Конституционно-правовой статус депутата законодательного органа государственной власти в Российской Федерации

четвертый – вакуум власти, характерный до недавнего времени для Приморского края.[55 - Там же. С. 219.]

Следствием существования таких политических режимов являются оторванность депутатов от гражданского общества и недоверие народа (населения) субъекта Российской Федерации к парламенту.

Изложенное позволяет не согласиться с мнением В. М. Межуева о том, что «неприязнь к парламенту, принижение его роли в системе власти есть фактическое неприятие и непризнание гражданского общества, его прямое отрицание».[56 - Там же. С. 9.] Это мнение спорно потому, что хотя парламент и гражданское общество тесно связаны между собой, однако отождествлять их нельзя.

Социологические опросы и результаты выборов в отдельных субъектах Российской Федерации показывают низкий рейтинг депутатов и парламента у опрашиваемых представителей гражданского общества. Явка избирателей на выборы действующих ныне парламентов субъектов Российской Федерации составила в среднем 46,67 %. При этом она колебалась между 26 % (Тульская область) и 74,10 % (Республика Мордовия).[57 - Из опыта работы законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. С. 3.] На выборах 2 марта 2003 г. в Государственный Совет Республики Коми в шести округах выборы не состоялись, так как около 30 % избирателей проголосовали «против всех».[58 - «Коми на Руси жить хорошо» // Российская газета. 2003. 4 марта.] В чем причины данного явления?

Думается, что первой причиной является несовершенство избирательного законодательства, позволяющего политическим партиям, особенно при пропорциональной системе выборов, включать в списки кандидатов в депутаты некомпетентных, неподготовленных людей. Некомпетентность одного депутата, разрекламированная телевидением, сказывается на имидже всего парламента. Это означает, что политические партии и их руководители должны воспитывать политических лидеров, ответственно относиться к составлению списков кандидатов в депутаты законодательного органа государственной власти субъектов Российской Федерации. А это очень кропотливая, очень долговременная работа.

Второй причиной низкого рейтинга депутатов и парламента у гражданского общества можно считать закрепление в законодательстве ряда субъектов Российской Федерации свободного мандата депутатов, который снижает ответственность представителей перед представляемыми. Однако и в тех субъектах Российской Федерации, где согласно действующему законодательству отношения между представителями и представляемыми определяются полусвободным мандатом, соответствующие нормы об отчетах депутатов, возможности их досрочного отзыва избирателями в силу ряда причин остаются красивой декларацией, не реализуемой на практике.

Третьей, важной причиной этого явления, по мнению В. П. Лукина (и с ним можно согласиться), следует признать недостаточное понимание гражданским обществом, какие права и преимущества несет зрелый, развитой парламентаризм (в частности, контроль над бюрократией, над чиновниками, над исполнительной властью),[59 - Законодательная и представительная власть: история и современность. С. 94.] что является следствием низкой политической культуры граждан, абсентеизма. Негативные особенности политической культуры граждан, в частности пассивность и равнодушие представляемых и вседозволенность представителей, слабая способность граждан к самоорганизации, отсутствие демократических традиций и навыков, являются следствием существовавшего в стране тоталитарного политического режима.

В результате – слабая структурированность гражданского общества, отсутствие корпоративного сознания. «Социальный процесс напоминает броуновское движение».[60 - Пастухов В. Б. Власть и общество на поле выборов, или игры с нулевой суммой // Полис: политические исследования. 1999. № 5. С. 8.] Политически слабые, рыхлые, недееспособные институты гражданского общества не способны сформировать парламент, действующий в интересах гражданского общества, и осуществлять эффективный контроль за его деятельностью. Это привело к тому, что вместо управления через граждан, мы получили управление гражданами. Такой уровень политической культуры граждан отнюдь не способствует реализации в полной мере институтов представительной демократии.

Несмотря на перечисленные негативные моменты, судьба представительной демократии, депутатского корпуса и парламента в системе государственной власти субъектов Российской Федерации не кажется абсолютно безнадежной. У нее, думается, есть перспективы. Традиционная политическая культура россиян постепенно, хотя и медленно, вытесняется либерально-демократической политической культурой. Благоприятное развитие этой тенденции, обеспечивающей высокий уровень общественного сознания, политической и правовой культуры, определяемых, прежде всего, уважением к человеку, способствует становлению гражданского общества, которое посредством институтов непосредственной и представительной демократии будет включаться в процесс управления государственными делами через депутатов парламентов субъектов Российской Федерации.

§ 3. Понятие конституционно-правового статуса депутата законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации

Структура и виды конституционно-правового статуса депутата

Роль и место депутата законодательного органа государственной власти в представительной системе субъекта Российской Федерации находит правовое опосредование в конституционно-правовом статусе депутата, в обеспечении его реализации со стороны государства. Исследование конституционно-правового статуса депутата необходимо начать с определения понятия конституционно-правового статуса, его составных элементов. Понятие определяет существо предмета или свойственную ему природу, «полное определение должно заключать в себе все основные элементы, или признаки предмета, определяющие его существо и отличающие его от других».[61 - Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Ч.1. Общее государственное право. М., 1894. С. 1.]

Термин «конституционно-правовой статус» в науке конституционного права появился после принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. До этого были распространены термины «правовой статус», «правовое положение».

Содержание термина «конституционно-правовой статус» в современной науке конституционного права представляется аналогичным содержанию термина «правовой статус» в науке конституционного права до 1993 г. Кроме того, учитывая, что «статус (от лат. status – состояние дел, положение) переводится на русский язык как «правовое положение, состояние»,[62 - Словарь иностранных слов. М., 1985. С. 471.] термины «правовой статус» и «правовое положение» – идентичные понятия, синонимы.

Необходимо различать категории «статус депутата» и «правовой статус депутата». А. В. Зиновьев обоснованно утверждает, что право является одной из форм социального регулирования, пределы которого обусловлены объективными и субъективными факторами. Депутат в своей деятельности руководствуется не только правовыми нормами, но и обычаями, нормами морали, сложившейся практикой, правилами общественных объединений, содержащимися в их уставах и положениях. Таким образом, под статусом депутата следует понимать фактическое положение депутата, определяемое правовыми и иными социальными нормами, обеспечиваемое соответствующими гарантиями.[63 - Зиновьев А. В. Статус народного депутата в СССР. Л., 1987. С. 8–10.]

Аналогичная по содержанию мысль высказана Н. А. Богдановой, которая предлагает отличать нормативный конституционно-правовой статус от фактического статуса, под которым понимается реальное положение субъекта конституционно-правовых отношений в связи с действием норм конституционного права в конкретных социально-политических условиях.[64 - Богданова Н. А. Система науки конституционного права. М., 2001. С. 61.] Эта идея вполне применима и к конституционно-правовому статусу депутата законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Фактический статус депутата законодательного органа государственной власти конкретного субъекта Российской Федерации в определенной мере зависит от политической и экономической ситуации, существующей в этом субъекте. Изучение результатов влияния политической и экономической ситуации на реализацию конституционно-правовых норм, определяющих статус депутата, имеет теоретическое и практическое значение для совершенствования действующего законодательства в этой сфере общественных отношений.

Если статус депутата парламента субъекта Российской Федерации урегулирован как конституционно-правовыми, так и неправовыми нормами, то конституционно-правовой статус урегулирован только правовыми нормами. Следовательно, фактический и конституционно-правовой статусы депутата не совпадают. Что касается понятия конституционного статуса народного депутата, то оно значительно уже, чем конституционно-правовой статус и статус депутата. Специфика конституционного статуса обусловлена назначением и самой природой Конституции, которая призвана закреплять основополагающие, руководящие начала организации государства и общества и регулировать основные, наиболее существенные общественные отношения. Нормы Конституции являются исходными, определяющими статус депутата, его ядром.[65 - Зиновьев А. В. Указ. соч. С. 9.] Конституции (уставы) субъектов Российской Федерации содержат, как правило, отдельные статьи, закрепляющие исходные начала для дальнейшей правовой регламентации конституционно-правового статуса депутата законодательного органа государственной власти.

Проблема определения понятия, структуры конституционно-правового статуса депутата мало разработана в юридической литературе. Представляется, что конституционно-правовой статус депутата является производным от правового статуса гражданина, вытекает из права гражданина активно участвовать в управлении государством. «Статус рассматривается как совокупность элементов. Совокупность устойчивых связей между элементами статуса, обеспечивающих ему целостность и тождественность самому себе, составляет структуру статуса».[66 - Ливеровский А. А. Актуальные проблемы федеративного устройства России. СПб., 2002. С. 142.]

Для конституционно-правового статуса характерно наличие таких свойств, как: устойчивость, относительное постоянство, внутренняя согласованность и системообразующая значимость.[67 - Богданова Н. А. Указ. соч. С. 47.]

Устойчивость применительно к конституционно-правовому статусу депутата означает неизменность основополагающих начал, идей, правомочий, форм деятельности депутата законодательного органа государственной власти в течение довольно длительного времени. Изменения, вносимые в содержание, правомочия, формы их реализации не затрагивают сути и основных форм проявлений народного представительства. Устойчивость и относительное постоянство придают конституционно-правовому статусу депутата своего рода статичность.

Внутренняя согласованность как качественный признак конституционно-правового статуса депутата законодательного органа государственной власти «проявляется во внутренней взаимосвязи и взаимозависимости отдельных элементов такого статуса. Так, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, закрепляющие свободный мандат депутата, предопределяют отсутствие в конституциях (уставах), законах о статусе депутатов законодательных органов государственной власти норм о наказах избирателей, отчетах депутатов перед избирателями, отзыве депутатов, не оправдавших доверия избирателей. Напротив, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, допускающие императивный мандат депутата законодательного органа государственной власти субъекта Федерации, предполагают наличие вышеперечисленных норм в законах о статусе депутатов и специальных законов, детально регулирующих порядок их осуществления.

Что касается системообразующей значимости конституционно-правового статуса депутата, то она предопределяет кроме общего конституционно-правового статуса депутата законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации наличие специальных конституционно-правовых статусов отдельных категорий депутатов законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Кроме того, конституционно-правовой статус депутата производен от конституционно-правового статуса законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, членом которого он является. Так, ст. 2 Закона «О статусе депутата Государственной Думы Томской области» от 7 марта 2002 г. (в ред. от 13.08.2002 г.) гласит, что полномочия депутата Думы производны от компетенции Думы и не могут превышать пределы этой компетенции.

В теории конституционного права нет единого мнения относительно структуры конституционно-правового статуса гражданина.[68 - Витрук Н. В. Основы правового положения личности в социалистическом общества. М.,1979. С.29; Воеводин Л. Д. Юридический статус личности в России. М.,1997. С. 27–38; Конституционный статус личности в СССР. М.,1980. С. 21–26; Кучинский В. А. Личность, свобода, право. М., 1978. С. 115; Невинский В. В. Юридическая конструкция правового положения человека и гражданина в Российской Федерации // Личность и государство на рубеже веков. Барнаул, 2000. С. 17–38.] Как следствие, нет единства во взглядах ученых на структуру конституционно-правового статуса депутата.

Н. В. Витрук к элементам конституционно-правового статуса депутата относит права и обязанности депутата; его законные интересы.[69 - Витрук Н. В. Структура правового статуса депутата: Вопросы теории // Закон о статусе депутатов на практике: Материалы научно-практической конференции. Ярославль, 1976. С. 21.] Под законными интересами автор понимает интересы, которые непосредственно не охватываются содержанием установленных законом прав и свобод, но подлежат защите со стороны государства, охраняются законами.[70 - Витрук Н. В. Правовой статус личности в СССР. М., 1985. С. 11.] В науке конституционного права общепризнанно, что интерес предшествует правам и обязанностям независимо от того, находит ли он прямое закрепление в законодательстве или просто подлежит правовой защите со стороны государства. В действующем законодательстве о статусе депутата дефиниция «законные интересы депутата» отсутствует и виды законных интересов не перечисляются законодателем. Поэтому законные интересы депутата – это «категория внеправовая или доправовая»[71 - Права человека / Под ред. Е. А. Лукашевой. М., 1999. С. 92–93.] и ее вряд ли можно включать в конституционно-правовой статус депутата.

О. О. Миронов считает, что статус депутата – это его права и обязанности, а также определенные законодательством формы и гарантии депутатской деятельности.[72 - Миронов О. О. Статус депутата российского парламента // Вестник Саратовской государственной академии права. 1995. № 2. С.4.] Под формами депутатской деятельности в юридической литературе принято понимать основные сферы реализации полномочий депутата. К их числу относят деятельность депутата на сессии парламента, в постоянных комитетах и комиссиях, депутатских объединениях, парламентских слушаниях, избирательном округе. По своей сути формы деятельности – это критерии, по которым можно классифицировать закрепленные за депутатом права и обязанности. Полагаем, что поскольку формы деятельности имеют вспомогательный характер по отношению к правам и обязанностям депутата, их не следует выделять в качестве самостоятельных элементов конституционно-правового статуса депутата парламента субъекта Российской Федерации.

Н. А. Богданова полагает, что в структуре конституционно-правового статуса любого субъекта права, а следовательно, и депутата, можно выделить четыре обычно формализованных в нормах конституционного права или вытекающих из них элемента, которые представляют собой обобщенные и универсальные подходы к характеристике любого субъекта конституционно-правовых отношений.[73 - Богданова Н. А. Категория статуса в конституционном праве // Вестник МГУ. Право. 1998. № 3. С. 14.]

К этим элементам автор относит:

– место в обществе и государстве, социально-политическую роль и назначение;

– общую правоспособность как основание для включения того или иного субъекта, выступающего в соответствующем правовом качестве, в конституционно-правовые отношения;

– права и обязанности или компетенцию и ответственность;

– гарантии устойчивости и реальности правового состояния субъектов конституционного права.[74 - Там же. С. 14–16.]

О. М. Матвеева называет следующие четыре элемента в структуре конституционно-правового статуса депутата: возникновение и срок действия депутатского мандата; его политико-правовую природу; функции и полномочия членов парламента; гарантии депутатской деятельности.[75 - Матвеева О. М. Правовое положение депутата в парламентах стран Западной Европы: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2001. С. 7.]

А. А Безуглов, руководствуясь функциональным критерием, выделяет пять элементов конституционно-правового статуса депутата: политико-правовую природу депутатского мандата; основания возникновения и сроки действия депутатского мандата; полномочия депутата; гарантии осуществления депутатских полномочий; отчетность, ответственность и поощрение депутатов.[76 - Безуглов А. А. Теоретические проблемы правового статуса советского депутата: Автореф. дис. … докт. юрид. наук. М., 1971. С. 7.]

А. В. Зиновьев считает, что в систему правового статуса народного депутата входят следующие элементы: императивность депутатского мандата; функции народных депутатов; права и обязанности народных депутатов и формы их деятельности; гарантии депутатской деятельности.[77 - Зиновьев А. В. Указ. соч. С.10.]

Представляется, что не все перечисленные элементы конституционно-правового статуса депутата однозначны по своему весу и содержанию для понимания роли и места депутата в представительной системе субъектов Российской Федерации.

Место депутата в обществе и государстве, социально-политическая роль и назначение определяются его положением как члена законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, призванного осуществлять функцию народного представительства, участвующего в принятии законов, значимость которых определяется их верховенством, возведенным в ранг конституционных принципов правового государства. Роль депутата законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в обществе и государстве определяется также характером депутатского мандата, условиями возникновения, прекращения и сроком его действия.

Условия возникновения депутатских полномочий предполагают наличие у депутата:

– гражданства Российской Федерации, олицетворяющего юридическую принадлежность человека к Российскому государству;

– правоспособности, признаваемой государством общей, абстрактной юридической способности лица быть участником отношений, регулируемых правом, т. е. способности быть носителем прав и обязанностей;

– достижение возраста 21 года;

– избрание на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании.

Совокупность перечисленных условий возникновения, а также прекращения депутатских полномочий, характер депутатского мандата регулируется первыми главами законов о статусе депутатов, содержащими общие положения, и могут быть объединены в один элемент конституционно-правового статуса депутата под единым названием – «политико-правовая природа депутатского мандата».

Ядром конституционно-правового статуса депутата, бесспорно, являются полномочия депутата, состоящие из его прав и обязанностей. В правах и обязанностях депутата не только фиксируются образцы, стандарты поведения, которые государство считает обязательными, полезными, целесообразными для нормальной жизнедеятельности представительной демократии и представительной системы, но и раскрываются основные принципы взаимоотношений между обществом и государством, представителями и представляемыми. Все другие образующие конституционно-правовой статус депутата элементы так или иначе группируются и объединяются вокруг его прав и обязанностей.

Права и обязанности депутата образуют систему, характеризующуюся целостностью и единством. Единство прав и обязанностей депутата обусловлено их общей природой, тем, что они производны от основных прав граждан в области общественно-политической жизни, а также от некоторых основных прав человека в области социальной жизни.

Принципиальное значение для реализации прав депутата имеют основные права человека и гражданина, которые необходимо кратко охарактеризовать.

Определяющим для функционирования представительной демократии, представительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации является норма ч. 1 ст. 32 Конституции Российской Федерации, закрепляющая право граждан Российской Федерации участвовать в управлении делами государства, как непосредственно, так и через своих представителей.

Конституционное право гражданина избирать и быть избранным в органы государственной власти, закрепленное ч. 2 ст. 32 Конституции Российской Федерации, является основой права депутата избирать и быть избранным в органы парламента, постоянные, временные комитеты.

Конституционное право гражданина на равный доступ к государственной службе, установленное ч. 4 ст. 32 Конституции Российской Федерации, может быть реализовано депутатом посредством избрания на сессии законодательного органа государственной власти в состав органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Конституционное право гражданина на объединение согласно ч. 1 ст. 30 Конституции Российской Федерации является основой для реализации депутатами возможности объединяться в рамках парламента субъекта Российской Федерации в депутатские группы, фракции, депутатские клубы и иные депутатские объединения.

Провозглашенное ст. 31 Конституции Российской Федерации право граждан собираться мирно без оружия, проводить собрания лежит в основе права депутата участвовать в заседаниях парламента, его комитетов и комиссий, в парламентских слушаниях.