Конституционное право Российской Федерации

Предложение о поправке к Конституции РФ должно содержать либо текст новой статьи (части или пункта статьи), либо текст новой редакции статьи (части или пункта статьи), либо положение об исключении статьи (части или пункта статьи) из Конституции Российской Федерации.

Поступившее в Государственную Думу предложение о поправке к Конституции РФ направляется в комитет Государственной Думы, к ведению которого отнесены вопросы конституционного законодательства, для проверки соблюдения требований Конституции РФ и Федерального закона об условиях и о порядке внесения предложения о поправке к Конституции РФ. По результатам проверки указанный комитет Государственной Думы вносит предложение о принятии к рассмотрению Государственной Думой проекта закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ либо предложение о возвращении его инициатору в случае несоблюдения требований Конституции и Федерального закона об условиях и о порядке внесения предложения о поправке к Конституции РФ.

Рассмотрение Государственной Думой проекта закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации осуществляется в трех чтениях и считается одобренным, если за него проголосовало не менее 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы. Одобренный Государственной Думой проект закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ в течение пяти дней направляется в Совет Федерации и подлежит обязательному рассмотрению данной палатой парламента.

Закон Российской Федерации о поправке к Конституции считается принятым, если за его одобрение проголосовало не менее 3/4 от общего числа членов Совета Федерации.

Председатель Совета Федерации не позднее пяти дней со дня принятия закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ опубликовывает для всеобщего сведения уведомление, включающее текст закона о поправке к Конституции с указанием дат его одобрения палатами парламента и направляет его в законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации для рассмотрения в срок не более 1 года. Законодательный (представительный) орган субъекта РФ в течение четырнадцати дней со дня принятия постановления о законе РФ о поправке к Конституции РФ направляет данное постановление в Совет Федерации.

Установление результатов рассмотрения данного Закона законодательными (представительными) органами субъектов Федерации оформляется в соответствии с регламентом Совета Федерации. Предусмотрено, что возникшие противоречия разрешаются в судебном порядке.

Подписание и официальное опубликование Закона осуществляется Президентом РФ в течение двух недель после его получения.

Принятая поправка к Конституции РФ в месячный срок со дня вступления в силу Закона подлежит внесению Президентом РФ в текст Конституции Российской Федерации.

Для изменения конституционно-правового статуса субъекта РФ также требуется принятие федерального конституционного закона (ч. 5 ст. 66). Основанием для внесения изменений в ч. 1 ст. 65 в соответствии с ч. 2 ст. 65 является Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации». В качестве нового субъекта в Российскую Федерацию может быть принято иностранное государство или его часть, что осуществляется по взаимному согласию РФ и данного иностранного государства в соответствии с международным (межгосударственным) договором. Принятое в качестве нового субъекта иностранное государство в соответствии с международным договором получает статус республики, края или области, если речь идет о части иностранного государства, то статус республики, края, области, автономной области или автономного округа.

Образование в составе РФ нового субъекта может быть осуществлено в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов Российской Федерации по инициативе самих субъектов, на территориях которых образуется новый субъект Федерации.

Предложение об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта направляется Президенту РФ, который уведомляет о полученном предложении Совет Федерации, Государственную Думу, Правительство РФ. Указанное предложение должно быть обосновано и содержать предполагаемые наименование, статус и границы нового субъекта, а также прогноз социально-экономических и иных последствий, связанных с образованием в составе Федерации нового субъекта.

Вопрос об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта подлежит вынесению на референдумы заинтересованных субъектов Федерации.

Часть 2 ст. 137 устанавливает еще более упрощенный порядок внесения поправок в ч. 1 ст. 65 в случае изменения официального наименования субъекта Российской Федерации. Согласно ст. 71–73 Конституции изменение наименования субъекта Российской Федерации относится к исключительной компетенции законодательной власти данного субъекта РФ. Включение нового наименования субъекта рассматривалось как чисто техническая операция, в связи с чем ее порядок не регулировался законом, но и не был никем точно определен.

В связи с этим, по мнению Государственной Думы, обнаружилась неопределенность в том, какой орган и каким правовым актом уполномочен решить вопрос о включении в ч. 1 ст. 65 нового наименования субъекта Российской Федерации. Государственная Дума обратилась по этому поводу в Конституционный Суд с запросом о толковании ч. 2 ст. 137 Конституции.

Конституционный Суд 28 ноября 1995 г., рассмотрев данное дело, постановил, что изменения наименования субъектов Российской Федерации включаются в текст ст. 65 Конституции указом Президента Российской Федерации на основании решения субъекта Федерации, принятого в установленном им порядке. В качестве примеров можно назвать Указ Президента РФ от 9 июня 2001 г. «О включении нового наименования субъекта Российской Федерации в статью 65 Конституции Российской Федерации», согласно которому вместо наименования Чувашская Республика – Чаваш республика включено новое наименование Чувашская Республика – Чувашия, а также Указ Президента РФ от 9 января 1996 г. «О включении новых наименований субъектов Российской Федерации в статью 65 Конституции Российской Федерации», в результате чего Ингушская республика стала называться Республика Ингушетия, а Северная Осетия – Северной Осетией – Аланией.

В спорных случаях Президент использует полномочия, предоставленные ему ч. 1 ст. 85 Конституции (например, согласительные процедуры).

Не является изменением наименования субъекта Российской Федерации в отмеченном смысле и, следовательно, не может быть произведено в указанном порядке такое переименование, которое затрагивает основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов Российской Федерации, Российской Федерации в целом либо интересы других государств, а также предполагающее изменение состава Российской Федерации или конституционно-правового статуса ее субъекта.

3.9. Гарантии реализации Конституции Российской Федерации. Прямое действие конституции

В ст. 15 Конституции РФ закрепляется, что Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу и прямое действие, и применяется на всей территории России. Это юридическое свойство Конституции имеет иное содержание по сравнению с принципом ее верховенства. Прямое действие Конституции означает, что не требуется принятие каких-либо нормативных правовых актов для приведения в действие конституционных норм, она в принципе подлежит реализации независимо от наличия или отсутствия конкретизирующих и развивающих ее нормативных актов.

Вместе с тем ряд конституционных положений устанавливает лишь общие принципы, подходы к регулированию каких-либо отношений. Например, положение ч. 1 ст. 96 Конституции РФ определяет, что Государственная Дума избирается на четыре года. Данная норма непосредственно может быть применена только к сроку полномочий названной палаты парламента, но, характеризуя ее как избираемый орган государственной власти, Конституция РФ не устанавливает порядок выборов, адресуя такое урегулирование федеральному закону (Федеральный закон от 24 июня 1999 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (с изм. и доп. от 12 апреля, 10 июля 2001 г., 21 марта 2002 г.)).

Большинство же конституционных норм вполне могут применяться непосредственно, однако без их законодательной конкретизации правовому полю России грозит фрагментарность. Если конкретизирующего нормативного акта нет, то правоприменитель обязан принять необходимое решение непосредственно на базе Конституции РФ.

Высшая юридическая сила Конституции означает, что законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции России, и что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.

Таким образом, высшая юридическая сила Конституции выражает ее место в иерархии правовых актов, действующих в Российской Федерации. Гарантом Конституции является Президент РФ. На него, в первую очередь, возложена обязанность следить за точным исполнением Конституции и немедленно принимать решение по всем случаям нарушений.

3.10. Конституция РФ 1993 г. и нормы международного права

В последнее время идея о верховенстве международного права по отношению к национальному законодательству все больше проникает в конституционное нормотворчество демократических правовых государств, поскольку именно международно-правовые нормы определяют стандарты в сфере прав и свобод человека. Вместе с тем национальное и международное право – самостоятельные правовые системы, установление иерархии между которыми не только не корректно, но и контрпродуктивно. Одновременно нельзя не учитывать все большее взаимовлияние норм национального и международного права на развитие и реализацию друг друга.

Часть 4 ст. 15 Конституции РФ гласит, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерацией установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. В соответствии с Федеральным законом от 15 июля 1995 г. «О международных договорах Российской Федерации» определено, что согласие России на обязательность для нее международного договора, в зависимости от случая, может выражаться посредством ратификации, утверждения, принятия и присоединения. Следовательно, международный договор включается в правовую систему России не автоматически, а в установленном порядке.

Обращаясь к ст. 15 данного Федерального закона, можно увидеть ряд случаев, при которых международные договоры подлежат обязательной ратификации: если их исполнение требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом; если их предметом являются основные права и свободы человека и гражданина; если это касается территориального разграничении Российской Федерации с другими государствами, включая договоры о прохождении Государственной границы Российской Федерации, а также о разграничении исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации; если речь идет об основах межгосударственных отношений, по вопросам, затрагивающим обороноспособность Российской Федерации, по вопросам разоружения или международного контроля над вооружениями, в области военно-технического сотрудничества, по вопросам обеспечения международного мира и безопасности, а также мирные договоры и договоры о коллективной безопасности; если договор связан с участием Российской Федерации в межгосударственных союзах, международных организациях и иных межгосударственных объединениях, если такие договоры предусматривают передачу им осуществления части полномочий РФ или устанавливают юридическую обязательность решений их органов для России; если стороны договора условились о последующей ратификации.

По поводу ратификации международного договора принимается соответствующий федеральный закон. Разрешение коллизий в пользу международного договора связан лишь с правилами, предусмотренными законом, но не Конституцией РФ. Поэтому норму ч. 4 ст. 15 Конституции нельзя однозначно трактовать как устанавливающую примат международного права.

Органы государства и должностные лица не вправе заключать договоры, противоречащие Конституции РФ. Если же такой договор заключен, то действуют конституционные нормы, поскольку иначе это было бы равнозначно отказу от государственного суверенитета. Демократическая конституция не должна противоречить нормам международного права, если они общепризнанны.

Под общепризнанными в международной практике понимаются нормы, которые признаны достаточно представительным большинством государств. Форма их существования – международный обычай и международный договор.

Принципы носят универсальный характер, являясь фундаментом международного правопорядка. Они охватывают как традиционные, так и новые области международных отношений, предопределяя направленность, сущность и характер международно-правового регулирования в целом.

Следовательно, в процессе правотворчества и правоприменения, толкования права необходимо корректно учитывать соответствующие принципы и нормы международного права. Но при этом возникают немалые трудности, поскольку и национальные, и международные нормы сопоставляются, сравниваются и применяются не изолированно, а в контексте своих правовых систем[2 - Тихомиров Ю. А. Международно-правовые акты: природа и способы влияния // Журнал российского права. 2002. № 1.].

Нормальное функционирование национальных правовых систем зависит от взаимодействия с международным правом. С другой стороны, для современного международного права характерно все более тесное взаимодействие с внутренним правом государств. Углубление взаимодействия международного и внутригосударственного права обусловлено углублением взаимодействия национального общества с мировым сообществом.

Глава 4

Конституционные основы гражданского общества

4.1. Понятие и сущность гражданского общества

Впервые упоминание о гражданском обществе можно найти в трудах Аристотеля. Он писал, что прежде чем определить, что есть государство, необходимо выяснить понятие «гражданин», ибо государство есть не что иное, как совокупность граждан, гражданское общество.

Большое внимание уделялось разработке проблем гражданского общества в XVII в. – они анализировались в трудах Г. Греция, Т. Гоббса, Дж. Локка. В XVIII в. весомый вклад в развитие теории гражданского общества внесли Ж.-Ж. Руссо, Ш. Л. Монтескье, В. Гумбольдт, Д. Вико и другие мыслители. В XIX в. вопросы взаимосвязи государства и гражданского общества исследовал Гегель, который пришел к выводу, что гражданское общество представляет особую стадию в диалектическом движении от семьи к государству.

Как вполне различимая самостоятельная политическая категория гражданское общество рассматривается Дж. Локком. Более того, в «Двух трактатах о государственном правлении» Локк, по существу, признает за государством лишь тот объем полномочий, который санкционирован общественным договором между гражданами, сообщающимися между собой – в рамках закона – по собственному разумному выбору. В принципе подобные воззрения были типичны для мыслителей эпохи Просвещения, наиболее пристально анализировавших интересующее нас соотношение: Ш. Л. Монтескье, Ж.-Ж. Руссо, Ф. Хатчесона, А. Фергюсона и др. По-разному интерпретируя, аргументируя, детализируя положение о гражданском обществе как источнике легитимности государства, все они признают верховенство гражданского общества над государством.

В отличие от этих предшественников, чьи идеи готовили почву для революций в Америке и во Франции, Гегель отталкивался от несовершенства и ограниченности человеческих интересов и отношений в гражданском обществе. Абсолютная свобода в гегелевской системе получала воплощение лишь в Государстве, которое соотносилось с гражданским обществом, как небо и земля.

К. Марксу либеральная традиция (как, впрочем, и «марксизм-ленинизм») приписывает полное разрушение построений Гегеля. Поскольку центральное место в теории исторического материализма заняли производственные отношения, гражданское общество в такой трактовке оказывалось просто синонимом базиса, детерминирующего надстройку – государство. «Небо» и «земля» в очередной раз поменялись местами.

В действительности мысль Маркса была не столь плоской. В его анализе (если иметь в виду зрелого Маркса и не ограничиваться несколькими расхожими цитатами) гражданское общество – это та сфера, в которой постоянно происходит превращение, взаимопроникновение буржуа в гражданина и наоборот. Не случайно решение проблемы гармонизации частных и общественных интересов, индивида и социума (решение, которое современники и предшественники искали для наличного общества) Маркс переносил в неопределенное будущее, «синхронизируя» преодоление (буржуазного) гражданского общества и исчезновение государства как такового (а стало быть, и власти, и политики). С высоты сегодняшнего дня теоретический спор о соотношении государства и гражданского общества ученых XVIII и XIX вв., возможно, несколько отдает схоластикой. Приведенный здесь в таком пересказе, он тем не менее может быть полезен хотя бы как напоминание об историзме: меняющейся, преходящей природе рассматриваемого явления, заставляющей даже самых пылких приверженцев приоритета гражданского общества признавать, что оно не вечно, что в современном мире, где выживание социумов определяется в первую очередь по признаку экономической эффективности, «неясно, как долго еще либерализм и гражданское общество продержатся в фаворитах».

Этот спор интересен также тем, что отражает не только историю теории, но и – что существенней всего – историю самого гражданского общества, насквозь пронизанную острыми конфликтами, кризисами, наконец, сокрушительными политическими революциями. Это – эволюция гражданского общества, не подлежащая забвению и нисколько не отменяемая тем обстоятельством, что в унаследованных нами представлениях об обществе (по существу, сложившихся в таком виде к концу XIX в.) оно выступает как самый действенный фактор интеграции общества, его «сплочения» с государством.

XX столетие стало временем беспримерной экспансии государства в сферы частной жизни граждан. Даже если оставить в стороне крайние – тоталитарные – формы этой экспансии, нельзя не заметить, что она происходила практически во всех развитых странах.

Сущностным содержанием этого процесса (динамика которого не в последнюю очередь определялась «соревнованием двух систем») было переосмысление понятия гражданских прав. Гражданство наполнялось социальным содержанием, превращаясь в юридически закрепленное право гражданина на получение некоей услуги – бесплатного образования, медицинской помощи, пенсии и т. д. – от государства.

Строительство «социального государства» широко развернулось после второй мировой войны. Особенно сильный импульс оно получило на рубеже 60?70?х гг., когда мир стал свидетелем беспрецедентно мощного – для периода «нормального» развития – выброса энергии социального протеста: забастовочных кампаний, антивоенного движения, «молодежного бунта», формирования массовых «контркультурных» потоков и т. д. Именно началом 70?х гг. исследователи датируют момент полномасштабного развертывания «социального государства» (критерием является увеличение доли социальных затрат до 60 и более процентов государственных расходов) в большинстве западных стран.

На протяжении большей части XX в. гражданское общество будто выпадает из аналитического поля обществоведения, чтобы вернуться в него лишь в 70?80?е гг. «Воскрешение» интереса к проблематике гражданского общества связано с усилиями внедрить в массовое сознание лозунг «Больше рынка, меньше государства!» Если в начале века гражданское общество сыграло роль щита для государства, которому угрожала революционная социальная стихия, то к концу столетия его мобилизация имела целью защитить свободу индивида от ставшей «чрезмерной» опеки государства, его компенсирующих акций, когда, например, в США, вводятся квоты, жестко резервирующие рабочие места для женщин, негров, инвалидов и вообще от всякого рода «асимметричных вмешательств» (Р. Дарендорф), призванных гарантировать реальное равноправие менее зажиточной части граждан[3 - Государство и право. 1995. № 3.].

Существует и другой мотив, также, впрочем, связанный с социальным взрывом на рубеже 60?70?х гг. В это время интерес к гражданскому обществу возрождается одновременно в диссидентской среде восточноевропейских стран и неомарксистских кругах Латинской Америки и Южной Европы, т. е. там, где ощущался более или менее острый дефицит демократии. Дискуссии на эту тему не просто обогащали теоретический арсенал борцов с авторитарными режимами, но и питали быстро набиравшие вес общественно-политические движения («Солидарность», «Хартия–77» и т. п.).

Разумеется, есть немалые различия между борьбой за демократизацию общественно-государственных порядков в странах «реального социализма», в условиях военно-диктаторских режимов (Греция, Испания, Бразилия) или в такой стране «блокированной демократии», как Италия. Однако с более общей исторической точки зрения речь идет как бы об одном потоке. Сливаясь и переплетаясь, две тенденции, которые условно можно обозначить как «правая» (неоконсервативная) и «левая» (радикал-демократическая), дали жизнь беспримерно широкому социальному экспериментированию в «пространствах» гражданского общества. 70–80 гг. стали временем возникновения новых общественных движений, необычных форм общественно-политической мобилизации (партии-движения, партии-«сети», партии-«антипартии» и т. д.), развития так называемого третьего, или альтернативного, сектора экономики (предпринимательство без цели получения прибыли, ассоциации самопомощи и др.), разработки – нередко с последующим законодательным оформлением – принципиально новых социально-этических норм и т. д.

С одной стороны, государство не только консолидировало, но и расширило свои «завоевания» на «территории» гражданского общества (фактически сохранив структуры «социального государства» и дополнив их нормами и механизмами контроля над гражданами, например, ради противостояния терроризму). С другой – гражданское общество энергично вторгается в пределы государства, навязывая ему институционализацию совершенно новых ценностей и норм (например, множество запретов и ограничений экологического характера, требования кодекса «политкорректности» и т. п.). Можно сказать, конечно, что гражданское общество тем самым лишь выполняет свою естественную функцию: выявлять вызревающие в недрах социума запросы и транслировать их – через политические партии – на уровень государственных институтов, обеспечивая первичную общественную мобилизацию в их поддержку. Однако, когда силу нормы приобретают инициативы заведомо миноритарных групп (акты, легитимизирующие права сексуальных меньшинств, некоторые формы девиантного поведения, неоправданные ограничения в быту и т. д.), приходится говорить о качественно новом переплетении и взаимообусловливании структурных и функциональных характеристик гражданского общества и новой конфигурации его отношений с государством, плохо укладывающейся в ложе старых представлений, ограничивающихся «совокупностью независимых от государства социальных факторов и каналов коммуникации»)[4 - Рукавишников В. О. Социологические аспекты модернизации России и других посткоммунистических обществ // Социс. 1995. № 1.]. Сохраняя внутреннюю диалектичность своих отношений, связка государство – гражданское общество, можно сказать, вышла на качественно новый уровень – уже даже не симбиоза, а своего рода взаимного прорастания.