Территориальная организация местного самоуправления Российской Федерации

Территориальная организация местного самоуправления Российской Федерации
Любовь Александровна Шарнина

Монография посвящена комплексному изучению территориальной организации местного самоуправления Российской Федерации. В ней определяются сущность и социальная основа территориальной организации местного самоуправления, производится соотношение муниципально-территориального и административно-территориального делений, исследуются структура муниципально-территориального деления, критерии определения границ муниципальных образований, процесс определения границ муниципальных образований. Для широкого круга читателей – лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, государственных и муниципальных служащих, научных сотрудников, преподавателей, аспирантов и студентов юридических вузов и факультетов, а также тех, кто интересуется проблемами территориальной организации власти в России.

Л.А. Шарнина

Территориальная организация местного самоуправления Российской Федерации Монография

Введение

Вопросы территориальной организации местного самоуправления все годы становления местного самоуправления в нашей стране остаются одними из актуальных и спорных, вызывают оживленные дискуссии в кругах научных и практических работников. Несмотря на довольно высокий интерес к этим вопросам, свидетельством чего являются многочисленные исследования, включая диссертационные, монографические и специально-прикладные, приходится констатировать несоответствие научной разработки проблем территориальной организации местного самоуправления их актуальности.

«Территориальные» отношения не носят самостоятельного характера, они призваны «обслуживать» основные политические отношения, связанные с осуществлением местного самоуправления. Исходя из этого и должна определяться сущность территориальной организации местного самоуправления, а на ее основе – положения, подлежащие учету при юридической нормировке и правоприменении. Однако сущностные признаки, выдвинутые в дореволюционный период отечественной юриспруденции и не получившие в свое время должного развития из-за перехода к социалистической концепции местной государственной власти, все еще не освоены российской юридической теорией и практикой. Современные авторы, как правило, повторяют характеристики, выработанные в советский период для административно-территориального деления, не учитывая, что их содержание требует пересмотра с учетом изменения природы местной власти.

Такое состояние разработанности в науке вопросов территориальной организации местного самоуправления, безусловно, сказывается на качестве нормативно-правового регулирования. Нормы действующего российского законодательства концептуально не выдержаны и не представляют внутренне согласованной системы: в них немало пробелов, внутренних противоречий, некоторые из них невозможно применить на практике.

В этой связи основная задача настоящей монографии – разработка целостной концепции территориальной организации местного самоуправления, соответствующей современным условиям. Другая задача – осуществление концептуально точного комментирования федерального и регионального законодательства по вопросам территориальной организации местного самоуправления и административно-территориального устройства в целях обеспечения его верного понимания и применения.

Глава 1

Теоретическая основа территориальной организации местного самоуправления

1.1. Сущностные признаки территориальной организации местного самоуправления

Территориальная организация местного самоуправления относится к разряду правовых явлений, выступающих в форме положительного права, а также урегулированных правовыми нормами общественных отношений[1 - Для обозначения данного правого явления в юридической литературе также используются следующие наименования: «территориальные основы местного самоуправления» (Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997; Писарев А.Н. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997; Баранчиков В.А. Право местного самоуправления Российской Федерации. М., 1999; Васильев В.И. Местное самоуправление. М., 1999; Постовой Н.В. Территориальная основа местного самоуправления // Местное право. 2001. № 8; Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 1999; Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999; Бондарь Н.С., Авсеенко В.И., Бочаров С.Н. и др. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2002); «территориальные пределы местного самоуправления» (Тимофеев Н.С. Территориальные пределы местного самоуправления. М., 2007); «административно-территориальное устройство» (Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996; Саломаткин А.С. Административно-территориальное устройство РФ (вопросы теории и практики). М., 1995; Колосов В.А., Мироненко Н.С. Геополитика и политическая география. М., 2001; Лапин В.А., Любовный В.Я. Реформа местного самоуправления и административно-территориальное устройство. М., 2005); «муниципально-территориальное устройство» (Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М., 1999; Княгинин К.Н. Муниципально-территориальное устройство: опыт прочтения положений федерального законодательства // Ученые записки Юридического института Красноярского государственного университета: Вып. 1. Красноярск, 2001) и др. На наш взгляд, более приемлемым является понятие «территориальная организация местного самоуправления». Оно позволяет отграничить вопросы территориальной организации местного самоуправления от вопросов территориальной организации государственной власти, исключает путаницу в вопросе о предмете правового регулирования, которая возможна при использовании термина «территориальные основы местного самоуправления» из-за многозначности слова «основы», и, наконец, не нарушает преемственности, сложившейся в науке конституционного права по использованию термина «устройство» (к «устройственным» признакам относятся правовой статус целого и отдельных его частей, а также характер их взаимосвязей; связи же низовых и вышестоящих муниципальных образований, а также всех муниципальных образований с субъектом Федерации в состав рассматриваемого нормативного образования не включаются).].

Положительные законы являются произведениями человеческой воли, однако законодатель при определении прав и обязанностей подчиняющихся его велениям лиц не может черпать руководящие начала из самого положительного права. Для этого нужны иные, высшие, соображения. Эти высшие соображения применительно к территориальной организации местного самоуправления должны состоять в обеспечении идеи местного самоуправления. Территориальная организация местного самоуправления, выступая одной из составляющих организации местного самоуправления, не может быть ничем иным, кроме как проявлением ее сущности. Несомненно, это проявление должно быть специфическим, отражающим территориальный аспект организации местного самоуправления. Внутренняя природа и свойства местного самоуправления должны отражаться в ней сквозь призму территории. Поэтому установление сущностных признаков территориальной организации местного самоуправления должно происходить через определение сущности самого местного самоуправления.

Способ определения сущности явления был установлен еще Платоном в «теории идей». Он состоит в том, чтобы выхватить из потока становления нечто незыблемое, добраться через мысленное разделение до некоего неделимого (диалог «Федр», 277 b-c). Руководствуясь этим платоновским методом, можно установить, что сущность местного самоуправления кроется в тех особенностях организации самоуправления, которые составляют основу его самостоятельности от государственной администрации. Таких особенностей две: одна связана с компетенционными характеристиками местного самоуправления; другая отражает функциональный аспект демократического управления на местах.

Первая составляющая сущности местного самоуправления вытекает из понятия «вопросы местного значения», или «местные дела», используемого как отечественной[2 - См.: Васильчиков А.И. О самоуправлении. Т. I. СПб., 1870. С. 6; Курчинский М.А. Муниципальный социализм и развитие городской жизни. СПб., 1907. С. 30-31; Кизеветтер А.А. Местное самоуправление в России. М., 1910. С. 146-147; Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996. С. 292; Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике (Конституционно-правовой аспект). Екатеринбург, 1998. С. 39-40; Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М., 2002. С. 26 и др.], так и зарубежной[3 - См.: Stein L. von. Verwaltungslehre. Berlin. 1869. S. 42: Burdeau G. Traitе de science politique. T. 2. Paris. 1949. P. 362-364; Маунц Т. Государственное право Германии (ФРГ и ГДР). М., 1957. С. 295; Серебренников В.П. Местное управление и самоуправление Франции. Минск, 1981. С. 13; Тимофеев Н.С. Коммунальное право ФРГ. М., 1982. С. 56 и др.] теорией и практикой для обозначения сферы деятельности местного самоуправления[4 - В советский период отечественной юриспруденции вопросы местного значения рассматривались как компетенционная основа деятельности местных органов государственной власти – местных Советов. Поскольку все Советы имели единую политико-правовую природу, являлись представительными органами государственной власти и действовали в соответствии с принципом демократического централизма, местные органы власти должны были решать дела местного значения исходя из местных и общегосударственных интересов. См. об этом: Лепешкин А.И. Местные органы государственной власти // Лепешкин А.И., Ким А.И., Мишин Н.Г., Романов П.И. Курс советского государственного права. Т. 2. М., 1962. С. 519; Авакьян С.А. Правовое регулирование деятельности местных Советов. М., 1974. С. 14; Авакьян С.А. Правовое регулирование деятельности Советов (конституционные основы, теория, практика). М., 1980. С. 11; Шеремет К.Ф. Местные органы государственной власти и управления // Советское государственное право. М., 1985. С. 412 и др.]. Исходным понятием для их определения являются интересы, вытекающие из факта общения людей на определенном ограниченном пространстве и состоящие в удовлетворении на месте всех основных потребностей жителей.

Впервые в юридической науке вопрос о местных интересах и вытекающих из них местных делах был поставлен в 1789 году французом Турэ в докладе в Национальном собрании Франции по законопроекту о коммунальном управлении[5 - Ясунас В.А. Основы местного самоуправления. М., 1998. С. 4.].

Впоследствии эти вопросы получили свое развитие в различных теориях местного самоуправления. Следует отметить, что наличие такого основания самостоятельности местного самоуправления признавалось сторонниками как общественной, так и государственной теорий местного самоуправления. К примеру, видный представитель общественной теории князь А.И. Васильчиков в своем труде «О самоуправлении» писал: «…при каких бы то ни было формах правления, при всяком центральном правительстве – представляется целый разряд дел, коим не может непосредственно заведывать никакое правительство… Во всех странах и у всех народов, кроме высших государственных и династических интересов, есть еще и много других скромных нужд и польз, которые должны быть удовлетворены на местах, по местным соображениям и местным сведениям, и совершенно независимо от политических целей и видов: ставить починку мостов, исправление дорог, призрение бедных, продовольствие голодных в зависимость от того же начальства, которое объявляет войну, заключает трактаты, издает законы и заправляет финансами, значит смешивать два действия, требующие совершенно различных способностей; от этого смешения происходит, что во всех централизованных государствах местные интересы приносятся в жертву общим и совершенно теряются из виду»[6 - Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. Т. I. СПб., 1869. С. 5-6.].

Б.Н. Чичерин, придерживающийся уже государственной теории местного самоуправления, отмечал, что «государство ведает совокупные интересы, которым подчиняются частные, но последние сохраняют свою относительную самостоятельность»[7 - Чичерин Б.Н. Государство и земство // Чичерин Б. Вопросы политики. М., 1903. С. 83.], «отдельные местности имеют свои особенные нужды, которые лучше всего удовлетворяются местным самоуправлением»[8 - Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М., 1899. С. 759.].

А.Д. Градовский, хотя и отмечал, что «нет ничего бесплоднее, как искать для самоуправления какую-либо особую почву и стараться построить эту систему путем тщательного разграничения интересов местных и государственных»[9 - Градовский А.Д. Начала русского государственного права. Т. III. Органы местного управления. Ч. 1. СПб., 1883. С. 26.], также использовал конструкцию «местных польз и нужд». Он писал: «Исходной точкою для определения местных польз и нужд может быть принят круг интересов, непосредственно, так сказать, вытекающих из факта общения известной массы людей, на определенном, более или менее ограниченном пространстве земли. Этими интересами являются прежде всего хозяйственные пользы и нужды… Заведывание имуществом, принадлежащим общине или иному местному союзу, содержание улиц и дорог, не имеющих общегосударственного значения, устройство благотворительных учреждений и больниц, сооружение водопроводов и устройство освещения – таковы предметы, которые без особого затруднения могут быть признаны вопросами чисто местного интереса. Если мы прибавим к этому право раскладки государственных налогов и установления сборов, необходимых на местные потребности, то круг «местных задач» будет приблизительно исчерпан»[10 - Там же. С. 27.]. В отношении иных предметов, представляющих собой местные пользы и нужды, А.Д. Градовский полагал весьма затруднительным проведение границы, отграничивающей их от государственных интересов (народное образование, обеспечение народного здравия и продовольствия). Исходя из этого он рассматривал местные дела как выделенные по закону из круга общегосударственных задач и признанные за интересы местные.

Согласимся с мнением А.Д. Градовского, поскольку оно более верное и отражающее действительное значение местных дел и местных интересов.

Однако для нашего исследования важен не столько вопрос о характере вопросов местного значения, являются ли они собственными делами местного сообщества или делами государства, сколько вопрос об обособленном их положении в числе прочих дел. И здесь ответ очевиден: их обособление обусловлено тем, что, во-первых, местные дела ближайшим образом затрагивают интересы местного сообщества. Правительство же, хотя и относится к ним небезразлично, но, как отмечал А.И. Елистратов, «ближайшим образом не заинтересовано в судьбе этих дел»[11 - Елистратов А.И. Основные начала административного права. Изд. 2-е. М., 1917. С. 26.]. Во-вторых, это дела, которые объективно могут быть решены силами местного сообщества без прибегания к помощи государственной администрации. В-третьих, это дела, которые исторически были закреплены за местным сообществом[12 - Напр., ликвидация отходов как коммунальная задача возникла в Германии еще в средневековых городах (см.: Handwoerterbuch der Raumordung. Hannover. 1995. S.12).]. Указанные соображения учтены Федеральным конституционным и Федеральным административным судами Германии[13 - Названные критерии отмечаются, в частности, в решениях Федерального конституционного суда: Постановлении по делу о Законе о муниципальных выборах в земле Северный Рейн-Вестфалия (BverfGE 6, S. 116); Решении по делу о саарландском Законе о муниципальных выборах (BverfGE 11, S. 273); Решении «Растеде» (BverfGE 79, S. 127 ff.).]. В настоящее время они считаются в Германии общепризнанными признаками «дел местного сообщества»[14 - Гриценко Е.В. Местное самоуправление в системе публичного управления федеративного государства: Значение опыта ФРГ для России. Иркутск, 2001. С. 173.].

Местные интересы состоят в благоустройстве мест проживания и социальном благосостоянии граждан. По определению профессора З.Г. Френкеля, к общему благоустройству относятся все те стороны устройства города, вся та часть его материальной культуры, которая назначением своим имеет обратить город в общее жилище – здоровое, безопасное и, по возможности, долговечное, прочное, красивое и уютное[15 - Френкель З.Г. Основы общего городского благоустройства. М., 1926. С. 10-21.]. Все это в совокупности составляет особый интерес совместно проживающего на общей территории сообщества людей. Особенность заключается в его локальности, в его значимости исключительно для лиц, совместно проживающих на ограниченной территории. Это качество сближает его с интересом «кооперативным»[16 - Говоренкова Т.М. Читаем Велихова вместе. М., 1999. С. 90.].

Местные интересы, как и вообще всякие интересы, по верному замечанию Рудольфа фон Иеринга, «это суть жизненные требования (Lebensbedingungen) в широком смысле»[17 - Иеринг Р. Интерес и право. Ярославль, 1880. С. 83.]. Характеристическая особенность жизненных требований, составляющих местные интересы, состоит в том, что они носят не частный и даже не общий, а общественный характер.

Различие указанных видов интересов хорошо сформулировано В.Н. Лешковым. Частный интерес, – писал он в 1865 году, – касается отдельных лиц, а потому имеет всегда значение исключительно этому лицу принадлежащего блага. Общий интерес всегда есть сумма или известное сложное количество интересов частных. Общественный же интерес принадлежит не отдельным лицам, а обществу или их идеальному единству[18 - Лешков В.Н. Опыт теории земства и его земских учреждений по «Положению» 1864 г., Января 1. М., 1865. С. 22.].

На территориальную общность[19 - Термин «территориальная общность» впервые появился в отечественной социологической литературе в середине 60-х годов прошлого века. Своим возникновением исследования социально-территориальной структуры общества обязаны феномену существенных территориальных различий в условиях жизнедеятельности внутри региона, выявленному при изучении сельско-городской миграции. Внимание исследователей привлек факт, что в территориальном плане сельская местность не является однородной: различия в условиях жизнедеятельности, порождаемые особенностями места жительства, зачастую более существенны, чем в целом между городом и деревней. Факт проживания в том или ином типе поселений становится важнейшим фактором социальной дифференциации жителей, порождающим специфический (территориальный) аспект социальных неравенств. Причем в противовес принятой в тот период в отечественной общественной науке точке зрения о движении к социальной однородности и преодолении существенных социальных различий исследования выявили тенденцию к усилению специфики территориальных объектов, которая повлекла за собой увеличение территориального многообразия жизненных условий и усиление социальной дифференциации (См. об этом: Горяченко Е.Е., Иванова Т.Ю. Социальная база местного самоуправления //Сибирская деревня в период трансформации социально-экономических отношений. Новосибирск, 1996; Горяченко Е.Е. Территориальная общность в изменяющемся обществе // http://ieie.nsc.ru/?rokos/nesch/GLGOR.html). О понятии территориальной общности см.: Щепаньский Я. Элементарные понятия социологии: пер. с польск. М., 1969. С. 160; Борщевский Н.В., Успенский С.В., Шкаратян О.И. Город: Методологические проблемы комплексного социального и экономического планирования. М., 1975. С. 98; Межевич М.Н. Социальное развитие и город. М., 1979. С. 26; Шкаратян О.И. Городская территориальная общность и ее воспроизводство // Этносоциальные проблемы города. М., 1986. С. 12-13; Этносоциальные проблемы города. М., 1986. С. 20; Яницкий О.Н. Территориальные общности в экологической структуре города // Проблемы развития социально-демографических групп и социально-территориальных общностей. М., 1986. С. 68; Ткаченко А.А. Территориальная общность в региональном развитии и управлении. Тверь, 1995. С. 19; Заборова Е.Н. Городские пространственные группы как разновидность социальных групп // Региональная экономика и региональная политика: Сборник научных трудов. Екатеринбург, 1997. Вып. 3. С. 201-202.], или местное сообщество[20 - Термин «местное сообщество» впервые получил законодательное закрепление в Законе «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г. (Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 29). Он активно использовался при разработке Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В проекте, внесенном Президентом РФ, а также в проекте депутатов И.В. Муравьева, З.И. Саетгалиева, Л.В. Олейника и др. местное сообщество рассматривалось как особый субъект права на местное самоуправление (см.: Проект Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (внесен Президентом РФ) // Шугрина Е.С. Муниципальное право. Новосибирск, 1995. С. 169-188; Проект Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (внесен депутатами И.В. Муравьевым, З.И. Саетгалиевым, Л.В. Олейник и др.) // Российская газета. 1995. 14 янв.). Федеральным законодателем этот термин все же не был воспринят. Но в законодательной практике субъектов РФ он используется (Костромская область, Московская область, Смоленская область, Томская область, Волгоградская область, Астраханская область и др.). О понятии местного сообщества см.: Краснов М.А. Введение в муниципальное право. М., 1993. С. 7-8; Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике (Конституционно-правовой аспект): дис. … д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 1998. С. 62-73; Курячая М.М. Местное сообщество как основа объединения граждан // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 4. С. 29-33; Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М., 2009. С. 89-94 и др.] (термин, вытеснивший в юридической литературе все предшествующие понятия)[21 - В юридической литературе наряду с термином «территориальная общность» используется термин «территориальный коллектив» (см.: Азовкин И.А. Местные Советы в системе органов власти. М., 1971. С. 44; Страшун Б.А. Социализм и демократия. М., 1976. С. 24; Политическая система зарубежных стран социализма. М., 1981. С. 140; Иванов С.Н., Югов А.А. Территориальные коллективы в системе социалистического самоуправления советского народа // ХХVII съезд КПСС и повышение эффективности конституционного регулирования. Свердловск, 1988. С. 94; Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2007. С.170-214).], а не отдельных индивидов, как на субъект местных интересов указывает тот факт, что, во-первых, местные интересы могут быть реализованы только сообща. Частично это потребности, которые объективно не могут быть удовлетворены в индивидуальном порядке. Или, как выразился В. Остром, общественные блага, которые «не могут быть легко «расфасованы»; которые «не могут продаваться только тем лицам, которые готовы за них платить»[22 - Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество: пер. с англ. М., 1993. С. 166.]. Это организация систем водоснабжения, канализации, очистки, борьба с загрязнением, уличное освещение и др. Другую часть общих потребностей жителей составляют потребности, более эффективное осуществление которых будет при условии их совместного, а не индивидуального осуществления. К ним относятся снос старых домов, организация дошкольного и школьного образования, поликлиническая помощь и др.

Совместное осуществление местных интересов роднит их с коллективными правами личности. М.И. Свешников, родоначальник теории коллективных прав личности, характеризовал их как права, которые «…осуществляются большим количеством лиц, ибо все они имеют в виду удовлетворение интересов с помощью соединения с другими людьми»[23 - Свешников М.И. Очерк общей теории государственного права. СПб., 1896. С. 147-148, 164; см. также: Кистяковский Б.А. Государственное право (общее и русское). М., 1909. С. 132.]. Однако в основе коллективных прав лежат интересы, удовлетворение которых возможно и в индивидуальном порядке. Характер реализации интересов зависит от воли индивида: желает он объединить усилия с единомышленниками или считает это излишним. Заранее невозможно сказать, какое количество людей связывает возможность реализации своих интересов с объединением в коллектив. Это указывает на то, что субъектом коллективных прав является все же индивид, а не коллектив людей или общество в целом[24 - См.: Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. М., 1997. С. 185-186.]. В отношении же местных интересов заранее, еще до реализации, известно, какому коллективу людей они принадлежат. Удовлетворить интерес для части этого коллектива невозможно, только для всех разом.

Во-вторых, местные интересы имеют характер общечеловеческий, доступный и присущий всем людям, независимо от социального статуса[25 - О данном критерии отнесения интересов к классу общественных, публичных см.: Дедов Д.И. Общее благо как система критериев правомерного регулирования экономики. М., 2003. С. 133, 138-139.]. Они не несут на себе отпечаток личных пристрастий, вкусов и привычек. Желание жить в теплых домах, ходить по освещенным улицам, пользоваться чистой водой свойственно каждому человеку. Это обстоятельство также указывает на то, что местные интересы представляют собой не индивидуальное, а общее благо.

В-третьих, местные интересы относятся как к субъекту к численно неопределенной массе людей, поскольку в ее состав включается и будущее потомство данного поколения.

В-четвертых, в составе местных интересов находятся потребности, обусловленные концентрацией людей на сравнительно небольшой территории. Это потребности, вызванные необходимостью поддержания жизнедеятельности самого сообщества как объективно существующего социального организма. Их реализация, по выражению М.П. Гавришина, «носит обязательный характер и уже может не совпадать с интересами отдельных объединенных в нем индивидуумов»[26 - Гавришин М.П. О сущности местного самоуправления // Организация государственной власти и местного самоуправления в субъектах РФ: концепции, конституционно-правовые основы, практика: материалы науч.-практ. конф. М., 1996. С. 62-63.]. Примеры таких потребностей: призрение престарелых и малоимущих, упорядочение землевладения и землепользования.

Таким образом, именно территориальная общность, а не отдельные индивиды, ее составляющие, является субъектом местных интересов, или союзом общих интересов, как называл общину В.Н. Лешков[27 - Лешков В.Н. Опыт теории земства и его земских учреждений по «Положению» 1864 г., Января 1. М., 1865. С. 16.].

Территориальная общность – это коллектив «людей, объединенных определенной социальной связью, возникающей в силу общности объективных условий их жизнедеятельности»[28 - Межевич М.Н. Социальное развитие и город. М., 1979. С. 26.] и состоящей в единстве их интересов. «Территориальные корпорации», как заметил в конце ХIХ века Георг Еллинек, «покоятся на социальном базисе, созданном не государством, а именно на общих интересах соседства»[29 - Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 1903. С. 430.]. Такое единение людей вполне естественно, отвечает самой природе человека, ибо «повсюду, где бы ни собирались вместе люди, община возникает как бы сама собой»[30 - Токвиль А. Демократия в Америке. М., 1992. С. 65.]. Этот взгляд разделял и Б.Н. Чичерин, писавший, что «община… это самородный союз, возникающий из взаимных отношений, поселяющихся вместе лиц»[31 - Чичерин Б.Н. Государство и земство // Чичерин Б.Н. Вопросы политики. М., 1903. С. 85.].

Рассматривая территориальную общность как субъект местных интересов, нужно понимать, что это надличностное, но не внеличностное образование. Формирование интересов и их осознание осуществляется вполне «личностно»[32 - О соотношении общественного и индивидуального сознания см., напр.: Толстых В.И. Общественное сознание: социальная природа, функция, формы // Общественное сознание и его формы. М., 1986. С. 34-38.]. Индивидуальность предстает здесь в «снятом» виде. Удовлетворение интересов территориальной общности лежит через удовлетворение интересов индивидов.

Вторая составляющая сущности местного самоуправления заключается в самостоятельном решении людьми своих насущных вопросов с учетом мнения всех тех лиц, которые объединены этими интересами. Назначение местного самоуправления, как верно заметил З.Г. Френкель, состоит в том, чтобы «само заинтересованное более всего в деле население ведало свои хозяйственные, культурные нужды»[33 - Френкель З.Г. Волостное самоуправление. Его значение, задачи и взаимоотношения с кооперацией. М., 1999. С. 24.].

Этот признак не раз подчеркивался в юридической литературе. Георг Еллинек указывал, что местное самоуправление «в противоположность государственно-бюрократическому есть управление через посредство самих заинтересованных лиц»[34 - Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 1908. С. 466.]. А.И. Васильчиков утверждал: «Самоуправлением называется такой порядок управления, при коем местные дела и должности заведываются и замещаются местными жителями – земскими обывателями»[35 - Васильчиков А. Указ. соч. С. 1.]. Суждения о наличии этого признака у местного самоуправления мы находим и у современных ученых, например, немецкий конституционалист Ф.Л. Кнемайер считает, что местное самоуправление отражает «самостоятельную роль местных сообществ в более широком государственном целом»[36 - Кнемайер Ф.Л. Организация местного самоуправления в Баварии (Основные структуры, особенности, недостатки) // Государство и право. 1995. № 4. С. 110.].

Эти составляющие природы муниципальной власти являются общепризнанными в юридической науке, о чем свидетельствует их закрепление в ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления[37 - Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г.// Собрание законодательства РФ. 1998. № 36. Ст. 4466.], а также то, что Конституционный Суд РФ при разрешении дела о проверке конституционности отдельных статей Конституции Республики Коми и Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. «Об органах исполнительной власти в Республике Коми»[38 - Собрание законодательства РФ. 1998. № 4. Ст. 532.], исследуя вопрос о том, какими органами – органами государственной власти или органами местного самоуправления – являются представительные и исполнительные органы, указанные в Республике Коми в качестве местных органов, руководствовался ими в качестве критериев разграничения органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Поскольку смысл местного самоуправления заключается в самостоятельном решении людьми своих насущных вопросов с учетом мнения всех тех лиц, которые объединены этими интересами[39 - Указанными сущностными признаками не исчерпывается понимание природы местного самоуправления. В работе остались неисследованными такие факторы, имеющие кардинальное значение для определения природы местного самоуправления, как наличие или отсутствие государственно-властных начал в местном самоуправлении; его положение в общей системе управления, существующей в государстве и обществе; конкретные функции местного самоуправления; материально-финансовая база (о проявлении этих факторов в природе местного самоуправления см.: Авакьян С.А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, перспективы. М., 1994. С. 43). Однако мы умышленно их обошли, поскольку определение природы местного самоуправления не является самоцелью, наша задача – определить сущностные признаки территориальной организации местного самоуправления. Поэтому нас интересовали только такие признаки, через которые можно было бы выявить характеристические особенности территориального устройства местного самоуправления.], территория муниципального образования должна охватывать всех жителей, которые объединены общими интересами, и только их. Иначе говоря, территория муниципального образования должна включать место проживания территориальной общности.

Кроме того, границами муниципального образования должна охватываться территория, необходимая для удовлетворения местных интересов, чтобы местные дела могли быть решены силами местных властей. Ее границы объективно задаются сферой распространения местных интересов данной территориальной общности. Территория, необходимая для удовлетворения местных интересов, должна определяться исходя из возможностей данного субъекта местных интересов, она не может включать в себя место проживания иного субъекта местных интересов.

Эти требования, вытекающие из идеи местного самоуправления, представляют собой сущностные признаки территориальной организации местного самоуправления. На этом основании мы можем определить, что местные интересы, их субъектное (в соответствующем коллективе людей) и объектное (в соответствующей местности) выражения, служат онтологической основой территориальной организации местного самоуправления. Территориальная организация местного самоуправления должна быть правовым выражением объективно существующей социальной структуры местных интересов.

1.2. Территориальная общность как субъект местных интересов: единство объективных и субъективных факторов

Предъявление к территориальной организации местного самоуправления требования по охвату территорией муниципального образования всех жителей, объединенных общими интересами, неминуемо ставит перед исследователем вопрос: какая из существующих форм проявления вовне единства местных интересов должна быть определяющей для установления территориальной общности – объективно существующее единство местных интересов или субъективное осознание этого единства жителями соответствующей местности? Попробуем дать на него ответ исходя из теории интереса.

Интерес имеет две формы бытия: объективный интерес и субъективное убеждение в его наличности[40 - В научной литературе объективный интерес порой называется потребностью, а субъективное убеждение в его наличности – собственно интересом (см., напр.: Чулюкин Л.Д. Природа и значение цели в советском праве. Казань, 1984. С. 18).]. Идеальным является положение, когда объективно существующие потребности адекватно осознаются нуждающимся в них лицом. Однако в жизни нередки случаи, когда интерес проявляется только в одной из своих форм. Например, на предприятии износ оборудования превышает установленные производителем показатели, это свидетельствует об объективной потребности в его обновлении, однако руководство предприятия может пребывать в убежденности, что в замене оборудования нет необходимости – нужно лишь обеспечить его своевременный ремонт и техническое обслуживание. Или, наоборот, у лица отсутствует объективная потребность в пополнении личного гардероба – у него есть одежда на все случаи жизни и в необходимом разнообразии, но магазин предлагает значительные скидки на продаваемую одежду и тем самым мотивирует сделать покупку. Эта ситуация, когда «…нечто может представлять интерес и еще не быть потребностью»[41 - Рубинштейн С.Л. Основы психологии. М., 1935. С. 387.], пожалуй, более распространена на практике. Неслучайно, что она уже давно является самостоятельным предметом изучения психологов.

Решающее значение для права имеет не объективный интерес, а субъективное суждение о наличности его. Осознание наличия интереса – обязательное условие для признания действий по его реализации юридически значимыми. Это связано с тем, что осознание интересов выступает непосредственной побудительной силой сознательной деятельности.

Значение же для права объективного интереса различно в зависимости от того, производится осуществление интереса индивидуально или коллективно, его носителем или иным лицом. Рудольф фон Иеринг, разработавший теорию интереса в праве, отмечал, что «кооперация многих людей ради одной и той же цели возможна лишь потому, что интересы всех участников кооперации, переплетаясь, сходятся в одном конечном пункте… Субъективное убеждение или объективная сущность интереса могут впоследствии изменяться; тем не менее верным остается то, что в решительный момент обе стороны субъективно были убеждены в согласии их интересов, в противном случае они не сошлись бы»[42 - Иеринг Р. Цель в праве. Т. 1. СПб., 1881. С. 30-31.]. Таким образом, для коллективной реализации интереса в праве должны быть гарантии выявления общего согласия всех участвующих лиц в моменты, имеющие принципиальное значение для реализации интереса.

Эти выводы вполне справедливы для ситуации, когда лицо или лица самостоятельно действуют в своем интересе. Когда же носитель права постоянно или временно не в состоянии реализовать собственный интерес в силу личных качеств (состоит под опекой) или вследствие слишком значительного числа облеченных правом субъектов, возникает совсем иная правовая ситуация.

«До тех пор, пока рулем заправляет собственный интерес, право держит курс, соответствующий собственным целям; но как только руль вверяется чужим рукам, гарантия, представляемая собственным интересом, устраняется и возникает опасение, что рулевой возьмет курс по направлению к его собственному, а не к чужому интересу… Положение «управляющего» во всем праве представляется наиболее опасным. Раздражая его пожелания беспрерывным соприкосновением с чужим имуществом, положение это открывает ему, более чем кому-либо, возможность присвоить это имущество себе; никакому вору не бывает столь легко украсть, как управляющему чужим имуществом, ни одному мошеннику не представляется столь легкой, удобной возможности устроить обманную проделку, как тому же управляющему», – так обосновывал Р. Иеринг необходимость правовых гарантий, обеспечивающих распоряжение чужим правом исключительно в интересах представляемого лица[43 - Иеринг Р. Цель в праве. Т. 1. СПб., 1881. С. 169.].

Современная российская правовая система, безусловно, содержит такие гарантии. Например, главой ХI Федерального закона «Об акционерных обществах»[44 - Федеральный закон от 26 декабря 1995 г. № 208–ФЗ «Об акционерных обществах» (ред. от 30.11.2011) // Собрание законодательства РФ. 1996. № 1. Ст. 1.] устанавливается порядок заключения сделок, в совершении которых имеется личная заинтересованность члена совета директоров (наблюдательного совета) общества, лица, осуществляющего функции единоличного исполнительного органа общества, члена коллегиального исполнительного органа общества или акционера общества, имеющего совместно с его аффилированными лицами 20 и более процентов голосующих акций общества, а также лица, имеющего право давать обществу обязательные для него указания. Такие сделки должны быть одобрены до их совершения советом директоров (наблюдательным советом) общества или общим собранием акционеров. Если одобрение производится советом директоров, решение должно приниматься большинством незаинтересованных директоров. При несоблюдении установленного порядка сделка, в совершении которой имеется заинтересованность, может быть признана недействительной по иску общества или акционера[45 - О коллизиях интересов акционеров и органов управления акционерным обществом, а также гарантиях защиты интересов акционеров см., напр.: Бакшинскас В.Ю., Дедов Д.И., Карелина С.А. Правовое регулирование деятельности акционерных обществ (Акционерное право). М., 1999. С. 132-144; Управление и корпоративный контроль в акционерном обществе. М., 1999. С. 99-119 и др.].

Еще один пример гарантии: в соответствии со ст. 292 ГК РФ отчуждение жилого помещения, в котором проживают находящиеся под опекой или попечительством члены семьи собственника данного жилого помещения либо оставшиеся без родительского попечения несовершеннолетние члены семьи собственника (о чем известно органу опеки и попечительства), если при этом затрагиваются права или охраняемые законом интересы указанных лиц, допускается с согласия органа опеки и попечительства[46 - Об иных гарантиях защиты интересов несовершеннолетних см.: Ершова Н.М. Охрана прав несовершеннолетних М., 1965. С. 8-26, 55-83; Пергамент А.И. Опека и попечительство. М., 1966. С. 8, 58-61; Кузнецова Л.Г., Шевченко Я.Н. Гражданско-правовое положение несовершеннолетних. М., 1968. С. 28-57 и др.].

Смысл приведенных гарантий различен. В первом случае при получении согласия акционеров на заключение сделки, по сути, происходит процесс проверки: соответствует ли сделка интересам акционеров в том виде, как они субъективно воспринимаются самими акционерами. Во втором случае согласие испрашивается не у носителя интереса и даже не у его представителя, а у стороннего лица – органа опеки и попечительства. Здесь, давая согласие на отчуждение жилого помещения, орган опеки и попечительства руководствуется не тем, как представляют свою пользу от сделки опекаемые или несовершеннолетние лица или их представители (родители, опекуны, попечители), он должен исходить из объективных интересов лиц, не обладающих полной дееспособностью.

Данное различие в подходах законодателя к решению вопроса о защите интересов представляемого лица весьма разумно. Из него мы можем вывести правило: если носитель интереса объективно не может самостоятельно его представлять и осуществлять (лицо не обладает разумной волей, не может выражать субъективное суждение о своих интересах и, соответственно, реализовывать их), интерес не представляет собой безусловного блага и его достижение возможно способами, влекущими за собой вредные последствия для лица, в праве должны быть предусмотрены гарантии реализации объективного интереса, в том числе в виде юридической ничтожности действий, нарушающих объективный интерес.