Территориальная организация местного самоуправления Российской Федерации

Наряду с универсальными единицами в структуре территориальной организации публичной власти в государстве могут выделяться специализированные политико-территориальные единицы[69 - См.: Шафир М.А. Административно-территориальное устройство советского государства (Конституционные основы). М., 1983. С. 15-16.], являющиеся пространственными пределами деятельности для территориальных органов специальной (отраслевой и межотраслевой) компетенции. Само по себе наличие территориальных органов, осуществляющих свою деятельность в границах какой-либо территории, еще не позволяет выделить особый элемент в структуре территориальной организации власти в государстве. При совпадении границ, определяющих пространственные пределы деятельности территориальных органов, с границами универсальных территориальных единиц, практического значения в юридическом разведении понятий «универсальная территориальная единица» и «специализированная единица» нет. Только при несводимости их друг к другу можно говорить о специализированных территориальных единицах.

В советский период территориальные органы создавались преимущественно в границах универсальных единиц. Это было связано с существованием единой системы государственных органов и единого порядка решения вопросов административно-территориального деления. В настоящее время система власти включает три уровня: федеральный уровень, уровень власти субъектов Федерации и уровень местного самоуправления. Каждому из них соответствует своя система органов. Конкретный набор элементов системы и связи между ними определяются на каждом уровне самостоятельно. Соответственно, на каждом уровне самостоятельно решаются вопросы, создавать или не создавать территориальные органы органов специальной компетенции. Теоретически возможно выделение трех видов территориальных органов: федеральных органов отраслевой и межотраслевой компетенции, органов отраслевой и межотраслевой компетенции субъектов Федерации и органов местного самоуправления. На каждом уровне власти по-своему решается и вопрос, в каких пространственных пределах будут осуществлять деятельность территориальные органы. Поэтому в таком сложноструктурированном государстве, как Россия, существуют условия для появления особых специализированных единиц.

Следует отметить, однако, что деление территории на специализированные единицы носит не вполне самостоятельный характер. При определении пространственных пределов деятельности территориальных органов, безусловно, следует учитывать универсальное деление, иначе цель обеспечения эффективности управления не будет достигнута. Территориальная организация государственного аппарата предполагает существование групп органов, однородных с точки зрения территориальных пределов деятельности. Такая однородность представляет собой необходимую основу для координации деятельности органов специальной компетенции, а также координации органов специальной и общей компетенции. Поэтому для территориальной организации государства предпочтительнее исключить единицы, которые бы включали в себя лишь отдельные части различных однопорядковых универсальных единиц.

Таким образом, в силу естественной привязки пространственных пределов деятельности территориальных органов к границам универсальных единиц в государстве могут быть образованы специализированные единицы двух видов: единицы, объединяющие в своем составе несколько универсальных единиц, и единицы, образованные в результате деления универсальных единиц. В качестве единиц первого вида в современной России выступают, во-первых, федеральные округа, которые охватывают территории нескольких субъектов Федерации, а во-вторых, специальные управленческие округа, создаваемые субъектами Федерации, объединяющими в своем составе несколько административно-территориальных единиц (муниципальных образований). В рамках федеральных округов действуют территориальные органы межрегионального уровня федеральных органов государственной власти. В рамках специальных управленческих округов – территориальные отраслевые и межотраслевые исполнительные органы государственной власти субъекта Федерации[70 - См.: Кокотов А.Н. Особенности организации государственной власти в Свердловской области // Конституционное законодательство субъектов РФ: проблемы совершенствования и использования в преподавании: материалы науч. конф. М., 1999. С.163-164.]. Например, такие округа образованы в Свердловской области[71 - См., напр.: Закон Свердловской области «О Северном управленческом округе» от 23 июня 1997 г. // Собрание законодательства Свердловской области. 1997. № 6. Ст. 975.].

В качестве специализированных единиц второго вида выступают разного рода части территории административно-территориальных единиц (районы в городах, населенные пункты, входящие в состав сельсоветов). В их территориальных рамках не действуют органы общей компетенции государственной власти или местного самоуправления, чаще всего они служат территориальными пределами юрисдикции для территориальных органов Министерства внутренних дел – РУВД. Такие территории могут служить пространственными пределами деятельности для территориальных органов не только федеральных органов государственной власти, но и органов государственной власти субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления.

Приведенные примеры специализированных территориальных единиц представляют собой элементы деления территории страны в нисходящей перспективе. На это указывает вектор передачи полномочий территориальному органу: от органа, имеющего больший пространственный предел деятельности, к органу, имеющему меньший пространственный предел деятельности. Однако в мировой практике существует и восходящая перспектива образования специализированных территориальных единиц, когда специализированная территориальная единица, объединяющая в своем составе несколько муниципальных образований, как бы надстраивается над муниципальными образованиями. В западной правовой доктрине такой способ образования специализированных территориальных единиц называется функциональной децентрализацией[72 - См.: Транин А.А. Административно-территориальная организация капиталистического государства. М., 1984. С. 88.]. Функциональная децентрализация основывается на передаче компетенции по осуществлению определенной функции (например, функции управления лечебными учреждениями, школами и др.) со стороны органов местного самоуправления нескольких муниципальных образований публично-правовому учреждению межмуниципального сотрудничества. Деятельность последнего подчинена принципам специальной правоспособности и подчинения территориальным коллективам (муниципальным образованиям).

В Российской Федерации такой вид специализированных единиц не может быть образован. В соответствии со ст. 8 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[73 - Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131–ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 06.12.2011, с изм. от 07.12.2011) // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.] в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения могут быть образованы межмуниципальные объединения, однако последние не могут наделяться полномочиями органов местного самоуправления.

Еще одним отличительным признаком специальных территориальных единиц, на который указывал А. Градовский[74 - Градовский А. Указ. соч. С. 188-189.], является их неповсеместность, возможность учреждать их в одних регионах и не учреждать в других. Некоторые специальные единицы могут быть образованы только в некоторых местностях по самому свойству дел, поручаемых территориальным органам специальной компетенции. Таковы таможни и таможенные заставы, учреждение которых необходимо в пограничных местах. Порой же отсутствие или наличие других «особых» территориальных единиц определяется не родом дел, предоставляемых органам специальной компетенции, а их количеством, вследствие чего заведование определенной частью в нескольких субъектах Федерации по соображениям Правительства может быть поручено одному и тому же территориальному органу. Примеры подобного территориального устройства можно увидеть в сложносоставных субъектах Федерации.

Отличительные черты административно-территориального и муниципально-территориального деления выделить непросто из-за различий в основаниях выделения понятия «административно-территориальное деление». В науке существует несколько подходов к его определению.

В рамках первого подхода административно–территориальное деление выступает, с одной стороны, как механизм функционирования государственной власти, а с другой – как способ организации местного самоуправления. Поэтому, как считает О.В. Берг, один из сторонников данного подхода, «административно-территориальное деление субъекта РФ как механизм организации государственной власти и административно-территориальное деление как способ организации местного самоуправления могут не совпадать»[75 - Берг О.В. Разграничение государственной власти и местного самоуправления: организационные и территориальные аспекты // Журнал российского права. 2001. № 4. С. 22.]. Если в субъекте Федерации имеются местные государственные органы, то его административно-территориальное деление представлено в двух видах, существующих автономно по отношению друг к другу: собственно административно-территориальном делении и муниципально-территориальном делении. Если же местных органов государственной власти нет, то административно-территориальное деление представлено только муниципально-территориальным делением.

Второй подход условно можно назвать широким. В соответствии с ним административно-территориальное деление – это разделение территории государства на составные части, служащие территориальными пределами юрисдикции для местных органов публичной власти. Так, профессор А.С. Саломаткин определяет административно-территориальное деление как разделение территории субъекта Федерации на составные части, являющиеся пределами «распространения власти функционирующих» на них «органов государства и органов местного самоуправления»[76 - Саломаткин А.С. Государственно-правовые проблемы территориальной организации Российской Федерации (конституционно-правовой аспект) // Конституция Российской Федерации и проблемы ее реализации: сб. науч. тр. Челябинск, 1999. С. 22-23]. Сходное определение дает З.И. Аселкан[77 - Аселкан З.И. Административно-территориальная единица как объект управления // Региональная экономика и региональная политика: сб. науч. тр. Екатеринбург, 1997. Вып. 3. С. 138.]. В соответствии с таким подходом муниципально-территориальное деление в юридическом смысле несводимо к административно-территориальному делению. Но территориально их противопоставление исключается.

Третий подход заключается в том, что элементы административно-территориального деления служат пространственными ареалами только для местных органов государственной власти. Так, А.В. Сошенко определяет административно-территориальное деление как разделение территории субъекта Федерации на составные части в «целях выполнения отдельных полномочий исполнительных органов государственной власти»[78 - Сошенко А.В. Проблемы административно–территориального устройства субъектов Федерации во взаимосвязи с осуществлением местного самоуправления на разных территориях (на примере Калужской области) // Актуальные проблемы правовой реформы в России: материалы науч.-практ. конф. Май 2000 г. Калуга, 2001. Вып. 2. С. 120.]. Здесь соотношение рассматриваемых понятий примерно такое же, как в предыдущем случае, с той лишь разницей, что муниципально-территориальное деление не рассматривается как вид административно-территориального деления.

В рамках четвертого подхода административно-территориальные единицы предназначены для оптимизации управления административными методами (А.А. Замотаев[79 - Замотаев А. О соотношении понятий «муниципальное образование» и «административно-территориальная единица» // Муниципальная власть. 1998. № 4. С. 17.], В.И. Михайлов[80 - Михайлов В.И. О содержании понятий «муниципальное образование» и «административно-территориальная единица» // Экономические, финансовые и правовые основы местного самоуправления в городе и административном округе: материалы науч.-практ. конф., 11-12 нояб. 1999 г. М., 2000. С. 116.]). Поэтому уместно выделять административно-территориальное деление субъекта Федерации и административно-территориальное деление муниципальных образований. При этом подходе одновременно могут существовать два вида административно-территориального деления – субъекта Федерации и муниципальных образований и наряду с ними муниципально-территориальное деление. В этом случае каждый вид территориального деления будет устанавливать территориальный пределы юрисдикции для разных органов власти. В части административно-территориального деления субъекта Федерации этот подход совпадает с предыдущим. Особенное заключается в возможности выделения административно-территориального деления муниципальных образований.

Каждый из указанный подходов нашел отражение в законодательстве субъектов Федерации. В период, предшествующий принятию Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», они были представлены следующим образом[81 - В настоящей работе исследуются не все модели соотношения понятий административно-территориального и муниципально-территориального деления, заложенные в законодательстве субъектов РФ. Однако модели, несводимые к указанным подходам, полностью снимают проблему соотношения административно-территориального и муниципально-территориального деления, поскольку в субъекте Федерации устанавливается исключительно муниципально-территориальное деление (Алтайский край). Либо административно-территориальное деление, установленное в субъекте, лишено реального наполнения. Элементами административно-территориального деления признаются формальные территориальные единицы, не выполняющие никакой функциональной нагрузки, к административно-территориальным единицам не предъявляется требование служить пространственным ареалом для местных органов публичной власти (Брянская, Воронежская, Ульяновская области), что исключает использование данной модели в научных целях.].

Первый подход был закреплен в Бурятии[82 - Закон Республики Бурятия от 2 апреля 1996 г. № 279-1 «Об административно-территориальном устройстве республики Бурятия» // СПС «КонсультантПлюс: региональное законодательство».] и Амурской области[83 - Закон Амурской области от 1 декабря 1997 г. № 44–ОЗ «Об административно-территориальном устройстве Амурской области» // Амурская правда. 20.01.98. № 11-12.]. В этих субъектах Федерации административно-территориальное деление сводилось к муниципально-территориальному, поскольку признаком административно-территориальной единицы признавалось наличие органов местного самоуправления, т.е., по сути, элементами административно-территориального деленияявлялись муниципальные образования. Преобразование муниципальных образований, изменение их границ означало изменение и административно-территориального деления. Таким образом, муниципально-территориальное деление выступало как автономный и единственный вид административно-территориального деления.

Характерные черты второго подхода были отражены в Волгоградской, Вологодской, Тамбовской областях, Красноярском крае. В соответствии со ст. 1 Закона Волгоградской области от 7 октября 1997 года «Об административно-территориальном устройстве Волгоградской области»[84 - Закон Волгоградской области от 7 октября 1997 г. № 139–ОД «Об административно-территориальном устройстве Волгоградской области» // Волгоградская правда. 1997. 1 ноября. № 207.] административно-территориальной единицей была признана часть территории области с одним или несколькими поселениями, имеющая границы, фиксированные в установленном Законом порядке, название, орган государственной власти или местного самоуправления. Аналогичные определения были даны в ст. 3 Закона Вологодской области от 4 июня 1999 года «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства Вологодской области»[85 - Закон Вологодской области от 4 июня 1999 г. № 371-03 «О порядке решения вопросов административно–территориального устройства Вологодской области» // СПС «КонсультантПлюс: Региональное законодательство».], ст. 1 Закона Тамбовской области от 21 июня 1996 года «Об административно-территориальном устройстве Тамбовской области»[86 - Закон Тамбовской области от 21 июня 1996 г. № 72-З «Об административно-территориальном устройстве Тамбовской области» // СПС «КонсультантПлюс: региональное законодательство».]. В Красноярском крае было закреплено сходное определение административно-территориальной единицы и в ст. 4 Закона от 27 декабря 1995 года «Об административно-территориальном устройстве в Красноярском крае»[87 - Закон Красноярского края от 27 декабря 1995 г. № 8-207 «Об административно-территориальном устройстве в Красноярском крае» // Красноярский рабочий. 1996. 10 января. № 5.] установлено, что границы территорий административно-территориальных единиц и муниципальных образований совпадают, изменение границ муниципальных образований влечет за собой изменения в административно-территориальном устройстве края.

Третий подход нашел отражение в Удмуртской Республике[88 - Конституция Удмуртской Республики; Закон Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. № 186-1 «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике»; Закон Удмуртской Республики от 28 мая 1996 г. № 219-1 «О местном самоуправлении в Удмуртской республике» // СПС «КонсультантПлюс: региональное законодательство».] и Ленинградской области[89 - Областной Закон Ленинградской области от 17 апреля 1996 г. № 9-оз «Об административно-территориальном устройстве ленинградской области» // Вести. 1996. 7 мая. № 47.]. В Удмуртской Республике территориальные единицы, образованные в результате первичного деления территории Республики (районы и города республиканского значения), были признаны административно-территориальными образованиями. Они являлись пространственными пределами деятельности для представительных и исполнительных органов государственной власти административно-территориальных единиц. Элементами же деления территории административно-территориальных единиц выступали муниципальные образования.

В Ленинградской области не все территориальные образования, образованные в результате первичного деления территории области, имели статус административно-территориальных единиц. Элементы первичного деления территории области – это города областного подчинения и районы, а в качестве административно-территориальных образований были названы районы и административные округа в составе районов. В границах районов государственное управление осуществлялось территориальными органами государственного управления – администрациями районов, а в границах административных округов, объединяющих несколько населенных пунктов, входящих в состав одного района и не объединенных в муниципальное образование, – администрациями округов. Города областного подчинения, а также элементы деления территории административно-территориальных единиц (города, поселки, волости) являлись муниципальными образованиями.

Четвертый подход был установлен в Белгородской области. В соответствии со ст. 2 Закона Белгородской области от 18 февраля 1997 года «Об административно-территориальном устройстве Белгородской области»[90 - Закон Белгородской области от 18 февраля 1997 г. № 105 «Об административно-территориальном устройстве Белгородской области» // Бюллетень Белгородской областной Думы. 1997. №19.] административно-территориальные единицы – это элементы территориального деления муниципальных образований.

С принятием Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления» проблема определения места института административно-территориального устройства в правовой системе Российской Федерации встала еще более остро. Федеральный законодатель детально урегулировал вопросы территориальной организации местного самоуправления, отнеся к компетенции субъектов Федерации лишь применение законодательства. Практически одновременно с принятием Закона было осуществлено разграничение полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения[91 - Федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ (ред. от 22.07.2008, с изм. от 05.04.2009) «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»// Собрание законодательства РФ. 2003. № 27 (ч. 2). Ст. 2709.]. В результате данного разграничения в ведении субъектов Федерации практически не осталось полномочий, характер которых предполагал бы принятие управленческих решений на местах. В условиях существования двухуровневой системы организации местного самоуправления и допустимости делегирования государственных полномочий муниципальным образованиям, непосредственно входящим в состав субъекта Федерации – муниципальным районам и городским округам, – практически исчезли основания для создания местных органов государственной власти. Поэтому возможность проведения в законодательстве субъекта Федерации идеи территориального разведения административно-территориального и муниципально-территориального деления стала носить скорее гипотетический, нежели реальный характер.

Таким образом, третий подход в его чистом виде, предполагающем юридическое и территориальное разведение административно-территориального и муниципально-территориального деления, перестал проявляться в законодательстве субъектов Федерации. Но юридическое разведение в ряде субъектов Федерации по-прежнему сохраняется.

Так, в Белгородской области выделяется административно-территориальное устройство Белгородской области и административно-территориальное устройство муниципальных образований Белгородской области. Административно-территориальные единицы Белгородской области – это части территории Белгородской области, в пределах которых могут быть созданы территориальные органы исполнительных органов государственной власти Белгородской области и иных государственных органов Белгородской области, а также посредством указания на границы которых осуществляются функции федеральных органов государственной власти, в том числе определяется юрисдикция районных судов, осуществляется кадастровое деление территории Российской Федерации, определяется место нахождения объектов недвижимого имущества, место жительства или пребывания физических лиц, место нахождения юридических лиц. Административно-территориальные единицы муниципального образования – это части территории муниципального образования, в пределах которых функционируют территориальные органы администрации соответствующего муниципального образования в соответствии со структурой его администрации[92 - Закон Белгородской области от 15 декабря 2008 г. № 248 «Об административно-территориальном устройстве Белгородской области» // СПС «КонсультантПлюс: региональное законодательство».]. Таким образом, административно-территориальное деление несводимо к муниципально-территориальному, каждый вид устанавливает пределы юрисдикции для разных органов власти. При этом, однако, не исключено совпадение границ административно-территориальных единиц области с границами муниципальных образований, а фактически именно это и происходит (исключение – административно-территориальные единицы муниципальных образований).

В Красноярском крае в законодательстве об административно-территориальном устройстве заложены сходные положения о его предназначении. Указывается, что административно-территориальное устройство предназначено для эффективного функционирования государственного управления[93 - Закон Красноярского края от 10 июня 2010 г. № 10-4763 «Об административно-территориальном устройстве Красноярского края» // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. № 31(402). 2010.], в отличие от муниципально-территориального деления, предназначенного для целей осуществления местного самоуправления[94 - Устав Красноярского края от 5 июня 2008 г. № 5-1777 (ред. от 10.06.2010) // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2008. № 29 (250) (ст. 31).]. При этом территориальная связь двух форм территориальной организации обозначена явно: в отношении административно-территориальных единиц установлено требование о соответствии административных границ границам соответствующих им муниципальных образований (исключение – городские районы в краевых городах, которые, по сути, являются административно-территориальными единицами муниципальных образований – городских округов).

В большинстве же субъектов Федерации сохранилась приверженность двум первым походам: административно-территориальное деление прямо сведено к муниципально-территориальному (как, например, в Амурской области, где административно-территориальная единица определяется как муниципальное образование области, имеющее установленные нормативными правовыми актами название, статус, границы и административный центр)[95 - Закон Амурской области от 23 декабря 2005 г. № 127–ОЗ (с изм. от 4 марта 2009 г.) «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства Амурской области» // СПС «КонсультантПлюс: региональное законодательство».] либо в законодательстве дается широкое понятие административно-территориального устройства, предполагающее его использование для целей государственного управления и осуществления местного самоуправления. Например, в Республике Тыва административно-территориальное устройство – это система административно-территориальных единиц, обеспечивающих исполнение на территории Республики Тыва полномочий публичной власти с учетом исторических и культурных традиций, хозяйственных связей, сложившейся инфраструктуры[96 - Конституционный закон Республики Тыва от 19 марта 2008 г. № 627 ВХ-2 (ред. от 20.12.2010) «Об административно-территориальном устройстве Республики Тыва» // Тувинская правда. 2008. 29 мая.]. Административно-территориальное деление рассматривается как разделение территории субъекта Федерации на составные части, являющиеся пределами распространения власти функционирующих на них органов государства и органов местного самоуправления. При этом границы административно-территориальных единиц и муниципальных образований единые. Так, в Республике Тыва административно-территориальными единицами признаются муниципальные районы, городские округа, городские и сельские поселения – установленные федеральным законодателем виды муниципальных образований.

Попробуем разобраться, какой из рассмотренных подходов более всего корректен и научно обоснован. Прежде всего, необходимо установить допустимо ли юридическое разведение понятий «административно-территориальная единица» и «муниципальное образование» при их территориальной тождественности, как это производится во втором, третьем и четвертом подходах. Или совпадение границ вынуждает законодателя признать сводимость административно-территориального деления к муниципально-территориальному делению.

На первый взгляд юридическая несводимость понятий «административно-территориальная единица» и «муниципальное образование» кажется вполне обоснованной – территориальное устройство субъекта Федерации есть способ организации публичной власти, основа построения и функционирования системы органов государственной власти и органов местного самоуправления. Поскольку муниципальные образования служат пространственными пределами юрисдикции лишь для органов местного самоуправления, для создания правовой основы деятельности на той же территории для органов государственной власти необходимо установление административно-территориального деления. И большой разницы нет, каким образом будут обозначены признаки административно-территориальной единицы – через указание на определение пределов деятельности для органов публичной власти (органов государственной власти и органов местного самоуправления) или только для органов государственной власти, поскольку цель введения понятия «административно-территориальная единица» в обоих случаях будет одинаковой.

Данный тезис согласуется в правовой позицией Конституционного Суда РФ, выраженной по так называемому удмуртскому делу[97 - Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» // Собрание законодательства РФ. 1997. № 5. Ст. 708.], в соответствии с которой создание представительных и исполнительных органов государственной власти на территориях, не имеющих статуса административно-территориальных единиц, недопустимо.

Однако стоит иметь в виду, что в решении Конституционного Суда РФ речь идет не о любых органах государственной власти. Административно-территориальные единицы и муниципальные образования в соответствии с теорией территориальной организации власти носят универсальный (общий) характер – призваны устанавливать пространственные пределы деятельности для представительных органов власти и исполнительно-распорядительных органов общей компетенции.

Но в настоящее время на территориях административно-территориальных единиц субъектов Российской Федерации органов государственной власти общей компетенции нет, и по региональному законодательству их образование исключено. Так, в Красноярском крае в ст. 29 Устава[98 - Устав Красноярского края от 5 июня 2008 г. № 5-1777 (ред. от 10.06.2010) // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2008. № 29 (250).] указано, что территория края не делится на территориальные образования, обладающие статусом государственно-территориального образования. Следовательно, органы государственной власти общей компетенции не могут быть образованы на местах.

Преимущественно административно-территориальные единицы служат пространственными пределами юрисдикции для федеральных судов общей юрисдикции и территориальных подразделений органов исполнительной власти, входящих в систему федеральных органов власти (органов специальной (отраслевой или межотраслевой) компетенции). Между тем наличие территориальных органов, осуществляющих свою деятельность в границах какой-либо территории, само по себе не позволяет выделить особый элемент в структуре территориальной организации власти в государстве. При совпадении границ, определяющих пространственные пределы деятельности территориальных органов, с границами универсальных территориальных единиц, практического значения в юридическом разведении понятий нет. Кроме того, Российская Федерация самостоятельно определяет территориальную сферу деятельности для своих органов власти. Например, юрисдикция федерального районного суда может распространяться на территорию не одного, а нескольких районов – административно-территориальных единиц субъекта Федерации[99 - См., напр.: Федеральный закон от 27 июня 2011 г. № 151-ФЗ «Об упразднении некоторых районных судов Чукотского автономного округа» // Собрание законодательства РФ. 2011. № 27. Ст. 3862.]. Субъект же Федерации, устанавливая административно-территориальное деление, должен руководствоваться целями организации не федеральных органов власти, а своих собственных органов.

Другое обоснование практического значения разведения понятий «административно-территориальная единица» и «муниципальное образование» связано с установлением в ряде законодательных актов Российской Федерации основы для дифференциации статуса административно-территориальных единиц, расположенных на одном территориальном уровне, и не сводимой к дифференциации статуса муниципальных образований[100 - Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматриваются особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге, в закрытых административно-территориальных образованиях, в наукоградах, на приграничных территориях, в муниципальных образованиях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов (продукции) и на территории инновационного центра «Сколково» (глава 11).]. Речь идет об административно-территориальных единицах с особым статусом, введенных федеральными конституционными законами об образовании новых субъектов Федерации[101 - Федеральный конституционный закон от 25 марта 2004 г. № 1-ФКЗ (ред. от 12.04.2006) «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 13. Ст. 1110; Федеральный конституционный закон от 14 октября 2005 г. № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа» // Собрание законодательства РФ. 2005. № 42. Ст. 4212; Федеральный конституционный закон от 12 июля 2006 г. № 2-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа» // Собрание законодательства РФ. 2006. № 29. Ст. 3119; Федеральный конституционный закон от 30 декабря 2006 г. № 6-ФКЗ (ред. от 02.06.2007) «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа» // Собрание законодательства РФ. 2007. № 1 (1 ч.). Ст. 1; Федеральный конституционный закон от 21 июля 2007 г. № 5-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа» // Собрание законодательства РФ. 2007. № 30. Ст. 3745.].

Однако, как уже отмечалось ранее, создание специальных территориальных единиц в границах универсальных вполне возможно и введение особенностей не отменяет общих элементов статуса. Кроме того, анализ установленных элементов статуса административно-территориальных единиц с особым статусом показывает, что главным образом они касаются вопросов организации местного самоуправления, а не осуществления государственной власти. Так, в Красноярском крае особенности статуса административно-территориальных единиц с особым статусом – Таймырского Долгано-Ненецкого и Эвенкийского районов – определены в ст. 31, 33, 59, 165, 168, 170 Устава края и в ст. 5 Закона Красноярского края «Об административно-территориальном устройстве Красноярского края»[102 - Закон Красноярского края от 10 июня 2010 г. № 10-4763 «Об административно-территориальном устройстве Красноярского края» // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2010. № 31(402).]. В частности, указывается, что на территории районов с особым статусом населенные пункты могут не объединяться в сельсоветы и непосредственно входить в состав административно-территориальных единиц с особым статусом; отдельные сельские населенные пункты могут находиться в административно-территориальном подчинении другого сельского населенного пункта. При установлении в краевом законодательстве требования о том, что административно-территориальное устройство края устанавливается и изменяется с учетом муниципально-территориального деления края (ст. 4), эти элементы статуса носят характер особенностей муниципально-территориального деления, а не административно-территориального устройства. Те же особенности административно-территориальных единиц с особым статусом, которые закреплены в краевом законодательстве и не связаны с организацией местного самоуправления, не имеют прямого отношения к вопросам территориальной организации власти, так как не учреждают специальных органов государственной власти. Например, в Уставе края установлено, что районы с особым статусом имеют специальное представительство в Законодательном Собрании края – по два депутата от каждого района; интересы указанных административно-территориальных единиц обеспечиваются путем учета их особого статуса в принимаемых органами государственной власти края нормативных правовых актах и др.

В итоге получается, что федеральный законодатель под видом дифференциации административно-территориальных единиц устанавливает дифференциацию муниципальных образований. Введение же особенностей отдельных муниципальных образований само по себе не оправдывает юридического разведения понятий муниципально-территориального и административно-территориального деления.

Таким образом, оба аргумента в обоснование практической значимости разведения понятий на деле оказываются оспоримыми, а нормы об административно-территориальном делении – уязвимыми по причине введения в правовую ткань условной категории. По сути, административно-территориальной единицей является территория, которая обозначена в законе субъекта Федерации в качестве таковой. В условиях отсутствия реальной связи административно-территориального деления с организацией государственного управления и территориального наложения административно-территориального деления на муниципально-территориальное деление установление административно-территориального деления субъекта Федерации лишено видимого правового смысла. И это хорошо видно при анализе практики применения законодательства об административно-территориальном устройстве.

Вне зависимости от избранного подхода законодательство об административно-территориальном устройстве субъектов Федерации имеет довольно малое практическое применение. Об этом свидетельствует тот факт, что вслед за изменениями границ муниципальных образований не производится изменений границ административно-территориальных единиц, даже в случае закрепления жесткого соответствия между первыми и вторыми.

Кроме того, введение двойного обозначения одной и той же территории создает путаницу в законодательстве. Так, в законах Красноярского края муниципальные образования именуются так же, как соответствующие данным муниципальным образованиям административно-территориальные единицы, либо так же, как именуются населенные пункты, составляющие территориальную основу муниципальным образованиям. Муниципальные образования, непосредственно входящие в состав края, именуются просто районы (т.е. как административно-территориальные единицы), а не муниципальные районы (например, муниципальное образование Ермаковский район[103 - Закон Красноярского края от 18 февраля 2005 г. № 13-3003 (ред. от 22.05.2008) «Об установлении границ и наделении соответствующим статусом муниципального образования Ермаковский район и находящихся в его границах иных муниципальных образований» // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2005. № 9; Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2005. № 18(61), (приложения N 1-15).], муниципальное образование Большемуртинский район[104 - Закон Красноярского края от 24 декабря 2004 г. № 13-2870 (ред. от 25.03.2010) «Об установлении границ и наделении соответствующим статусом муниципального образования Большемуртинский район и находящихся в его границах иных муниципальных образований» // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края, 2005. № 1; Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2005. № 14(57), (приложения N 1-13).] и т.д.), и просто города (т.е. как населенные пункты, а не административно-территориальные единицы), а не городские округа (например, муниципальное образование город Красноярск[105 - Закон Красноярского края от 06 июля 2006 г. № 19-4986 (ред. от 24.12.2009) «Об установлении границ муниципального образования город Красноярск» // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2006. № 31(124).], муниципальное образование город Норильск[106 - Закон Красноярского края от 27 декабря 2000 г. № 13-1102 (ред. от 07.10.2010) «Об установлении границ муниципального образования город Норильск» // Красноярский рабочий. 2001. № 20.] и т.д.). Муниципальные образования, входящие в состав муниципальных районов, именуются так же, как административно-территориальные единицы: сельсоветы, поселки.

Значение административно-территориального деления проявляется лишь в отношении административно-территориальных единиц, не сводимых к территориям муниципальных образований. В настоящее время в качестве таковых можно назвать лишь городские районы. Но оснований для придания им статуса административно-территориальных единиц субъекта Федерации также нет, ведь они создаются в целях осуществления местного самоуправления. Так, в соответствии с Уставом Красноярского края и Законом об «Административно-территориальном устройстве Красноярского края» районы в городах могут образовываться только в краевых городах. Всего в крае 13 краевых городов, но только в двух из них – Красноярске и Норильске – выделены районы. В обоих муниципальных образованиях в структуре местной администрации как органа местного самоуправления созданы районные администрации, т.е. городские районы выделены с целью определения территориальной сферы деятельности районных администраций.

Таким образом, идея несводимости рассматриваемых видов территориального деления в настоящее время, при совпадении территории административно-территориальных единиц и муниципальных образований, не имеет практического значения и достаточных юридических оснований для нормативно-правового закрепления.

2.2. Структура муниципально-территориального деления

Муниципально-территориальное деление в качестве нормативного образования имеет два основных объекта регулирования. Первый – это структура муниципально-территориального деления, определяющая уровни муниципально-территориального деления и соответствующие им виды муниципальных образований. Второй – критерии определения границ муниципальных образований. Рассмотрим последовательно каждый из них.

До реформы муниципально-территориального деления, связанной с принятием Федерального закона № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в субъектах Российской Федерации использовались три вида структуры муниципально-территориального деления. В 47 субъектах Российской Федерации местное самоуправление осуществлялось в соответствии с одноуровневой структурой, организованной по так называемому районному принципу, в пределах границ крупных городов и районов. В 8 субъектах Российской Федерации применялась одноуровневая структура, организованная по «поселенческому принципу», местное самоуправление в них осуществлялось в границах сельских округов и поселков. В 22 субъектах Российской Федерации использовалась двухуровневая структура: первый уровень – сельские округа и поселки, второй уровень – крупные города и районы. В остальных 12 субъектах Российской Федерации органы местного самоуправления либо отсутствовали, либо осуществлялось «квазисамоуправление» в виде территориального общественного самоуправления в границах городских и сельских населенных пунктов, части городов, а также в виде государственного управления на местном уровне с участием выборных представительных органов[107 - Реформирование территориальных основ местного самоуправления (анализ Переходных положений новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»): Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. М., 2004. № 7 (227). С. 6.].

Указанные виды структур муниципально-территориального деления используются и в зарубежных странах. Поселенческая одноуровневая структура существует в Азербайджане (местное самоуправление осуществляется в городах, деревнях и поселках), Казахстане (местное самоуправление осуществляется в сельских и городских местных сообществах)[108 - Раулин Д. Территориальные основы местного самоуправления в странах СНГ и Балтии // Право и жизнь. 1998. № 14. С. 111.]. В Италии в областях специального статута Валле д’Аоста, Сицилии, Трентино-Альто Адидже используется одноуровневая структура. Территориальными единицами местного самоуправления в них являются коммуны[109 - Васильева Т.А. Реформы местного самоуправления в Италии // Реформы местного управления в странах Западной Европы. М., 1993. С. 53.]. В остальных областях Италии используется двухуровневая структура: первый уровень – коммуны, второй – провинции[110 - Коданева С.И. Местное самоуправление в Италии // Местное управление и самоуправление в России и за рубежом: Проблемно-тематический сборник / РАН ИНИОН. Центр социальных научно-информационных исследований. Отдел политологии и правоведения; отв. ред. выпуска В.В. Маклаков, В.И. Фадеев. М., 2000. С. 87- 90.]. Двухуровневая структура муниципально-территориального деления применяется также в США и Германии[111 - Рыбушкин Н.Н., Зазнаев О.И. Муниципальные системы зарубежных стран: учеб. пособие. Казань. 1997. С. 10-11, 38-39.], а во Франции, Польше – трехуровневая. Во Франции низовой уровень – коммуны, средний – департаменты, уровень регионального самоуправления – режьоны[112 - Местные органы в политической системе капитализма / отв. ред. В.А. Туманов, Г.В. Барабашев. М., 1985. С. 124-133.]. В Польше нижний уровень – гмины, средний – повяты, верхний уровень – воеводства[113 - Миронова Н.И. Институт местного самоуправления в Польше // Местное управление и самоуправление в России и за рубежом: Проблемно-тематический сборник / РАН ИНИОН. Центр социальных научно-информационных исследований. Отдел политологии и правоведения; отв. ред. выпуска В.В. Маклаков, В.М. Фадеев. М., 2000. С. 98-101.].

Распространенным решением вопроса о структуре муниципально-территориального деления, предлагаемым современными российскими учеными и практиками, работающими в сфере местного самоуправления, является создание однопорядковых муниципальных образований по одноуровневому принципу[114 - См.: Проблемы и перспективы развития территориальных основ местного самоуправления: [Круглый стол Совета Федерации]: 25 апреля 2001 г. М., 2001. С. 18, 48-49, 60-61, 89, 155-156.]. Все они сходятся на том, что одноуровневое муниципально-территориальное деление имеет преимущества по сравнению с многоуровневым. Оно позволяет экономить бюджетные средства, исключить проблему разграничения предметов ведения и полномочий между муниципальными образованиями различного уровня, а также проблему распределения доходных источников. Кроме того, чем меньше уровней власти и чем проще они организованы, тем более «прозрачна» и понятна их деятельность для населения, тем более эффективен контроль над ними.

На предпочтительность одноуровневой структуры муниципально-территориального деления указывал и Конституционный Суд РФ в Постановлении от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике». Он отметил: «…район, непосредственно входящий в состав Республики, может включать в себя ряд городских и сельских поселений, каждое из которых согласно статье 131 (часть 1) Конституции Российской Федерации имеет право быть муниципальным образованием и наделяется всеми правами, предусмотренными ее статьями 130, 131, 132. При таких обстоятельствах обязательное наделение района правами муниципального образования означало бы, что городские и сельские поселения, входящие в состав района, такое право вопреки статье 131 (часть 1) Конституции Российской Федерации утрачивают и становятся лишь подразделениями данного муниципального образования, что не приближало бы органы местного самоуправления к населению, а, напротив, отдаляло бы их от него».

Реализация одноуровневой структуры в духе соблюдения сущностных требований территориальной организации местного самоуправления возможна при последовательном осуществлении следующих операций. Прежде всего, необходимо произвести деление населения страны на группы, обладающие, хотя и однородными, но не идентичными интересами, т.е. на территориальные общности. Деление должно быть таким, чтобы исключалось попадание одних и тех же лиц в состав двух и более групп. Далее следует произвести деление территории страны на местности, служащие удовлетворению местных интересов территориальных общностей. При определении территории распространения интересов нужно исключить отнесение одной и той же местности к сфере интересов различных территориальных общностей.

Как уже было отмечено, на практике наряду с элементарными территориальными общностями существуют сложноорганизованные. При наличии таких сложноорганизованных субъектов исключить попадание одного и того же лица в состав двух и более групп общих интересов не представляется возможным, т.е. первое требование допустимости одноуровневой структуры в чистом виде невыполнимо.

Местные интересы, как правило, удовлетворяются при помощи разного рода материальных объектов. Среди них: здания, строения (в них располагаются предприятия, учреждения, организации, которые оказывают услуги населению или иным образом удовлетворяют местные интересы территориальной общности), сооружения (система канализации, мосты, линии электропередачи, трансляционные вышки и др.). Расположение всех этих объектов вокруг мест проживания территориальной общности является одним из определяющих факторов для установления границ муниципального образования. Другим важным фактором является необходимость включения в границы муниципального образования территории, за счет которой будет происходить развитие муниципального образования. По сути дела, речь идет о территории для возведения новых объектов, служащих удовлетворению местных интересов.

Но каждому ли муниципальному образованию под силу содержать все объекты, необходимые для удовлетворения местных потребностей, ведь сфера интересов и, соответственно, уровень потребностей граждан все время растет. Увеличиваются запросы, которые предъявляются к муниципальным властям. В то же время ресурсы муниципального образования, за счет которых решаются вопросы местного значения, не безграничны. Конечно, не все услуги, предоставляемые муниципалитетом, финансируются через налоги. Стоимость некоторых из них оплачивается, даже в том случае, если услуги предоставляются муниципалитетом, а пользователи уже платят налоги (например, коммунальные услуги). Но и в этом случае плата за услуги должна быть доступной для граждан.

Одним из способов минимизации расходов жителей муниципального образования на решение местных дел является увеличение числа потребителей услуг. Поскольку расходы на обеспечение процессов производства или, иначе говоря, накладные расходы, являются довольно постоянной величиной (издержки, связанные с управлением и обслуживанием предприятий, учреждений, организаций, содержанием и эксплуатацией оборудования и т.д.), бремя их несения будет тем меньше, чем больше будет число субъектов, на которых оно будет возложено. Чем выше будет число плательщиков налогов в бюджет (населения муниципального образования), тем больше будет в него поступлений, и чем больше будет жителей в муниципальном образовании, тем меньше будут расходы местного бюджета на душу населения. Такой подход к минимизации издержек назван в экономической литературе «эффектом масштаба»[115 - Пиндайк Р., Рубинфельд Д. Микроэкономика: сокр. пер. с англ. М., 1992. С. 183.]