Государственное территориальное управление в России

Государственное территориальное управление в России
Константин Валерьевич Черкасов

Сборник статей освещает вопросы становления, состояния и перспектив развития государственного территориального управления в России. Проанализированы причины и условия создания ряда территориальных государственных структур, а равно проблемные аспекты их структурирования и функционирования. Особое внимание уделено межрегиональному уровню государственного управления, его территориальной основе. Сформулированы обобщающие выводы и суждения в области государственного управления вообще и государственного территориального управления в частности, выработаны конкретные предложения и рекомендации, направленные на совершенствование государственного управления территориями страны, а также повышение эффективности территориального развития Российского государства.

Константин Черкасов

Государственное территориальное управление в России

Некоторые вопросы государственного территориального управления в современной России

Статья посвящена исследованию проблемных аспектов территориального развития России. Проанализированы исторические основы существующего государственного территориального управления. Выявлены отрицательные стороны современного механизма управления территориями страны, и определены направления его оптимизации.

Ключевые слова: государственное территориальное управление, государственное территориальное развитие, территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, федеральный округ, вертикаль исполнительной власти, национальная безопасность.

Article is devoted research of problem aspects of territorial development of Russia. Historical bases of existing state territorial administration are analyzed. Negative sides of the modern mechanism of management are revealed by territories of the country and directions of its optimization are defined.

Key words: The state territorial administration, the state territorial development, territorial bodies of federal enforcement authorities, enforcement authorities of subjects of the Russian Federation, federal district, executive power vertical, national safety.

Проблемы эффективной организации государственного территориального управления, функционирования территориальных структур центральной власти, оптимизации централизации и децентрализации властных полномочий, обеспечения интересов национальной безопасности в регионах, соблюдения баланса между общегосударственными интересами и самостоятельностью на местах оставались актуальными на протяжении всей истории российского государства – со времени его образования по настоящее время. Поиск путей их разрешения диктовался разными потребностями и задачами государственного строительства на различных этапах и был затруднен вследствие определенных внутренних причин – из-за огромных территорий России при слаборазвитых коммуникациях, постоянной нехватке финансовых ресурсов и высококвалифицированных кадров, отсутствия в стране сформированного гражданского общества и т.д. Существенным образом на данный процесс повлияли также и геополитическое положение России, наличие на ее территории больших запасов востребованных в мире природных ресурсов, а равно постоянная угроза внешней агрессии со стороны иных государств и их союзов, а в последнее время еще и со стороны международного терроризма.

Важнейшие аспекты территориального развития России постоянно находятся в центре внимания руководства страны, повышение управляемости территориями государства является основой проводимой сегодня в стране административной реформы. Оптимизация государственного управления во многом зависит от организационно-правовых и институциональных механизмов ее воплощения, в т.ч. в территориальном разрезе. Но вопреки этому вопросы территориального развития России в последнее время особенно обострились. Существующие сегодня нормативные акты в сфере государственного территориального управления слабо согласованы и не ориентированы на перспективу, некоторые из них не учитывают современных реалий. Принимаемые федеральные целевые программы и стратегии социально-экономического развития отдельных субъектов Российской Федерации и групп регионов (как показывает практика, в последнее время федеральных округов); акты, направленные на совершенствование региональной политики в стране, не смогли значительно изменить сложившуюся негативную ситуацию в данной сфере в силу своей ограниченности по ряду объективных причин и хронологической разобщенности[1 - См., например: Об Основных положениях региональной политики в Российской Федерации: Указ Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 803 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 23. Ст. 2756; Об утверждении федеральной целевой программы «Социального-экономическое развитие Республики Ингушетия на 2010-2016 годы: Постановление Правительства РФ от 24 декабря 2009 г. № 1087 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 1. Ст. 100; Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2025 года: Распоряжение Правительства РФ от 28 декабря 2009 г. № 2094-р // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 4. Ст. 421; Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Сибири до 2020 года: Распоряжение Правительства РФ от 5 июля 2010 г. № 1120-р // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 33. Ст. 4444; Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа до 2025 года: Распоряжение Правительства РФ от 6 сентября 2010 г. № 1485-р // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 40. Ст. 5107; Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Центрального федерального округа до 2020 года: Распоряжение Правительства РФ от 6 сентября 2011 г. № 1540-р // Собр. законодательства Рос.Федерации. 2011. № 39. Ст. 5489; Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Северо-Западного федерального округа па период до 2020 года: Распоряжение Правительства РФ от 18 ноября 2011 г. № 2074-р // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 51. Ст. 7542.].

К сожалению, становление России как демократического правового государства с федеративной формой государственного устройства характеризовалось нарушением ряда базовых конституционных устоев, утратой способности центральной власти влиять на политические и социально-экономические процессы на местах. Следствием этого явились центробежные, сепаратистские региональные устремления, экстремизм, социально-экономическое и политическое обособление территорий, снижение эффективности работы территориальных органов федеральных государственных органов и, как итог, – угроза национальной безопасности и государственности России. Но данные негативные тенденции по сей день до конца не устранены и крайне опасны, в особенности на южных рубежах страны. До сих пор не создан действенный правовой механизм сплочения государства посредством создания двусторонних и многосторонних региональных связей. Хочется надеяться, что укрепившийся федеральный центр и современная политическая ситуация не позволят вернуться к практике не контролируемых со стороны центральной власти выборов высших должностных лиц субъектов России (руководителей высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации). Иначе данная проблема может вновь резко обостриться.

Зачастую территориальные органы федеральных государственных органов не справляются с поставленными перед ними задачами и возложенными на них функциям оказываются не способными результативно функционировать в новых условиях инновационной экономики и политико-правовых реалиях развития современного российского общества. На местах нередко наблюдается отсутствие действенного контроля и надзора со стороны федеральных государственных органов, особенно за исполнением части полномочий, переданных вышестоящими органами публичной власти нижестоящим, мобильности государственных структур, несогласованность в управлении. Так, отсутствие должного контроля со стороны соответствующих территориальных федеральных органов имело своим следствием гибель большого числа людей в результате крушения теплохода «Булгария» в Республике Татарстан в 2011 г.

Схожие причины лежат в основе и других трагедий: авиакатастроф, техногенных происшествий, пожаров с людскими жертвами.

Ситуацию усугубляют отсутствие в стране действенного механизма обеспечения прохождения управленческих решений «сверху вниз», по- прежнему недостаточно жесткая исполнительская дисциплина, а фактически недостроенность вертикали исполнительной власти, что не позволяет центральной власти в полной мере реализовывать свои решения в стратегических отраслях и сферах народного хозяйства, а равно оперативно реагировать на потребности регионов и своих граждан. В этой связи уместно вспомнить череду пожаров 2010 года в субъектах Российской Федерации, когда высшее руководство страны вынуждено было лично контролировать восстановление сгоревших деревень и поселков в Нижегородской и Рязанской областях. В некоторых случаях можно вести речь о саботаже принятых на высшем уровне решений. В таких условиях центральная власть обречена либо создавать все новые и новые государственные структуры, во многом дублирующие друг друга, увеличивая штат федеральных государственных служащих и расходы на содержание государственного аппарата даже в условиях спада экономической активности; либо возлагать на существующие государственные структуры дополнительные, а иногда и излишние полномочия. Примером может служить возложение на заместителей полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах функций инвестиционных уполномоченных в федеральных округах[2 - См.: Об инвестиционных уполномоченных в федеральных округах: Распоряжение Президента РФ от 3 августа 2011 г. № 535-рп (с посл. изм. и доп.)//Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 32. Ст. 4818.]. Все это не может не являться препятствием в экономическом развитии России, влечет за собой рост социального напряжения и недовольства населения.

Оптимизация управления территориальным развитием страны напрямую зависит от эффективности функционирования соответствующих органов государственной власти и управления. Все более актуальным становится вопрос о взаимодействии органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с территориальными органами федеральных государственных органов, а также о совершенствовании деятельности последних. Их система должна стабильно и эффективно обеспечивать реализацию властных полномочий, отнесенных как к исключительному ведению Российской Федерации, так и к совместному ведению России и субъектов Российской Федерации в части полномочий России. Однако по сей день деятельности территориальных органов федеральных государственных органов присущи такие недостатки, как избирательность, местничество, ведомственность, дублирование функций территориальных подразделений между собой и с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также нерациональность их распределения между центральным аппаратом и территориальными органами[3 - См., например: Гончаров В. В. Становление федерализма как принципа формирования и функционирования органов исполнительной власти в Российской Федерации // История государства и права. 2008. № 11. С. 7; Лексин В. Административная реформа: федеративный, региональный и местный уровни // Российский экономический журнал. 2006. № 2. С. 44–45; Полякова Н. А. Реформа системы управления исполнительной власти должна проходить параллельно с реформированием федеративных отношений // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 1. С. 23; Тарасов О. А. О правовом статусе территориальных органов федеральных органов исполнительной власти // Регион: экономика и социология. 2003. № 3. С. 73–74.]. Схема оптимального размещения территориальных структур федеральных органов исполнительной власти, их эффективного взаимодействия с региональными и муниципальными органами власти со схожими задачами и функциями, а также негосударственными образованиями до сих пор не найдена, на что в своих выступлениях неоднократно обращал внимание глава государства.

Структурирование территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в большинстве своем проведено неравномерно и бессистемно, что в первую очередь обусловлено отсутствием четких критериев их создания (в законодательстве лишь очерчены вопросы, по которым они должны создаваться – ст. 71, 72 Конституции России). Возникла ситуация, когда одни федеральные органы исполнительной власти имеют свои территориальные органы или представительства в федеральных округах; другие – в субъектах Российской Федерации (во всех или некоторых); третьи – на части территории субъекта России; четвертые – в регионах, включающих субъекты Российской Федерации, расположенные как на территории одного федерального округа, так и сопредельных федеральных округов; пятые – в федеральных округах и субъектах России; шестые – одновременно в федеральных округах, регионах, а также в субъектах Российской Федерации; седьмые вообще не имеют таковых. Оптимизация системы федеральных территориальных органов осложнена многообразием их видов и разноуровневостью размещения. Налицо избыточность территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в субъектах России. Численность служащих территориальных органов федеральных государственных органов зачастую превышает необходимую и достаточную. Нет четкости и ясности в подчинении некоторых органов исполнительной власти, то они находятся в ведении субъектов России, то передаются федеральному центру, и наоборот[4 - См., например: Макарова Т. Б. О казусах правовой регламентации и правоприменительной практики формирования территориальных федеральных органов исполнительной власти // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 11. С. 10–12; Маньковский И. Ю. Территориальные органы федеральной исполнительной власти Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. Тюмень, 2005. С. 7; Тихомиров Ю. А. Об институциональных аспектах федеративных отношений // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 3. С. 14.]. В рамках обеспечения пространственной базы модернизационной экономики и совершенствования государственного территориального управления определенные нарекания вызывают существующие территориальное деление и экономическое зонирование страны. Возможности лишь федеральных округов и ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации не позволяют устранить всех проблем в этой области.

Таким образом, к настоящему времени назрела необходимость в структурной перестройке территориального государственного управления, выходящей за рамки «рационализаторства», иллюстрацией которого, в частности, может служить созданный в 2000 г. в определенной степени унифицированный межрегиональный уровень государственного управления в виде системы федеральных округов и его усовершенствование в 2010 г. путем учреждения Северо-Кавказского федерального округа[5 - См.: О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе. Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 (с посл. изм. и доп.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2000. № 20. Ст. 2112.]. Следует продолжить работу по оптимизации системы, структуры, состава и размещения территориальных государственных органов, в т.ч. с учетом установленных критериев оценки деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; по повышению эффективности взаимодействия федеральных территориальных государственных органов и органов государственной власти субъектов России, четкому разграничению функций и полномочий между органами исполнительной власти[6 - См., например: Барциц И. Н. Реформа государственного управления в России: правовой аспект. М.: Формула права, 2008. С. 490; Собянин С. С. Высшие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в условиях административной реформы // Журнал российского права. 2006. № 10. С. 3.]. С данной точки зрения несомненный положительный эффект должна иметь реализация предложений руководства страны в части разработки и введения персональной системы оценки деятельности федеральных государственных служащих.

В целом имеется потребность в создании оптимальной модели управления территориями страны, а также научно обоснованной и логически выстроенной концепции территориального развития государства, включающей стратегию, тактику и алгоритм действий центральной власти в территориальном измерении. При этом в свете ряда высказываний некоторых руководителей государства и принятых решений в сфере государственного строительства чрезвычайно важно пока хотя бы на политическом уровне определить реальную перспективу существующего государственного устройства России. В противном случае отсутствие тщательно проработанной теоретической основы государственного территориального управления не позволит на высшем уровне вовремя выработать действенные меры, адекватные современным угрозам российской государственности, ее целостности и неприкосновенности.

Новые тенденции в развитии государственного управления на уровне федерального округа

На основе современного законодательства проведено сравнительное исследование административно-правового статуса министра Министерства Российской Федерации по развитию Дальнего Востока – полномочного представителя Президента Российской Федерации в Дальневосточном федеральном округе и заместителя Председателя Правительства Российской Федерации – полномочного представителя Президента Российской Федерации в Северо-Кавказском федеральном округе. Выявлены основные тенденции в развитии института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и высказаны опасения в случае его трансформации в институт полномочных представителей Правительства Российской Федерации в федеральных округах.

Ключевые слова: государственное управление на уровне федерального округа, полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах. Дальневосточный федеральный округ, Северо-Кавказский федеральный округ, структура федеральных органов исполнительной власти.

On the basis of the modern legislation comparative research of administrative legal status of the Minister of the Ministry of the Russian Federation on development of the Far East – the plenipotentiary of the President of the Russian Federation in the Far East federal district and the Deputy Prime Minister of the Russian Federation – the plenipotentiary of the President of the Russian Federation in the North Caucasian federal district is carried out. The main tendencies in development of institute of plenipotentiaries of the President of the Russian Federation in federal districts are revealed and fears in case of its transformation in institute of plenipotentiaries of the Government of the Russian Federation in federal districts are stated.

Key words: Public administration at level of the federal district, plenipotentiaries of the President of the Russian Federation in federal districts, the Far East federal district, the North Caucasian federal district, structure of federal executive authorities.

Вопросы совершенствования созданного в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» (с послед. изм. и доп.)[7 - Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» (с посл. изм. и доп.) // СЗ РФ. 2000. № 20. Ст. 2112.] и иными нормативно-правовыми актами государственного управления на уровне федерального округа постоянно находятся в центре внимания не только научной общественности, но и административно-политического руководства страны. Одним из последних решений центральной власти в данной сфере явился Указ Президента Российской Федерации от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»[8 - Российская газета. 22.05.2012.], обозначивший в том числе конкретные организационно-правовые мероприятия, направленные на повышение эффективности сложившегося в стране в определенной степени унифицированного межрегионального государственного управления.

Во-первых, в Министерстве регионального развития России учреждены дополнительно восемь должностей заместителя министра регионального развития Российской Федерации по федеральным округам, что, несомненно, давно назрело и полностью укладывается в рамки полномочий данного федерального органа исполнительной власти. Так, уже с 2010 г. Министерству регионального развития Российской Федерации, в частности, поручено осуществлять координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов при разработке и реализации мероприятий, направленных на обеспечение устойчивого социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа. Более того, в последнее время остро обозначилась необходимость в новой редакции постановления Правительства Российской Федерации от 12 августа 2000 г. № 592 «О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти»[9 - СЗ РФ. 2000. № 34. Ст. 3473.]. Существенные изменения системы и структуры федеральных органов исполнительной власти в 2004, 2008, 2012 гг. неизбежно должны повлиять на содержание указанного акта. Его положения следует согласовать с изменениями в структуре и работе Правительства России, а также с правовыми актами, регламентирующими сегодня вопросы образования и организации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти[10 - См.: Постановление Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» (с посл. изм. и доп.) //СЗ РФ. 2005. № 4. Ст. 305; Постановление Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» (с поел. изм. и доп.) // СЗ РФ. 2005. № 31. Ст. 3233; Постановление Совета Министров Правительства РФ от 27 мая 1993 г. № 491 «О порядке создания и деятельности территориальных органов министерств и ведомств Российской Федерации» // САПП РФ. 1993. № 22. Ст. 2032; Постановление Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации» (с посл. изм. и доп.) //СЗ РФ. 2004. № 23. Ст. 2313 и др.].

Во-вторых, образовано Министерство Российской Федерации по развитию Дальнего Востока с возложением на его руководителя одновременно функций полномочного представителя Президента Российской Федерации в Дальневосточном федеральном округе. На данный федеральный орган исполнительной власти возложено осуществление следующих функций на территории Дальневосточного федерального округа: координация деятельности по реализации государственных программ и федеральных целевых программ, в том числе долгосрочных, предусмотренных перечнем, утверждаемым Правительством России; управление федеральным имуществом (за исключением лесного фонда и особо охраняемых природных территорий федерального значения, а также имущественных комплексов открытых акционерных обществ, федеральных государственных предприятий, включенных в перечень стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ, утвержденный Президентом России) в порядке и пределах, установленных актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации; контролирование осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации, переданных им в соответствии с законодательством России[11 - Постановление Правительства РФ от 31 мая 2012 г. № 534 «Вопросы Министерства Российской Федерации по развитию Дальнего Востока»// Российская газета. 04.06.2012.].

Перечисленные функции пересекаются с некоторыми нормативно установленными полномочиями полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах вообще и в Дальневосточном федеральном округе в частности. В ряде случаев наблюдается и поглощение первых последними. Речь идет о таких полномочиях полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе, как организация: контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти; проверки исполнения указов и распоряжений Президента Российской Федерации, а также хода реализации федеральных программ, использования федерального имущества и средств федерального бюджета; контроля за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента России, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, за реализацией федеральных программ; координации деятельности федеральных органов исполнительной власти; взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов России, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями.

Усматривается некоторая схожесть правового положения министра Российской Федерации по развитию Дальнего Востока – полномочного представителя Президента Российской Федерации в Дальневосточном федеральном округе и заместителя Председателя Правительства Российской Федерации – полномочного представителя Президента Российской Федерации в Северо-Кавказском федеральном округе, с той существенной разницей, что административная юрисдикция последнего выражена ярче благодаря его более высокому статусу в иерархии исполнительной власти. Принципиальное отличие их правовых статусов заключается в том, что министр Российской Федерации по развитию Дальнего Востока – полномочный представитель Президента Российской Федерации в Дальневосточном федеральном округе не наделен столь значимыми полномочиями в отношении территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, как заместитель Председателя Правительства Российской Федерации – полномочный представитель Президента Российской Федерации в Северо-Кавказском федеральном округе, что, по-видимому, обусловлено по-прежнему сложной политической обстановкой в данном регионе страны.

Так, руководители расположенных в пределах этого федерального округа территориальных органов федеральных органов исполнительной власти межрегионального уровня, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, назначаются на должность и освобождаются от должности соответствующими руководителями по согласованию с заместителем Председателя Правительства России – полномочным представителем Президента Российской Федерации в Северо-Кавказском федеральном округе. Структура таких территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, а применительно к федеральным службам и федеральным агентствам, подведомственным федеральным министерствам, и схема их размещения также утверждаются по согласованию с заместителем Председателя Правительства Российской Федерации – полномочным представителем Президента Российской Федерации в Северо-Кавказском федеральном округе. При этом он вправе вносить предложения об установлении предельной численности работников упомянутых территориальных структур, а равно об освобождении от должности их руководителей. Поручения заместителя Председателя Правительства Российской Федерации – полномочного представителя Президента Российской Федерации в Северо-Кавказском федеральном округе, данные руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти межрегионального уровня, являются обязательными для исполнения, а потому последние несут персональную ответственность за их выполнение[12 - Указ Президента РФ от 19 января 2010 г. № 83 «О заместителе Председателя Правительства Российской Федерации и полномочном представителе Президента Российской Федерации в Северо-Кавказском федеральном округе»//СЗ РФ. 2010. № 4. Ст. 375; Постановление Правительства РФ от 24 мая 2010 г. № 363 «О некоторых вопросах совершенствования государственного управления в Северо-Кавказском федеральном округе» // СЗ РФ. 2010. № 22. Ст. 2776.].

Обращает на себя внимание «половинчатость» комментируемого нормативного акта. Весьма затруднительно обосновать отсутствие аналогичных полномочий заместителя Председателя Правительства Российской Федерации – полномочного представителя Президента Российской Федерации в Северо-Кавказском федеральном округе в отношении территориальных федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих свою деятельность на территориях субъектов Российской Федерации, расположенных в пределах Северо-Кавказского федерального округа. Тем более что зачастую территориальные органы федеральных органов исполнительной власти межрегионального уровня фактически выступают вышестоящими (руководящими) структурами по отношению к территориальным органам федеральных органов исполнительной власти в субъектах России.

Сходство положения министра Российской Федерации по развитию Дальнего Востока – полномочного представителя Президента Российской Федерации в Дальневосточном федеральном округе и заместителя Председателя Правительства Российской Федерации – полномочного представителя Президента Российской Федерации в Северо-Кавказском федеральном округе предопределяет и похожесть проблем в регулировании их административно-правового статуса: такие государственные служащие одновременно замещают государственные должности Российской Федерации и должности федеральной государственной гражданской службы, отнесенные к высшей группе должностей в Администрации Президента Российской Федерации категории «руководители», что противоречит ряду нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы государственной гражданской службы России[13 - Указ Президента РФ от 11 января 1995 г. № 32 «О государственных должностях Российской Федерации» (с посл. изм. и доп.) //Российская газета. 17.01.1995; Указ Президента РФ от 31 декабря 2005 г. № 1574 «О реестре должностей федеральной государственной гражданской службы» (с посл. изм. и доп.)//СЗ РФ. 2006. № 1. Ст. 118.]. Решение видится в отнесении всех полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах к государственным должностям Российской Федерации. Для этого имеются достаточные основания – учреждение данных должностей предусмотрено Конституцией России, они не являются рядовыми должностными лицами Администрации Президента России, обладают обособленностью и автономностью, в пределах своих полномочий независимы и подчиняются в полной мере единственно главе государства, однако с ним организационно не сливаются[14 - См., напр.: Дзидзоев P. M. Полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе в системе государственной власти // Вертикаль власти: проблемы оптимизации взаимодействия федерального, регионального и местных уровней власти в современной России: Сборник докладов и сообщений международной конференции. Вып. 1 / отв. ред. В. Г. Игнатов. Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 2001. С. 66; Лапина М. А., Прохоров К. В. Федеральный округ как центр территориальных органов государственной власти // Юридический мир. 2010. № 6. С. 60; Манохин В. М. Служба и служащий в Российской Федерации. Правовое регулирование. М.: Юристъ, 1997. С. 25–26, 106.].

Не вдаваясь в отдельные нюансы современного государственного управления на уровне федерального округа, отметим, что совмещение контрольных и исполнительских полномочий посредством соединения функций полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе и заместителя Председателя Правительства Российской Федерации или федерального министра несколько выходит за пределы очерченного в Основном законе страны и сформировавшегося в практике функционирования государственного аппарата принципа разделения властей, в определенной мере искажает его. Кроме того, создается опасность возложения на Президента России ответственности за выполнение несвойственных ему исполнительно-распорядительных функций, а равно вызванных этих серьезных злоупотреблений на местах. Обозначилось определенное нарушение нормативно установленной личной подчиненности совмещающих «правительственные должности» полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах главе государства и возникновению состояния их подотчетности не только Президенту России, но и Председателю Правительства Российской Федерации.

Потребность в разрешении сложнейших задач в социально-экономической и административно-политической сферах, организационно-правовым инструментом чего и явилось соединение контрольных и исполнительных полномочий в деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в Северо-Кавказском и Дальневосточном федеральных округах, позволяет говорить о фактически наделении их своеобразным статусом «федеральных управляющих» территориальным развитием страны. Не исключено, что такая тенденция в сфере территориального управления со временем может привести к трансформации полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в должностных лиц, назначаемых на должности не главой государства, а, по аналогии с префектами во Франции, правительством, с наделением их административной юрисдикцией.

Учитывая федеративное устройство и особенности современного государственного строительства России, подобное преобразование института представителей главы государства на местах, скорее всего, будет иметь весьма призрачный положительный эффект. На практике реорганизация института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в институт полномочных представителей Правительства Российской Федерации в федеральных округах приведет к крайне негативным последствиям, основная причина которых кроется в ограниченной компетенции данных должностных лиц и неспособностью их в силу специфики своего правового статуса обеспечить реализацию компетенции главы государства на местах[15 - См. подр.: Черкасов К. В. Об актуализации вопроса создания института полномочных представителей Правительства Российской Федерации в федеральных округах // Государственная власть и местное самоуправление. № 6. С. 15–18.]. Сказанное, в частности, находит свое подтверждение в опыте функционирования существовавших ранее представительств Правительства России в определенных субъектах Российской Федерации.

Контрольные полномочия полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах: вопросы сущности и содержания

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» (с посл. изм. и доп.)[16 - СЗ РФ. 2000. № 20. Ст. 2112.] одной из целей реорганизации института полномочных представителей Президента Российской Федерации в регионах Российской Федерации в институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах явилась острая необходимость совершенствования системы контроля за исполнением решений федеральных органов государственной власти. Задача организации контроля за исполнением на местах решений федеральных органов государственной власти достигается посредством осуществления функций полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах по организации контроля за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента России, постановлений и распоряжений Правительства России, за реализацией федеральных программ, а равно взаимодействия для этого с Контрольным управлением Президента Российской Федерации и органами прокуратуры Российской Федерации.

Особую значимость в данном ракурсе приобретает реализация прав полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах по организации проверки исполнения указов и распоряжений Президента России, хода реализации федеральных программ, использования федерального имущества и средств федерального бюджета в федеральном округе; по привлечению сотрудников Контрольного управления Президента Российской Федерации, а в необходимых случаях и сотрудников федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов к проведению проверок, анализу состояния дел в организациях.

В юридической литературе достаточно подробно рассмотрены и раскрыты сущность, принципы, цель, задачи, предмет, этапы государственного контроля, его отличие от надзора, учета, анализа, а также иные аспекты[17 - См., например: Беляев В. П. Контроль и надзор в Российском государстве: Монография / Науч. ред. А.В. Малько. М.: Проспект, 2005. С. 212; Горшенев В. М., Шахов И. Б. Контроль как правовая форма деятельности. М.: Юрид. лит., 1987. С. 23–34; Маштакова Е. А. Теоретико-правовые вопросы государственного контроля в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Волгоград, 2000. С. 12; Салищева Н. Г. Государственный и общественный контроль в СССР. М.: Наука, 1970. С. 180; Старилов Ю.Н. Административное право. В 2 ч. Ч. 1: История. Наука. Предмет. Нормы. Воронеж: Изд-во Воронеж. ун-та, 1998. С. 177–178; Стерлинг М. Р. Правовое регулирование организации контрольной и надзорной деятельности федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2004. С. 8, 14; Студеникина М. С. Государственный контроль в сфере управления: проблемы надведомственного контроля. М.: Юрид. лит., 1974. С. 14, 18; Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс: Полный курс. М.: Юринформцентр, 2001. С. 419–443; Шорина Е. В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР / Отв. ред.: Б. М. Лазарев. М.: Наука. 1981. С. 22–23.]. В то же время до сих пор отсутствует единая точка зрения относительно вопроса отнесения группы общественных отношений, складывающихся в процессе государственной контрольной деятельности вообще и президентского контроля в частности, в том числе и контроля, осуществляемого полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах, к предмету конкретной отрасли права. Одни ученые считают, что указанные общественные отношения составляют предмет конституционного права, другие – административного права[18 - См.: Бахрах Д. Н. О предмете административного права России // Государство и право. 2003. № 10. С. 32–33; Конин Н. М. Российское административное право: Общая часть: Курс лекций. Саратов: Изд-во СГАП, 2001. С. 37, 43–47; Манохин В. М., Адушкин Ю. С. Российское административное право: Учебное пособие. Саратов: Изд-во СГАП, 2000. С. 7.]. Однако сложность и многогранность государственной (президентской) контрольной деятельности не позволяет полностью и категорически отнести ее к предмету либо административного, либо конституционного права, так как в противном случае предмет данных отраслей права будет сужен. Такая ситуация обусловлена спецификой положения главы государства. Думается, общественные отношения, складывающиеся в ходе контроля полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, являются конкурирующими (коллизионными) и относятся как к предмету конституционного, так и административного права.

Поскольку государственный контроль является управленческой функцией, ему присуща властность.

В свое время В. И. Ленин подметил, что контроль без власти есть пустейшая фраза, для того чтобы контролировать, нужно иметь власть[19 - См.: Ленин В. И. Полное собрание сочинений: март–апрель 1917 г. 5-е изд. В 55 т. Т. 31. М.: Политиздат, 1974. С. 345.]. Властность применительно к полномочным представителям Президента Российской Федерации в федеральных округах проявляется в наличии у них ряда полномочий, связанных с возможностью вторгаться в деятельность контролируемого без его согласия; ставить перед компетентными инстанциями вопрос о привлечении к ответственности виновных лиц. Они вправе использовать средства административного принуждения предупредительного характера; не могут самостоятельно давать подконтрольным объектам обязательные для исполнения указания, применять меры принуждения. Контрольное воздействие осуществляется посредством проведения проверок, заслушиваний. Контроль полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в первую очередь несет в себе информационную составляющую.

Реализуя контрольные функции, полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах выступают органами президентского контроля на местном уровне, территориальным продолжением Контрольного управления Президента России и, таким образом, являются территориальным звеном структур президентского контроля. Особенность такого контроля определяется конституционным статусом Президента России как главы государства, не принадлежащего ни к одной ветви власти и обладающего широкими полномочиями, а потому охватывающим все ветви власти и направления. Он не столько дополняет другие виды государственного контроля, сколько обеспечивает их единство с учетом стратегических интересов развития государства[20 - См.: Зубарев С. М. Контроль за деятельностью государственных гражданских служащих: вопросы теории и правового регулирования // ИПС «КонсультантПлюс»; Тарасов А. М. Государственный контроль в России: Монография. М.: Континент, 2008. С. 260–287.].