Международно-правовые проблемы борьбы с незаконным рыболовством. Монография

Сокращение вылова в Северной Атлантике, в Средиземном и Черном морях прекратилось в начале 2010-х годов. Однако данные за 2011 г. вновь свидетельствовали о сокращении вылова. Тенденции в юго-западной и юго-восточной Атлантике за последнее десятилетие отличались изменчивостью. Тем не менее в последние годы промысел в обоих регионах начал оправляться от падения выловов в конце 2000-х годов.

По данным ФАО в 2015 г. общий объем добычи рыбы и морепродуктов достигает 168,6 млн т, что выше на 2,6 % по сравнению с 2014 г.

В 2014 г. объем добычи рыб Российской Федерацией составил 4,215 млн т, т. е. российской рыбы достаточно, чтобы насытить внутренний рынок. По мнению заместителя министра сельского хозяйства РФ – руководителя Росрыболовства И. В. Шестакова, российская рыбная отрасль конкурентоспособна с учетом того, что мы экспортируем 1,8 млн водных биоресурсов из более 4 млн т, которые ежегодно добываем. Причем уровень освоения квот в 2014 г. был выше, чем в 2013 и 2012 гг., когда освоение было на уровне 72,3 %. В 2014 г. этот показатель достиг 74,8 %. Это означает, что эффективность работы российских рыбопромышленников повышается. Благоприятны перспективы по выловам и на 2015 г.

И. В. Шестаков полагает важным увеличить внутреннее потребление тех видов водных биоресурсов, которые массово добываются нашими промысловиками. Прежде всего это минтай, сельдь, тихоокеанские лососи, треска. В соответствии с госпрограммой к 2020 г. объем добычи водных биоресурсов должен достичь 4,46 млн т, производство аквакультуры увеличится вдвое – минимум до 315 тыс. т. А общая доля отечественной рыбной продукции на внутреннем рынке выйдет на 80 %, т. е. на пороговое значение Доктрины продовольственной безопасности РФ

.

Концепция развития рыбного хозяйства РФ на период до 2020 г. (одобрена распоряжением Правительства РФ от 2 сентября 2003 г. № 1265-р) предусматривает создание организационных и правовых предпосылок для стимулирования работы российского промыслового флота в исключительных экономических зонах иностранных государств, в районах действия международных конвенций по рыболовству и в открытых районах Мирового океана.

В соответствии с государственной программой развития рыбного хозяйства РФ до 2020 г. будет увеличен объем вылова водных биоресурсов к 2020 г. до 6,156 млн т с 4 млн т в 2011–2012 гг.; объем производства продукции аквакультуры – до 410 тыс. т со 140 тыс. т в 2011 г.; выпуск рыбных продуктов – до 5,25 млн т. Доля отечественной рыбной продукции на внутреннем рынке должна достигнуть 85 % против 77–78 % в настоящее время; потребление рыбы и рыбопродуктов в РФ в 2020 г., как ожидается, достигнет 28 кт против 21,5 кт в 2011 г.

2. Роль рыболовства в обеспечении продовольственной безопасности

По данным ФАО, постоянный голод и недоедание остаются обыденным явлением для почти 842 млн людей по всему миру. Примерно 2 млрд детей страдают от недостаточности микроэлементов и более 200 млн детей в возрасте до пяти лет страдают от неполноценного питания

.

Продовольственная безопасность – это такое состояние, когда все люди всегда имеют физический, социальный и экономический доступ к достаточному количеству безопасного и питательного продовольствия для удовлетворения своих диетических потребностей и пищевых предпочтений для ведения активной и здоровой жизни. Четырьмя основами продовольственной безопасности являются следующие: наличие, доступ, использование и стабильность. Аспект, касающийся питательности, является неотъемлемой частью концепции продовольственной безопасности

.

Чтобы соответствовать этим четырем основам продовольственной безопасности, важно, чтобы морепродукты имели питательную ценность (использование) и чтобы они имелись в достаточных количествах и на постоянной основе (наличие). Люди должны быть в состоянии регулярно получать достаточное количество морепродуктов (доступ), и поставки морепродуктов должны быть устойчивыми с точки зрения скачков цен или временной нехватки продуктов (стабильность).

Продовольственная безопасность имеет непосредственную связь с правами человека. Право на достаточное питание признано в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. (ст. 11).

В итоговом документе Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 20–22 июня 2012 г.), озаглавленном «Будущее, которого мы хотим», руководители более 100 стран вновь подтвердили свое обязательство в отношении права каждого человека на доступ к безопасной питательной пище в достаточном количестве в соответствии с правом на достаточное питание и основополагающим правом каждого человека быть свободным от голода. Лидеры государств признали, что обеспечение продовольственной безопасности и питания стало актуальной глобальной проблемой, и в этой связи вновь подтвердили далее их приверженность повышенного уровня продовольственной безопасности и расширению доступа к отвечающей потребностям, доброкачественной и питательной пище для нынешних и будущих поколений. Они также подчеркнули чрезвычайно важную роль здоровых морских экосистем, устойчивого рыболовства и устойчивой аквакультуры, которые обеспечивают продовольственную безопасность и питание, а также дают средства к существованию миллионам людей

.

Доктрина продовольственной безопасности РФ (утверждена Указом Президента РФ от 30 января 2010 г. № 120) выдвигает задачу по устойчивому развитию отечественного производства продовольствия и сырья, достаточного для обеспечения продовольственной независимости страны.

Доктрина является основой для разработки нормативных правовых актов в сфере обеспечения продовольственной безопасности, развития агропромышленного и рыбохозяйственного комплексов. Она учитывает рекомендации ФАО по предельной доле импорта и запасов продовольственных ресурсов.

3. О незаконном рыболовстве в Мировом океане

Запасы биологических ресурсов Мирового океана практически неисчерпаемы

. Однако государства должны эксплуатировать их разумно, на основе предосторожного и экосистемного подходов. Но рациональному использованию ресурсов непоправимый ущерб наносит незаконный, несообщаемый и нерегулируемый промысел (далее – ННН промысел), который имеет место практически во всех районах Мирового океана – как в зонах национальной юрисдикции, так и в открытом море. Одни рыбаки не соблюдают правила рыболовства, другие – запретные для промысла сезоны и районы, третьи не сообщают (или сообщают недостоверную информацию) о своих уловах. Владельцы некоторых судов меняют флаг государств, которые не могут или не хотят должным образом контролировать промысловую деятельность судов. Такой промысел подрывает национальные и международные меры по сохранению водных биоресурсов и управления ими и ведет к истощению ресурсов. По данным ФАО, 32,5 % запасов морских рыб уже отлавливается чрезмерно. Большинство из 23 запасов тунца эксплуатируется полностью. В долгосрочной перспективе из-за высокого спроса на тунца и значительного избытка добывающих мощностей тунцеловного флота состояние запасов тунца может и далее ухудшаться, если не будет вестись борьба с браконьерским промыслом.

В докладе Генерального секретаря ООН «Мировой океан и морское право», представленного на 69-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН в марте 2014 г., указывается на то, что метод ННН рыбного промысла, которым отлавливаются от 11 до 26 млн т рыбы, еще больше подрывает усилия по управлению рыбным промыслом на рациональной основе и сохранению морского биоразнообразия, что часто приводит к крушению местного (маломасштабного) рыболовства. Эта практика оказывает неразумное давление на рыбные запасы, дикие морские организмы и ареалы распространения, нарушает нормы труда и деформирует рыночную конъюнктуру. Продукты, получаемые за счет ННН рыбного промысла, поступают на местные или иностранные торговые рынки, тем самым подрывая местную рыболовную экономику, лишая местные общины гарантированных поставок рыбы и угрожая средствам существования рыбаков и других сторон, заинтересованных в рыбном секторе.

По мнению ЕС, ННН рыбному промыслу способствуют многочисленные факторы, включая экономические стимулы, которые сводят на нет попытки добиться более ответственного поведения в сфере рыбного промысла, а также ограниченный потенциал или слабые механизмы управления. Такой промысел обходится немалой экономической ценой для некоторых из наиболее бедных стран в мире, в значительной мере зависящих от рыбного промысла в плане питания, средств существования и доходов, и подрывает усилия этих стран по рациональному использованию природных ресурсов

.

Согласно проведенному исследованию, только незаконный и несообщаемый (без нерегулируемого) промысел приносит доход в 10–23,5 млрд долл. США в год. В 2006 г. в мире от сбыта добытой продукции промысла при первой продаже было выручено примерно 91 млрд долл. США. Если взять даже нижний уровень диапазона стоимостной оценки ННН промысла, то потери вследствие такого промысла являются значительными по отношению к общей стоимости рыболовного сектора.

По последним оценкам ФАО, ежегодный ущерб мировой экономике от незаконного вылова рыбы составляет от 10 до 23 млрд долл. США. Речь идет о 26 млн т морепродуктов, что составляет 15 % от суммарного мирового улова

.

ННН промысел наносит серьезный ущерб экономике Российской Федерации. В ее исключительной экономической зоне и континентальном шельфе периодически ведут ННН промысел иностранные суда под «удобными» флагами (Белиза, Камбоджи, Грузии, Сингапура, Монголии, Панамы и др.). Нередко браконьерским промыслом занимаются также суда под российским флагом, в том числе в территориальном море и морских заповедниках.

Уловы, добытые ННН промыслом, передаются иностранным судам или поставляются в порты Японии, Южной Кореи, Китая, Норвегии, Португалии и многих других стран для продажи. В результате такого несанкционированного промысла подорваны запасы камчатского краба в морях Дальнего Востока и Баренцевом море, ньюфаундлендской трески, камбалы, палтуса, минтая в анклаве Берингова моря и других видов.

Борьба с ННН промыслом – задача интернациональная. В разд. 10 МПД ННН промысла содержится справедливое напоминание о том, что «государствам следует в полной мере выполнять соответствующие нормы международного права, в частности, как это отражено в Конвенции ООН 1982 г., в целях предупреждения, сдерживания и ликвидации ННН промысла». Искоренение этого международно-правового нарушения возможно только коллективными усилиями государств, международных организаций, рыбаков и их объединений на основе норм и принципов международного права. Вместе с тем нельзя не согласиться с мнением ФАО о том, что «для эффективной борьбы с ННН промыслом большинству стран, включая развивающиеся страны, потребуется укрепить национальные механизмы осуществления контроля и обеспечения соблюдения законов и постановлений, предназначенных для обеспечения сохранения живых морских ресурсов и управления ими»

. Данное замечание ФАО актуально и для Российской Федерации, поскольку наше законодательство не содержит адресных норм по борьбе с ННН промыслом. Согласно п. 16 МПД ННН промысла, в национальном законодательстве государств – членов ФАО должны эффективным образом рассматриваться все аспекты ННН промысла. Росрыболовство разработало поправки к Федеральному закону «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» 2004 г. в части борьбы с ННН промыслом и направило их в правительство Российской Федерации для рассмотрения. Перечень мер по выполнению Национального плана по предотвращению ННН промысла согласовывается с соответствующими федеральными органами. Затем он будет утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации и направлен в ФАО для сведения.

4. Объект, предмет и структура исследования

Объектом настоящего исследования являются отношения, регулируемые международными договорами, рекомендациями РФМО и национальными нормативными правовыми актами в области сохранения, управления и рационального использования водных биоресурсов на основе принципов предосторожного и экосистемного подходов. Большая часть исследования посвящена анализу международно-правовых средств и норм борьбы с незаконным промыслом, уточнению прав и обязанностей государств и РФМО по предотвращению ННН промысла водных биоресурсов.

Предмет исследования – противоправность ННН промысла, усилия государств, ООН, ФАО, ИМО, МОТ, ОЭСР, ЕС и РФМО по его предотвращению на основе норм и принципов международного, морского и рыболовного права.

Целью работы является анализ эффективности международно-правовых норм по предотвращению ННН промысла; деятельности универсальных (ООН, ФАО, ЕС) и региональных организаций по управлению рыболовством (их более 30); правовых механизмов борьбы с ННН промыслом; законодательства государств, направленного на предотвращение ННН промысла.

В соответствии с данной целью авторы поставили задачи:

– разработать понятие и принципы ННН промысла;

– рассмотреть вклад ООН, ФАО и ЕС и РФМО в разработку международно-правового механизма предотвращения ННН промысла;

– систематизировать международные договоры, которые содержат нормы по борьбе с ННН промыслом, проанализировать механизм действия РФМО и двусторонних договоров по вопросам противодействия ННН промыслу;

– определить наиболее эффективные правовые средства борьбы с ННН промыслом;

– установить объем обязанностей государства флага по контролю за промысловой деятельностью судов вне зависимости от того, где работают эти суда;

– разработать критерии правомерности принудительных действий государства порта в отношении иностранных судов, осуществляющих ННН промысел;

– определить эффективность международно согласованных рыночных мер в борьбе с ННН промыслом;

– разработать рекомендации по усилению роли РФМО о решении проблемы ННН промысла;

– разработать предложения по расширению двустороннего сотрудничества Российской Федерации по вопросам предотвращения ННН промысла и совершенствованию его рыбохозяйственного законодательства в этой области.

Методологическую основу монографии составили общенаучные и частнонаучные методы познания. В процессе исследования использованы следующие общие методы: диалектический, статистический, системный, абстракции. Авторы обращались к таким логическим приемам, как анализ, синтез, дедукция, индукция, гипотеза. Среди частных методов, применяемых авторами, следует указать историко-правовой, формально-догматический, сравнительно-правовой.

Теоретическую основу монографии составили работы по международному праву, морскому, рыболовному и экологическому праву следующих российских специалистов: А. Х. Абашидзе, Ю. А. Арсентьева, Д. К. Бекяшева, К. А. Бекяшева, P. M. Валеева, А. Н. Вылегжанина, А. И. Глубокова, М. К. Глубоковского, В. Н. Гуцуляка, Э. А. Зариповой, В. К. Зиланова, А. Я. Капустина, Е. С. Каца, А. Л. Колодкина, В. Ф. Корельского, А. А. Крайнего, С. А. Малинина, И. Н. Михиной, Е. Г. Моисеева, А. А. Оханова, В. Ф. Сидорченко, A. M. Солнцева, Н. А. Соколовой, В. Ю. Титушкина, И. В. Шестакова и др.

При написании работы использовались труды зарубежных авторов: Д. Агню, Т. Акорау, Д. Болтона, К. Брайна, К. Брауна, В. Виталиса Д. Долмана, Дж. Кади, Б. Киемланчана, М. Комацу, X. Лаутерпахта, Т. Лобака, М. Лоджа, А. Матиесена, У. Мартина, П. Мияке, г. Миллера, Ю. Сван, Н. Слисера, А. Смита, Е. Трангога, Д. Фристона, С. Уптона, Л. Чавеса, У. Эдесона. Кроме теоретических работ авторами привлечены резолюции, решения, рекомендации универсальных и региональных организаций по тематике работы: ООН, ФАО, ИМО, ЕС, ОЭСР, АНТКОМ, ГФКМ, ИККАТ, ИАТТК, ИОТК, НАСКО, НАФО, НЕАФК, НПАФК, СЕАФО и др.

Нормативную основу монографии составили международно-правовые документы: международные договоры универсального и регионального характера, учредительные документы РФМО и их решения по борьбе с ННН промыслом, а также законодательные акты и национальные планы по предотвращению ННН промысла Испании, Канады, Китая, КНДР, Мавритании, Марокко, Норвегии, Республики Корея, России, США, Чили, Японии и других стран, а так же нормативные акты ЕС.

Сравнительно-правовому анализу подвергнуты источники, не являющиеся обязательными для государств, которые одобрены ФАО и содержат нормы «мягкого» права, в частности Кодекс ведения ответственного рыболовства, Международный план действий по предупреждению, сдерживанию и ликвидации ННН промысла, Международные методические указания по регулированию глубоководного промысла в открытом море, Международный план действий по сохранению акул и управлению их запасами, Международный план действий по управлению промысловыми мощностями, Руководство по сокращению смертности морских черепах при ведении промысловых операций, Международные руководящие принципы регулирования прилова и уменьшения выбросов, Добровольные руководящие принципы по действиям государства флага и др.