к личному удобству определение часа полезно для всех, но совершенно необходимо для слабых здоровьем и стариков. Не следует пренебрегать устранением неудобства, которое может помешать слабым и болезненным лицам нести государственную службу.

Но главное, нет возможности иным способом обеспечить определенное время для обсуждения каждого предмета – время, пропорциональное его важности. Если продолжительность прений не ограничена, наиболее сильные будут стараться затянуть заседание и перейти тот предел, при котором человеческий ум способен работать без усталости; в этом случае заключения могут быть сделаны слишком поспешно, из-за одного чувства усталости и скуки.

При всех тех обстоятельствах, когда партии сильно возбуждены, когда каждая, стремясь к определенному решению, весьма склонна преступить границы обычного времени, правило это особенно полезно: прерывая прения, оно содействует размышлению, уменьшает влияние красноречия и придает результату характер умеренности и достоинства.

Говорят, что из-за этого могут произойти промедления. Опасаясь остаться в меньшинстве, некоторые будут намеренно затягивать прения, в надежде выиграть время. Мне представляется это маловероятным. Партия, участвующая в прениях лишь для проволочки времени, повредит самой себе. Говорит, не зная сто сказать, ораторствовать в собрании, где слышен ропот негодования, при публике, которая вас строго судит – роль, требующая редкой наглости, а между тем для удачи подобного плана нужно, чтобы много людей вошло в такой непозволительный заговор.

Можно еще сказать, что такое правило открывает дверь интригам, – личным просьбам в промежутках между заседаниями.

Но и это предложение не существенно, так как ничуть не легче просить после прений, чем до них, а может быть даже и труднее, ибо человек, уже высказавший свой взгляд, не переменит его в такой краткий промежуток времени.

Такое возражение приводит к нелепому заключению, что в собраниях все должно делаться без подготовки, что не следует заранее знать предмета обсуждения и, наконец, что единственная гарантия беспристрастия состоит в том, чтобы захватить людей врасплох и уничтожить всякое сообщение членов палаты с внешним миром.

Английская практика

В Англии установлен определенный час для открытия заседаний, для закрытия же нет установленного часа. Таким образом, прения, возбуждающие особый интерес, длятся иногда двенадцать, пятнадцать и даже более часов сряду.

В этом порядке есть некоторые неудобства, но нет никакой опасности, по крайней мере в отношении законопроектов, так как действующие правила сами устанавливают отсрочки.

Каждый билль, как уже ранее было указано, должен пройти в палате три раза, не считая прений в генеральном комитете. Отсюда – два необходимых промежутка, а может их быть и больше[19 - Римский Сенат не мог начать ни одного дела до восхода и кончить после захода солнца. Это правило предохраняло против неожиданностей, но английская система значительно совершеннее.Демосфен провел неожиданно один декрет, после того как враждебная ему партия удалилась, думая, что заседание окончено. Этот случай не мог бы произойти в британском парламенте.]. Заседания начинаются только в 4 часа и даже позже. Это обстоятельство вызвано составом собрания: утром министры заняты в канцеляриях, судьи и адвокаты в судах; большинство купцов в это время также занимаются своей работой. Комитетам палаты часто нужно призывать разных лиц, а эти справки в большом городе могут удобно производиться только днем.

Изложенные соображения заставить предпочесть вечерние заседания, несмотря на неудобство затягивать прения далеко за полночь. Такие затяжки приводят часто к поспешным решениям, вредят здоровью болезненных людей, а многие предпочитают такой тяжелой службе вечерние развлечения столичной жизни.

Если бы захотели восстановить старинный обычай – собираться по утрам, то неизбежно изменился бы весь состав палаты общин.

Глава XXХ

Выборы ораторов

В этой главе я укажу способ, как уменьшить число ораторов в слишком многочисленном собрании с той целью, чтобы право участвовать в прениях могло быть предоставлено всем желающим.

Этот способ требуется для демократических конституций, так как при целесообразной тактике шестьсот человек, по меньшей мере, могут пользоваться правом голоса, и нет надобности ограничивать число ораторов. Самый простой способ заключается в следующем: 1) выбирают сначала двадцать четыре специальных оратора; 2) затем – его других по жребию для уравнения шансов всех партий; 3) разрешают каждому из вытянувших жребий отказаться от права слова в пользу другого члена собрания по своему выбору. Тот, кто не чувствует в себе таланта или не хочет говорить, охотно уступит свое право другому, более способному члену той же партии.

Что же касается права предложения, то оно должно быть сохранено за всеми членами собрания; каждый должен иметь право сделать главное предложение и развить его.

Глава XXXI