Международно-правовые проблемы борьбы с незаконным рыболовством. Монография

Подготовленная для издания работа является комплексным исследованием опасного и распространенного вида противоправного деяния – ННН рыбного промысла в Мировом океане. В результате анализа международно-правовых документов и рекомендаций РФМО, а также практики авторы разработали рекомендации по совершенствованию действующих и созданию новых механизмов противодействия ННН промыслу. Ими сформулированы предложения по дополнению действующих международных документов и разработке новых, а также по совершенствованию российского законодательства, направленного на борьбу с ННН промыслом.

Научная новизна монографического исследования раскрывается в следующих основных положениях.

1. В определении, содержащемся в МПД ННН промысла, отсутствуют указания на то, что ННН промыслом является также продажа рыбопродукции, выловленной незаконным образом. По данным ФАО, из всей предлагаемой продукции для продажи примерно 30 % является результатом ННН промысла. В этой связи авторы считают необходимым к триаде «незаконный, нерегистрируемый и нерегулируемый» добавить «незаконно реализуемый».

2. По мнению авторов, ННН промысел в открытом море представляет собой прежде всего неспособность со стороны государств флага выполнять обязанности, признанные международным сообществом и нашедшие закрепление в соответствующих международных конвенциях, кодексах, меморандумах и т. д.

Во-первых, государствам флага следует обеспечить, чтобы их суда не подрывали меры по сохранению и управлению, которые применяются в любом районе открытого моря, где работают их суда.

Во-вторых, суда не должны вести промысел в открытом море, кроме как на основании официального разрешения на это со стороны государства флага.

В-третьих, государство флага должно давать такое разрешение судну только тогда, когда оно может обеспечить, что это судно не будет подрывать меры по сохранению и управлению, применяющиеся в районе открытого моря, в котором будет работать его судно.

3. Во многих международных договорах провозглашается первоочередная ответственность государства флага за промысловую деятельность их судов в открытом море и в зонах национальной юрисдикции. Однако ряд государств флага не прилагают никаких усилий для выполнения этой обязанности. Некоторые государства (Кипр, Камбоджа, Монголия, Грузия, Либерия, Панама, Вануату и др. – всего, по данным ЮНКТАД, государств, разрешающих плавать иностранным судам под своим флагом, более 30) позволяют регистрировать в своих портах промысловые суда, которые вопреки ст. 91 Конвенции 1982 г. не имеют реальной связи с их государством. Во многих случаях истинные или бенефициарные владельцы судов имеют другое гражданство, капитаны и члены команды имеют также другое гражданство; суда под «удобными» флагами редко заходят на территорию государства флага, а рыба, пойманная этими судами, не продается в государстве флага и не регистрируется на его территории. Более того, у государства флага нет ни возможностей, ни реального желания вести мониторинг промысловой деятельности своих (конечно, формально) судов или наказывать их за ведение ННН промысла. Суда регистрируются в таких государствах флага также с целью избежания налогового контроля.

Принятие мер против таких судов, ведущих ННН промысел, должно быть первоочередной задачей для любого государства. К таким судам следует применять жесткие правоохранительные меры: арест, судебное преследование, наложение штрафов и т. д. Правовым основанием для таких принудительных мер может быть принцип универсальной юрисдикции.

4. Вне сомнения, наиболее эффективным средством борьбы с ННН промыслом являются меры государства порта. Некоторые государства позволяют использовать свои порты для выгрузки или перегрузки рыбопродукции и тем самым способствуют ННН промыслу. Морские порты находятся под суверенитетом государства, и оно может отказать в доступе в порт судам, зарегистрированным в других государствах; запретить таким судам выгружать или перегружать рыбу в его портах; требовать от судов, стремящихся получить доступ в порт, предоставления идентифицированной информации и информации относительно их деятельности; инспектировать суда, которые добровольно находятся в одном из его портов.

По нашему мнению, государству порта следует разрешать иностранным промысловым судам доступ в его порты только в том случае, если у этого государства есть возможности для проведения инспекций судов. В ходе таких инспекций государству порта следует собирать информацию для передачи государству флага и, когда это целесообразно, соответствующей РФМО. В частности, в перечень такой информации должны входить данные о государстве судна и подробная идентифицирующая информация; имена, гражданство и квалификация капитана и мастера по добыче; промысловое снаряжение; улов на борту, включая происхождение, виды, форму и количество; общий объем выгруженного и перегруженного улова.

5. Одна из серьезных причин того, почему ННН промысел процветает, заключается в том, что многие государства (и не только развивающиеся) не могут эффективно контролировать промысловую деятельность своих граждан

. Однако для многих государств, возможно, сложно контролировать или даже знать о деятельности своих граждан, которая ведется в зонах национальной юрисдикции другого государства или в открытом море. Государствам (в том числе Российской Федерации) трудно препятствовать тому, чтобы их граждане меняли флаг на флаги других государств с намерением участвовать в ННН промысле.

По нашему мнению, каждое государство должно считать нарушением своего законодательства, если его граждане занимаются рыбным промыслом, который нарушает законы любого другого государства в области сохранения и управления ими или подрывает эффективность мер по сохранению и управлению, принятых какой-либо РФМО.

Государства обязаны принимать меры, в том числе санкции против своих граждан, занимающихся ННН промыслом. Эти санкции могут включать денежные штрафы, конфискацию уловов и орудий лова, отказ в выдаче разрешений на промысел, лишение профессионального диплома и т. д.

Каждому государству флага следует принять меры к тому, чтобы препятствовать своим судовладельцам регистрировать свои суда на территории стран с льготными условиями и приобретать (покупать) «удобные» флаги. Такие меры могут включать контроль за исключением судов из национальных реестров, меры контроля за экспортом рыболовных судов, аренды их на условиях бербоут-чартера. Можно было бы законодательно запретить повторную регистрацию таких судов в первоначальном государстве флага.

6. Любое государство должно обеспечить, чтобы его граждане и рыбопромысловые компании были осведомлены об отрицательных последствиях ННН промысла и изыскать пути для предотвращения того, чтобы эти лица заключали контракты с теми, кто занимается ННН промыслом. Любое государство должно считать нарушением своего законодательства, если его граждане занимаются промыслом, который нарушает законы другого государства в области сохранения и управления ресурсами или подрывает эффективность мер по сохранению ресурсов и рациональному управлению их, принятых соответствующими РФМО.

7. Одним из способов поощрения незаконного промысла является применение механизма смены флага путем сдачи рыболовных судов в бербоут-чартер. Авторы настоящей монографии предлагают разрешить судам плавать под флагом только такого государства, которое является участником международных конвенций по рыболовству и членом тех РФМО, в зонах действия которых будет заниматься промыслом бербоут-чартерное судно.

8. Многие из наиболее ценных ресурсов подпадают в сферу компетенции РФМО. Соответственно, эти организации находятся в уникальном положении в плане борьбы с ННН промыслом и координации деятельности государств по выполнению международных договоров и МПД ННН промысла.

В целях предотвращения ННН промысла любая РФМО должна получить право: а) сообщать и распространять информацию, касающуюся ННН промысла; б) выявлять суда, которые занимаются ННН промыслом, и координировать принятие принудительных мер против них; в) выявлять государства, суда которых занимаются ННН промыслом, и призывать идентифицированные государства исправить такое положение; г) призывать страны-члены принимать меры против судов, не имеющих национальной принадлежности, которые ведут промысел в районе деятельности соответствующей РФМО; д) принимать обязательные для своих членов правила, обеспечивающие, чтобы договоренности о фрахтовании судов не приводили к ННН промыслу; е) принимать правила о портовой инспекции, ограничении в перегрузке в море, а также нормы, не разрешающие выгружать в порту рыбу, пойманную в соответствующем районе судами государств, не являющихся членами РФМО; ж) одобрять систему спецификации уловов и (или) торговой документации; з) принимать другие рыночные меры для борьбы с ННН промыслом.

Сформулированные в работе выводы и рекомендации могут быть использованы для дальнейших научных исследований в области морского, рыболовного и экологического права, а также в области теоретических и практических вопросов борьбы с ННН промыслом.

Выводы данной работы могут оказать помощь в совершенствовании международно-правовых средств и методов предотвращения ННН промысла, в том числе в рамках ООН, ФАО, ИМО, МОТ и РФМО.

Рекомендации, изложенные в работе, будут полезны государствам в имплементации международно-правовых норм борьбы с ННН промыслом, содержащихся в Конвенции ООН 1982 г., Соглашении 1993 г., Соглашении 1995 г., Соглашении 2009 г., а также при разработке и совершенствовании законодательства и национальных планов действий по предупреждению, сдерживанию и ликвидации ННН промысла.

Глава I

Понятие ННН промысла и правовые средства борьбы с ним

§ 1. Понятие, принципы и противоправность ННН промысла

1.1. Противоправный характер ННН промысла

По данным зарубежных специалистов (Д. Агню, Дж. Пирса, Т. Питмана, Р. Ватсона и др.), оборот незаконного, несообщаемого и нерегулируемого промысла составляет 10–35 млрд долл. США в год. В 2012 г. в мире от сбыта нелегально добытой продукции при первой продаже было выручено примерно 25 млрд долл. США

.

ННН промысел стал глобальной проблемой, он имеет место практически во всех акваториях Мирового океана, как в пределах национальной юрисдикции, так и в открытом море. ННН промысел подрывает национальные и международные меры по сохранению рыбных запасов и управлению ими и ведет к истощению ресурсов

. Это создает угрозу для средств существования людей, которые зависят от рыболовства.

Международная неправительственная организация «Глобальная инициатива против транснациональной организованной преступности» предлагает принять против незаконного рыбного промысла следующие меры.

А. Укрепление международного регулирования, касающегося судоходства и судов. Это включает в себя такие меры, как усиление контроля в государствах порта, противодействие использованию удобных флагов, борьба с отмыванием рыбы и денег, и сотрудничество, направленное на борьбу с уклонением от уплаты налогов со стороны ННН рыбаков

Б. Создание внутреннего законодательства, призванного противодействовать ННН-промыслу как преступлению. Принятие мер, таких как сокращение мер направленных на саморегулирование, отчетность и мониторинг

В. Значительное увеличение наказания за ННН промысел, в том числе не только в виде взимания штрафов, достаточных для того, чтобы служить сдерживающим фактором, но также конфискацию инфраструктуры, применяемой в ННН промысле, конфискацию судна, и прекращение субсидирования незаконных промыслов и применение уголовных наказаний и профессиональных взысканий на нарушителей

Г. Значительное усиление мониторинга и обеспечение соблюдения правовых норм. Это влечет за собой увеличение обмена информацией и сотрудничества между правоохранительными органами на всех уровнях. Привлечение гражданского общества к мониторингу и реализации, и использование инновационных решений как технического, так и стратегического характера

.

Ряд государств в борьбе с незаконным рыбным промыслом прибегают к чрезвычайным мерам. Например, Индонезия в 2014 г. за ННН промысел в своих водах уничтожила 18 иностранных шхун. В мае 2015 г. эта страна была намерена уничтожить еще 41 иностранное судно, которые незаконно ловили рыбу в территориальных водах Индонезии. Президент этой страны в 2014 г. издал указ, согласно которому береговым службам предписано уничтожать любые иностранные суда, занимающиеся браконьерством в территориальных водах страны. Браконьерские суда должны быть уничтожены, а экипаж передан в соответствующие страны

.

Генеральная Ассамблея ООН в своей резолюции, принятой на 60-й сессии 10 марта 2006 г., подчеркнула свою серьезную обеспокоенность тем, что ННН промысел «по-прежнему представляет собой одну из величайших угроз для морских экосистем и продолжает оказывать существенное воздействие на сохранение океанических ресурсов и управление ими». Она призвала государства вести решительную борьбу с таким промыслом в рамках международного права

.

По данным ИККАТ, АНТКОМ, НАСКО и других региональных организаций по управлению рыболовством, объемы ННН промысла в зоне их компетенции постоянно возрастают. Например, в зоне НАСКО в период с 1997 по 2003 г. объемы нелегального промысла возросли от 27 % до 40 %.

По данным зарубежных специалистов, количество судов, занимающихся ННН промыслом, также заметно возрастает. Так, в районе ИККАТ таких судов в 2005 г. было пять, в 2008 г. – уже 22. Количество судов, внесенных в список «В» НЕАФК, возросло с 18 (2005) до 21 (2008). В список нарушителей АНТКОМ в 2008 г. были включены 18 судов. В список, который ведет ИАТТК, в 2008 г. было внесено 22 судна. В списке НАФО в 2008 г. находились 23 судна

.

Как полагает ФАО, во многих случаях международные документы оказались неэффективными в борьбе с ННН промыслом из-за отсутствия политической воли, которая была бы направлена на то, чтобы поддержать усилия по предотвращению незаконного промысла. «Рыбаки, ведущие ННН промысел, получают незаслуженное преимущество перед рыбаками, действующими по закону, – отмечается в одном из материалов ФАО. – В этом смысле рыбаки, ведущие ННН промысел, являются «зайцами», незаконно получающими прибыль от убытка, который терпят другие ради надлежащего сохранения ресурсов и управления ими и соблюдения других применяемых международных стандартов. Такая ситуация подрывает моральный дух рыбаков, действующих по закону, и, возможно, что является еще более важным, стимулирует их игнорировать правила промысла»

.

По мнению сотрудника норвежского Института морских исследований (г. Берген) Х. Йосетера, существуют разные типы промысла, которые могут быть отнесены к понятию «ННН промысел». В некоторых случаях выловленная рыба не доставляется на берег, а просто выбрасывается за борт по различным причинам (например, потому что это «не тот» вид рыбы или это рыба не промыслового размера). В других случаях рыба выгружается нелегально, скрытно, представляется как какой-то другой вид или же утаивается от контроля и подсчета квот иными способами.

Х. Йосетер считает, что ННН промысел порождает биологические и социальные последствия. Биологические последствия связаны со снижением потенциала роста запаса. Сверхэксплуатация запаса приводит к уменьшению среднего возраста пойманных рыб, а следовательно, и к сокращению потенциального вылова. ННН промысел может привести к уменьшению популяционной плодовитости и качества икринок, в результате чего снизится показатель репродуктивного потенциала на тонну нерестующих рыб.

Социальный эффект ННН промысла заключается в том, что рыбаки, ведущие законный промысел, выловят меньше рыбы, чем могли бы. Помимо рыбы, рыбаков и ученых отрицательное воздействие ННН промысла ощутят также и менеджеры. Им приходится иметь дело с рыбными запасами, которые будут постоянно уменьшаться, несмотря на все их усилия регулировать запасы согласно научным рекомендациям, принципам осторожного подхода и их практическому опыту, тогда как рекомендации, которые они будут получать от ученых, будут все более и более неопределенными и необъективными. Если в эксплуатации запасов участвует не одна страна, а несколько, то ННН промысел может также непосредственно повлиять на долю, которую получит каждая из стран от общего ресурса

.