Конституционно-правовой статус депутата законодательного органа государственной власти в Российской Федерации

Организаторская функция народных депутатов заключается в участии и влиянии депутатов парламента субъекта Российской Федерации на формирование определенных законом государственных органов, рассмотрении состояния и проблем различных сфер государственной жизни, утверждении республиканского (регионального) бюджета, выполнении наказов избирателей в субъектах Федерации с императивным депутатским мандатом.

Содержание конституционно-правового статуса депутатов законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации наиболее ярко проявляется в принципах, основных идеях, ведущих началах организации и деятельности депутатов и законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В силу того, что законодательные органы государственной власти субъектов Российской Федерации состоят из депутатов, а депутаты являются неотъемлемой составной частью законодательных органов государственной власти, основой их конституционно-правового статуса являются общие принципы.

Анализ общепризнанных норм международного права, российского законодательства, регламентирующего конституционно-правовой статус депутатов и законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, позволяет выделить ряд идей, которые пронизывают сущность, основные направления, формы организации и деятельности депутатов законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Они служат основным ориентиром взаимоотношений депутатов законодательных органов государственной власти Российской Федерации с гражданами России, государственными органами, органами местного самоуправления. От степени их соблюдения прямо зависит уровень слаженности, стабильности и эффективности представительной демократии и представительной системы Российской Федерации. Нарушение принципов конституционно-правового статуса депутата, являющихся основными руководящими положениями права, неминуемо влечет и нарушение прав избирателей, народа (населения) субъекта Российской Федерации.

Принципы конституционно-правового статуса депутатов законодательных органов государственной власти определяют содержание политико-правовой природы депутатского мандата, срок полномочий, основания приобретения и утраты депутатского мандата, полномочия, ответственность. Они выступают в качестве «несущей конструкции, вокруг и на основе которой образуются все элементы»[88 - Стружак Е. П. Правовой статус кандидатов в выборные органы, на выборные муниципальные и государственные должности в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Тюмень, 2003. С. 15.] конституционно-правового статуса.

Ведущим принципом деятельности депутатов законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации является демократизм (народовластие), означающий, что источником власти и легитимации депутатов законодательных органов власти субъектов Российской Федерации является народ (население) субъекта Российской Федерации. «Источником власти в городе Москве являются жители города Москвы, обладающие избирательным правом в соответствии с законодательством» – гласит ст. 4 Устава города Москвы от 28 июня 1995 г. (в ред. от 27.10.2001 г.).[89 - Ведомости Московской городской Думы. 2003. № 5.]

Принцип народовластия предполагает, что депутаты и законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации в целом должны действовать в интересах гражданского общества субъекта Российской Федерации. Это определяет полную и ничем не ограниченную в рамках полномочий субъекта Российской Федерации компетенцию законодательного органа государственной власти в сфере правотворчества, реализацией которой занимаются депутаты.

Конституционно-правовой статус депутатов законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации пронизан принципом приоритета прав и свобод человека и гражданина, вытекающего из ст. 2 Конституции Российской Федерации, аналогичных норм конституций и уставов субъектов Российской Федерации. Так, согласно ст. 16 Конституции Республики Ингушетия от 27 февраля 1994 г. «человек, его жизнь, честь и достоинство, личная неприкосновенность и безопасность, права и свободы являются высшей ценностью в Республике Ингушетия».[90 - Конституция Республики Ингушетия. Назрань, 2003.]

Депутаты законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации признают неотчуждаемость прав и свобод человека и гражданина, а также свою обязанность соблюдать и охранять их. Вся совокупность принимаемых депутатами законодательных органов государственной власти Российской Федерации законов и решений «призвана развивать демократию, эффективную гуманистическую организацию государственной власти, все то, что должно полностью исключить произвол и беззаконие, надежно гарантировать юридическую защищенность личности».[91 - Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России. 3-е изд. М., 2002. С. 146.]

Законность как принцип конституционно-правового статуса депутатов законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации логически вытекает из ст. 15 Конституции Российской Федерации и означает, что депутаты обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и федеральные законы, обеспечивать соответствие им принимаемых законов и решений.

Согласно ст. 51 Устава Алтайского края от 5 июня 1995 г. (в ред. от 06.07.2001 г.), «органы государственной власти Алтайского края (в том числе и парламент Алтайского края и его депутаты. – Л. Н.)… обязаны соблюдать и защищать Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, Устав (Основной Закон) Алтайского края, законы Алтайского края».[92 - Устав Алтайского края. Барнаул, 1995 // Алтайская правда. 2003. 2 июля.]

В соответствии со ст. 7 Устава города Москвы от 28 июня 1995 г. (в ред. от 27.10.2001 г.), «государственная власть и местное самоуправление осуществляются на основе закона. Основная цель осуществления власти – обеспечение прав и свобод человека и гражданина, экономического, социального и культурного развития города Москвы в интересах населения города Москвы».[93 - Устав города Москвы. М., 1995 // Ведомости Московской городской Думы. 2003. № 5.]

Законность предполагает верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на территории субъекта Российской Федерации. Примером закрепления этого принципа деятельности депутатов парламента субъекта Российской Федерации может служить закон «О Законодательном Собрании Пермской области» от 24 ноября 2000 г. (в ред. 18.02.2002 г.). В соответствии со ст. 2 названного закона, «правовой основой организации и деятельности Законодательного Собрания является Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, Устав Пермской области, законы Пермской области».[94 - Бюллетень Законодательного Собрания и Администрации Пермской области. 2000. № 7; 2002. № 12.]

Этот принцип предполагает, что никакой закон или другой акт законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации не вправе противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Конституция Российской Федерации и федеральные законы образуют фундамент правовой системы субъектов Российской Федерации, обеспечивают создание единого правового поля на территории всей Российской Федерации. Депутаты законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации обязаны обеспечить соответствие принимаемых ими законов и иных нормативно-правовых актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Распространение суверенитета Российской Федерации на территорию субъекта России как принцип конституционно-правового статуса депутатов законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации означает, что учредительная власть субъекта в составе Российской Федерации, а следовательно, и его законодательного органа государственной власти, состоящего из депутатов, производна от власти Федерации.

В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 г. по делу о Республике Алтай указано, что Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Суверенитет Российской Федерации, в силу Конституции Российской Федерации, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, т. е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации связывает суверенитет Российской Федерации, ее конституционно-правовой статус и полномочия, а также конституционно-правовой статус и полномочия республик не с их волеизъявлением в порядке договора, а с волеизъявлением многонационального российского народа – носителя и единственного источника власти в Российской Федерации. Реализуя принцип равноправия и самоопределения народов, российский многонациональный народ конституировал возрожденную суверенную государственность России как исторически сложившееся государственное единство в ее настоящем федеративном устройстве.[95 - ВКС РФ. М., 2000. № 5. С. 5.]

Формой закрепления этого принципа является норма ст. 4 Устава Алтайского края от 20 апреля 1995 г., согласно которой «территория края является неотъемлемой частью территории Российской Федерации».[96 - Устав Алтайского края. Барнаул, 1995 // Алтайская правда. 2003. 2 июля.]

Аналогична по своему содержанию норма ст. 1 Конституции Республики Алтай от 7 июня 1997 г. (в ред. от 1.01.2002 г): «Республика Алтай есть равноправный субъект Российской Федерации, являющийся ее составной и неотделимой частью. Статус Республики определяется Конституцией Российской Федерации, Конституцией Республики Алтай и может быть изменен только по взаимному согласию Российской Федерации и Республики Алтай в соответствии с федеральным конституционным законом».[97 - Конституция Республики Алтай. Горно-Алтайск, 2002.]

Законы субъектов Российской Федерации закрепляют принцип единства системы законодательных органов государственной власти на территории Российской Федерации. Содержание этого принципа означает, что в своей совокупности законодательные органы государственной власти субъектов Российской Федерации вместе с Федеральным Собранием Российской Федерации составляют систему представительных органов государственной власти Российской Федерации. Указанное единство определяется тем, что депутаты всех законодательных органов государственной власти России избираются непосредственно гражданами Российской Федерации; выражают государственную волю многонационального народа Российской Федерации и придают ей общеобязательный характер; акты Федерального Собрания Российской Федерации обязательны для исполнения депутатами законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную как принцип конституционно-правового статуса депутатов и законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации имеет целью охрану прав, свобод человека и является предпосылкой существования парламентов субъектов Российской Федерации как самостоятельных органов государственной власти и выполнения депутатами законодательных органов государственной власти функций профессиональных парламентариев.

Примером конституционного закрепления этого принципа может служить ст. 7 Конституции Республики Алтай от 7 июня 1997 г. (в ред. от 1.11.2001 г.): «Государственная власть в Республике Алтай осуществляется на основе разделения ее на представительную (законодательную), исполнительную и судебную. Органы представительной (законодательной), исполнительной и судебной властей действуют самостоятельно, взаимодействуя друг с другом и не выходя за пределы своих полномочий».[98 - Конституция Республики Алтай. Горно-Алтайск, 2002.]

Самостоятельность в решении вопросов организационного, правового, информационного, материально-технического и финансового обеспечения как принцип конституционно-правового статуса депутатов и законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации вытекает из принципа разделения властей и является его органическим продолжением. Именно самостоятельность депутатов и законодательного органа государственной власти обеспечивает баланс полномочий, исключающий перенесение центра властных решений, а тем более всей полноты власти на одну из трех ветвей власти.

Содержание этого принципа вытекает из анализа следующих норм закона «О Государственном Собрании – Эл Курултай Республики Алтай» от 27 марта 1998 г. (в ред. от 26.06.2001 г.):

Статья 1: «Государственное Собрание – Эл Курултай (Парламент) Республики Алтай является высшим представительным, законодательным органом государственной власти на территории Республики Алтай».

Статья 3: «Государственное Собрание – Эл Курултай Республики Алтай определяет свою структуру и штаты самостоятельно».

Статья 6: «Государственное Собрание – Эл Курултай Республики Алтай строит свои взаимоотношения с федеральными органами государственной власти исходя из разграничения полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и Республикой Алтай в соответствии со статьями 72, 73 и 77 Конституции Российской Федерации и Федеративным Договором».

Статья 7: «Государственное Собрание – Эл Курултай в пределах своих полномочий осуществляет контроль за исполнением федеральных и принятых собственных законов и иных нормативных правовых актов. Государственное Собрание – Эл Курултай Республики Алтай правомочно принять к рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к его ведению в соответствии с Конституцией Республикой Алтай, с Конституцией Российской Федерации и Федеративным Договором».[99 - СЗ Республики Алтай. 2002. № 6/21.]

Коллективное, свободное обсуждение вопросов и принятие решений депутатами на заседаниях законодательного органа государственной власти обеспечивается закреплением условий правомочности самого законодательного органа государственной власти, а также посредством закрепления кворума, необходимого для признания действительности самого заседания законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Оно, как правило, считается правомочным, если в его состав избрано не менее двух третей установленного числа депутатов, а заседание парламента субъекта РФ считается правомочным, если на нем присутствуют не менее двух третей установленного числа депутатов. Свободное обсуждение вопросов предполагает возможность каждого депутата изложить свое мнение по рассматриваемому вопросу, как в устной, так и в письменной форме.

Общепризнанным принципом конституционно-правового статуса депутатов законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации является гласность и учет общественного мнения. Гласность работы депутатов обеспечивается присутствием на открытых заседаниях законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации журналистов, аккредитованных при парламенте субъекта Российской Федерации, которые освещают его деятельность в средствах массовой информации. Деятельность депутатов в заседаниях законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации по решению, принятому процедурным голосованием, может транслироваться по государственным теле- и радиоканалам. Учет общественного мнения предполагает обязанность депутатов законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации отражать в своих выступлениях и принимаемых решениях мнение избирателей округа, народа (населения) субъекта Российской Федерации.

Примером информирования избирателей о деятельности депутатов может служить практика Новосибирского областного Совета депутатов. Информационное обеспечение деятельности депутатов Новосибирского областного Совета осуществляет отдел по взаимодействию со средствами массовой информации. В настоящее время пресс-релизы о постановлениях областного Совета, принятых законах, заседаниях комитетов и комиссий, а также приглашения на мероприятия областного Совета отдел постоянно и своевременно направляет в 184 адреса. В список адресатов входят 141 СМИ, в том числе все районные газеты Новосибирской области.

Дальнейшее развитие получила практика взаимодействия Новосибирского областного Совета депутатов с печатными средствами массовой информации. К областным газетам: «Советская Сибирь», «Ведомости Новосибирского областного Совета депутатов», «Новая Сибирь», «Новосибирские новости», которые традиционно широко освещают работу Новосибирского областного Совета, прибавились центральные и региональные издания: «Парламентская газета», «АиФ на Оби», «Комсомольская правда», «Континент-Сибирь» и другие.

Газета «Ведомости Новосибирского областного Совета депутатов» разносторонне освещает деятельность депутатского корпуса. Публикуются репортажи и отчеты с сессий, заседаний комитетов и комиссий. Вошло в практику обсуждение на страницах газеты законопроектов, решений и других нормативно-правовых актов. Журналисты рассказывают о проводимых депутатских слушаниях, в том числе и выездных. Продуктивному сотрудничеству в значительной степени способствует закрепление журналистов за комитетами и комиссиями. Немало внимания уделяет газета освещению депутатской работы в избирательных округах, поездок депутатов по районам области. На страницах газеты постоянно выступают сами депутаты. О многих из них в еженедельнике публикуются материалы под рубриками: «Депутатский корпус: кто есть кто…», «Депутат на избирательном округе».

Последовательно и всесторонне освещается деятельность депутатов Новосибирского областного Совета депутатов на страницах областной газеты «Советская Сибирь». Здесь регулярно публикуются аналитические материалы о работе сессий, комитетов, специальные тематические полосы, очерки, корреспонденции о работе депутатов в избирательных округах, интервью с депутатами. Информацию о деятельности депутатов Новосибирского областного Совета доводит до населения радиопрограмма «Областной депутатский канал», более 45 % эфирного времени которой отводится освещению работы депутатов.

Осуществление полномочий законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации невозможно без реализации прав и обязанностей депутата. И, наоборот, депутат может реализовать свои права и обязанности только в рамках законодательного органа государственной власти, вместе с другими депутатами. Однако полномочия законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации нельзя рассматривать как сумму прав и обязанностей депутатов, входящих в его состав. Полномочия законодательного органа государственной власти имеют качественно иные свойства, определяемые стоящими перед ним целями и задачами. Однако как бы ни были многообразны права, обязанности депутата, полномочия законодательного органа государственной власти, их правомерность и целесообразность должны неизменно проходить проверку через права человека и гражданского общества, чьими представителями депутат и законодательный орган государственной власти являются.

Конституционно-правовая основа статуса депутата

Исходные, руководящие начала правовой регламентации конституционно-правового статуса депутата законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации содержатся в общепризнанных принципах и нормах международного права, являющихся, согласно ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации, составной частью ее правовой системы. Такими актами являются: Международный пакт о гражданских и политических правах, содержащий нормы о свободном избрании представителей и свободном волеизъявлении избирателей (ст. 25); Протокол № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 1 ноября 1998 г., согласно ст. 3 которого «Высокие Договаривающиеся стороны обязуются проводить с разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечивали бы свободное волеизъявление народа при выборе органов законодательной власти».[100 - СЗ РФ. № 44. Ст. 5400]

Принципиальное, определяющее значение для определения конституционно-правового статуса депутата законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации имеют нормы Конституции Российской Федерации. Исходным началом, главной идеей функционирования представительной демократии, представительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их депутатов, являются нормы ст. 1, 3, 10 и 13 Конституции РФ.

Согласно ст. 1 Конституции Российская Федерация – демократическое государство с республиканской формой правления, что предполагает наличие представительных органов государственной власти и депутатов как народных представителей. В соответствии со ст. 3 Конституции: «1. Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. 2. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти». Норма ст. 3 Конституции Российской Федерации определяет первичность власти народа и производность власти представительных органов государственной власти и депутатов от воли и власти народа.

Для определения роли и значения депутатов законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации важное значение имеет ст. 10 Конституции, закрепляющая положение о разделении государственной власти в Российской Федерации на законодательную, исполнительную и судебную, которые являются самостоятельными.

Статья 13 Конституции Российской Федерации, закрепляющая политическое и идеологическое многообразие, предполагает возможность объединения депутатов внутри законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в депутатские фракции и депутатские группы.

Основой возникновения и реализации депутатских полномочий являются также конституционные права человека и гражданина Российской Федерации в области общественно-политической жизни страны, закрепленные нормами главы 2 Конституции. В их числе конституционные права граждан Российской Федерации: участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (ч. 1 ст. 32); избирать и быть избранными в органы государственной власти (ч. 2. ст. 32); иметь равный доступ к государственной службе (ч. 4 ст. 32); на объединение (ч. 1 ст. 30); собираться мирно без оружия, проводить собрания (ст. 31); свободно получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (ч. 4 ст. 29).

Общие начала конституционно-правового статуса депутата законодательного органа государственной власти Российской Федерации установлены федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации» от 22 сентября 1999 г. (в ред. от 20.06.2003 г.).

Федеральный закон от 22 сентября 1999 г. содержит нормы, выражающие народовластие. Он закрепил условия осуществления депутатом своих полномочий, ограничения, связанные с депутатской деятельностью, и отдельные гарантии депутатской деятельности (неприкосновенность депутата, право на отказ от дачи свидетельских показаний, освобождение от призыва на военную службу и военные сборы.[101 - СЗ РФ.1999. № 42. Ст. 5005; 2000. № 31. Ст. 3205; 2001. № 7. Ст. 608; 2002. № 19. Ст. 1792, № 30. Ст. 3024, № 50. Ст. 4930; 2003. № 27. Ст. 2709.]

Федеральный закон от 22 сентября 1999 г. является правовым актом базового характера. Он содержит юридические предписания, которые служат отправными началами регулирования данного круга отношений законами субъектов Российской Федерации. В силу этого он обладает верховенством перед законами субъектов Федерации. Согласно ч. 5 ст. 76 Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с Конституцией Российской Федерации. При наличии противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Составной частью конституционно-правовой основы статуса депутатов законодательных органов государственной власти субъектов Федерации являются постановления Конституционного Суда Российской Федерации, в которых устанавливается соответствие федеральных законов, конституций и уставов, законов и других нормативных актов субъектов Российской Федерации по вопросам избирательного права, избирательной системы, представительной и непосредственной демократии Конституции Российской Федерации, дается ее толкование. «Хотя с формальной точки зрения Конституционный Суд не относится к числу правотворческих органов, акты которого по юридической силе стояли бы выше актов парламента и Президента, по существу он таковым является. Существует презумпция конституционности каждого закона, но любые акты или их отдельные положения, признанные судом неконституционными, утрачивают силу; не соответствующие Конституции международные договоры не подлежат введению в действие и применению».[102 - Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2001. С. 27.]

Правовой основой статуса депутатов законодательных органов субъектов Российской Федерации являются конституции и уставы, где в общей форме установлены количество депутатов законодательного органа государственной власти субъекта РФ, принципы их избрания, характер выполнения полномочий, срок и основания прекращения депутатского мандата. В конституциях (уставах) ряда субъектов Российской Федерации имеются положения о депутатской неприкосновенности (Республики Бурятия, Дагестан, Ставропольский край). Нет конкретных положений о содержании конституционно-правового статуса депутата в уставах Алтайского, Приморского, Краснодарского краев, Калужской области, Республики Калмыкия, что нельзя признать верным.

Конституция (устав) субъекта Российской Федерации призвана юридически оформить важнейшие политические институты конституционного строя, к числу которых, несомненно, относится институт конституционного статуса депутата. Поэтому полагаем необходимым выделение в конституции (уставе) каждого субъекта Российской Федерации главы или группы статей, посвященных конституционному статусу депутата законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Подробная регламентация конституционно-правового статуса депутата осуществляется посредством законов о статусе депутата законодательного органа государственной власти соответствующего субъекта Федерации. Такие законы имеются почти во всех субъектах Российской Федерации. Анализ соответствующих законов позволяет сделать вывод о неоднозначном подходе к определению структуры законов, классификации полномочий депутатов, определению форм деятельности и видов депутатских гарантий. Так, Закон «О статусе депутатов Самарской области» (в ред. от 13.03.2001 г.) не имеет деления на главы. В нем отсутствует подразделение полномочий депутата по основным формам деятельности, разграничение полномочий и гарантий депутатской деятельности.[103 - СЗ Самарской области. 2002. № 12; 2003. № 6.]

Аналогичные законы Московской, Свердловской областей, города Санкт-Петербурга, Республики Ингушетия включают следующие главы: «Общие положения»; «Основные гарантии депутатской деятельности»; «Ответственность за невыполнение требований настоящего Закона». Законодатели перечисленных субъектов Российской Федерации ряд важнейших полномочий депутата по участию в заседаниях парламента (право законодательной инициативы, депутатского запроса, вопросов к должностным лицам, право решающего голоса на заседании парламента) отнесли к числу основных гарантий депутатской деятельности, а основные полномочия депутата в избирательном округе упомянули в главах «Общие положения» вскользь, без подробной регламентации.

В связи с этим возникает вопрос: законодательная инициатива, депутатский запрос, право решающего голоса – права депутата или гарантии депутатской деятельности?