Конституционное право Российской Федерации

Положение о всенародном голосовании охватывало совокупность правовых норм, регулировавших наиболее существенные отношения, связанные с его проведением. Причем эта совокупность складывалась из двух четко выраженных групп правовых норм. Первая группа закрепляла принципы всенародного голосования (т. е. его исходные начала), на основе которых оно осуществлялось. Принципы устанавливали: как и каким путем должно проводиться это голосование, кому принадлежит право участия в нем и кто не может быть субъектом голосования. В частности, в соответствии со ст. 2 Положения всенародное голосование объявлялось всеобщим и равным, проводилось путем тайного голосования. Правом участия в нем наделялись все граждане Российской Федерации, достигшие 18?летнего возраста. Права участия были лишены граждане, признанные судом недееспособными, и граждане, содержавшиеся в местах лишения свободы по вступившему в законную силу обвинительному приговору суда.

Вторая группа охватывала нормы права, которые наполняли указанные принципы конкретным содержанием, устанавливали порядок проведения всенародного голосования.

В соответствии с Положением о всенародном голосовании по проекту Конституции РФ его проведение включало в себя:

1) возложение функции по организации и проведению всенародного голосования на соответствующие избирательные комиссии;

2) наделение избирательных участков полномочиями по проведению всенародного голосования;

3) определение порядка и сроков проведения агитации;

4) установление образца бюллетеня для всенародного голосования и определение его результатов.

Систему избирательных комиссий, на которые были возложены функции проведения всенародного голосования, возглавляла Центральная избирательная комиссия, состоявшая из председателя и 20 членов Центральной избирательной комиссии.

Центральная избирательная комиссия была призвана:

1) давать разъяснения о порядке применения Положения о всенародном голосовании по проекту новой Конституции;

2) рассматривать заявления и жалобы на решения и действия участковых избирательных комиссий и принимать по ним решения;

3) в случаях, предусмотренных Положением о всенародном голосовании, издавать инструкции и иные акты по вопросам организации всенародного голосования;

4) осуществлять контроль за законностью проведения всенародного голосования;

5) распределять выделенные из республиканского бюджета Российской Федерации на финансирование всенародного голосования средств и контролировать их целевое использование;

6) рассматривать вопросы материально-технического обеспечения, подготовки и проведения всенародного голосования;

7) устанавливать результаты всенародного голосования в целом по России и публиковать их в печати.

Участковые избирательные комиссии осуществляли непосредственное руководство голосованием, определяли его результаты по участку и сообщали сведения в окружную избирательную комиссию.

Согласно ст. 14 Положения о всенародном голосовании как гражданам, так и общественным объединениям предоставлялось право беспрепятственно вести агитацию «за» или «против» проекта новой Конституции.

По итогам всенародного голосования участковые избирательные комиссии составляли протокол, в котором указывалось общее число избирателей, число неиспользованных бюллетеней, их количество, выданное в день голосования, число действительных голосов и т. д.

Окружные избирательные комиссии составляли протокол, в котором указывались те же сведения, что и в протоколе участковых избирательных комиссий.

Центральная избирательная комиссия производила подсчет голосов, поданных в ходе всенародного голосования на всей территории Российской Федерации, и после этого сведения должны были публиковаться в официальном органе.

3.8. Пересмотр конституции Российской Федерации и внесение в нее поправок

Конституционное развитие любого государства предполагает гармоничное сочетание стабильности и динамизма конституции.

Необходимость обеспечения стабильности Конституции РФ связана с особым статусом данного нормативного правового акта, фиксирующего весь базовый уклад общества и государства. Стабильность обеспечивается установлением в самом тексте федеральной Конституции таких ее характеристик, как высшая юридическая сила, прямое действие, применение на всей территории страны, недопустимость противоречия Конституции РФ принимаемых в России законов и иных правовых актов, установление обязанности для органов публичной власти и их должностных лиц, для граждан и их объединений соблюдать Конституцию РФ. Уточнение конституционных положений, насколько это возможно, следует осуществлять с помощью толкования базового закона страны, издания федеральных конституционных и федеральных законов и т. д.

Именно поэтому Конституция Российской Федерации 1993 г. устанавливает ряд гарантий конституционной стабильности. Она предусматривает довольно сложный порядок внесения поправок в Конституцию РФ и тем более ее пересмотра. Вместе с тем Конституция должна быть способной к рецепции новых реалий государственно-правовых отношений, что обеспечивается усложненной, но все-таки возможностью изменить конституционные позиции, объединенные главами 3–8.

Стабильность Конституции РФ выражается в ограничении круга субъектов права вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ. Таковыми названы Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, а также группа численностью не менее 1/5 состава палат Федерального Собрания.

Это не значит, что граждане совершенно отстранены от возможности постановки этого вопроса. Они могут ее осуществить через своих представителей в Совете Федерации и Государственной Думе, через Президента и Правительство, используя свое конституционное право (ст. 33) обращаться индивидуально и коллективно в государственные органы. Но даже отдельные депутаты не обладают правом такой специальной законодательной инициативы: его имеют только группы в составе не менее 20 % состава одной из палат (т. е. 36 членов Совета Федерации, 90 депутатов Государственной Думы). Этого права не имеет и исполняющий обязанности Президента РФ – это запрещено (наряду с некоторыми другими действиями) ст. 92 Конституции РФ.

1. Порядок пересмотра разных положений Конституции в определенной степени связан со сравнительной юридической силой этих конституционных положений. Конституция Российской Федерации, в целом имея высшую юридическую силу по отношению к другим законам и подзаконным актам, состоит из положений, юридическая сила которых по отношению друг к другу неравна. В наиболее сложном порядке пересматриваются конституционные положения, имеющие наибольшую юридическую силу. К их числу относятся прежде всего статьи главы 1 Конституции («Основы конституционного строя»), которым, в силу ст. 16, не могут противоречить никакие другие положения Конституции. На второй ступени по юридической силе находятся положения главы 2 («Права и свободы человека и гражданина»), которые не могут противоречить положениям главы 1; но, согласно ст. 18, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Это ставит главу 2 по ее юридической силе выше всех следующих глав, кроме главы 9. Последняя содержит правила о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации. Это не должно делаться в обычном порядке. Поэтому в ч. 1 ст. 16 и в ст. 64 установлено, что положения соответственно главы 1 и главы 2 не могут быть изменены иначе, как в порядке, установленном самой Конституцией, о чем говорится также в ч. 1 ст. 135.

В силу изложенных позиций текст Конституции РФ разделен на две части по порядку внесения в них поправок (гл. 3–8) и их пересмотра (глав 1, 2, 9).

Часть 1 ст. 135 запрещает Федеральному Собранию пересматривать положения глав 1, 2 и 9 Конституции РФ. Они для него неприкосновенны. Единственное, что палаты Федерального Собрания могут сделать в этом смысле, – отклонить предложения о пересмотре положений этих трех глав или дать им дальнейшее движение за пределами Федерального Собрания, согласно ч. 2 этой статьи.

По-видимому, любое предложение о полном пересмотре Конституции РФ, если оно затрагивает также статьи глав 1, 2, 9, должно рассматриваться в том же порядке, как и предложения о поправках и пересмотре положений только этих трех глав.

Порядок рассмотрения данного вопроса в Государственной Думе предусмотрен в главе 16 ее Регламента. Предложение должно содержать проект нового или измененного текста этих глав или их отдельных статей, частей, пунктов с обоснованием содержащихся в нем изменений, дополнений и поправок. Предложения направляются Советом Государственной Думы в Комитет Государственной Думы по государственному строительству и Комитет Государственной Думы по законодательству для подготовки совместного заключения, после чего включаются Советом Государственной Думы в календарь рассмотрения вопросов Государственной Думой.

2. Федеральное Собрание может только отклонить или поддержать предложение о пересмотре положений глав 1, 2, 9 Конституции. Поддержать инициативу этого рода, упомянутую в ст. 134, оно может квалифицированным большинством, как минимум 3/5 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. По-видимому, это значит, что необходимо 60 % полного состава обеих палат, вместе взятых. Это 178 членов Совета Федерации и 450 депутатов Государственной Думы; вместе они составляют 628 человек. 3/5 от этого числа – 377 голосов – нужны, чтобы Федеральное Собрание поддержало предложение о пересмотре положений названных трех глав. Если же это «и» не следует понимать буквально, возможен и другой вариант, когда решение принимается установленным большинством голосов раздельно по палатам. Тогда необходимы голоса не менее 107 членов Совета Федерации и 270 депутатов Государственной Думы.

Если такое решение Федеральным Собранием будет принято, то в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание. Решение Федерального Собрания поддержать предложение требуемым большинством голосов может означать и созыв Конституционного Совещания, но может этого и не означать. Это, как и ряд других вопросов, должно быть решено в федеральном конституционном законе о Конституционном Собрании. Такого закона пока нет, но по крайней мере один его проект имеется в Государственной Думе. Этот закон должен определить: кем созывается Конституционное Собрание, в каком порядке оно образуется, каков его количественный состав; является ли оно однопалатным или двухпалатным в связи с необходимостью отразить конституционную волю как равноправных граждан, так и равноправных субъектов Российской Федерации; должно ли оно и может ли на время своей работы заменить Федеральное Собрание, взяв на себя и его работу, или может существовать и действовать наряду с ним?

Мировой опыт в этом отношении очень богат и разнообразен, как и предложения, уже высказанные в парламенте Российской Федерации, в специальной литературе, в печати, в ходе законопроектной работы. Ответ на них должен дать федеральный конституционный закон.

3. Конституционное Собрание, рассмотрев вопрос о пересмотре положений глав 1, 2, 9, сначала должно принять одно из двух решений. Оно или не соглашается с рассмотренными предложениями и подтверждает неизменность Конституции Российской Федерации, на чем и прекращается его деятельность, или, согласившись с ними, оно разрабатывает проект новой конституции. Таким образом, любое изменение в главах 1, 2, 9 Конституции РФ означает замену прежней Конституции РФ новой, даже если новая Конституция будет во многом совпадать с прежней.

Проект новой Конституции России должен быть рассмотрен Конституционным Собранием. В соответствии со ст. 135 его дальнейшее продвижение может иметь три варианта.

В первом варианте Конституционное Собрание отклоняет проект и решает вопрос о том, продолжать работу над ним или считать вопрос закрытым.

Во втором варианте Конституционное Собрание принимает новую Конституцию большинством в 2/3 голосов от общего числа его членов, вводит ее в действие, и этим прекращается его деятельность и правомочия.

В третьем варианте, если простое большинство состава Конституционного Собрания за принятие этого проекта, но двух третей голосов, необходимых для его принятия, набрать не удается, Конституционное Собрание выносит проект новой Конституции на всенародное голосование. По-видимому, деятельность и полномочия Конституционного Собрания при этом также прекращаются, по крайней мере до положительного решения всенародного голосования о принятии новой Конституции. Проведение всенародного голосования о принятии или отклонении проекта новой Конституции может быть возложено на органы, проводящие референдумы, выборы и т. п. (избирательные комиссии или комиссии референдумов всех уровней).

Условия проведения всенародного голосования требуют для принятия новой Конституции участия в нем более 1/2 от общего числа избирателей, если не более половины из них проголосовали за нее.

А как быть, если проект отклонен всенародным голосованием или оно не состоялось из-за добровольной неявки граждан на голосование? По-видимому, федеральный конституционный закон должен урегулировать, считается ли при этом вопрос решенным и снятым с обсуждения или оно должно продолжаться в прежнем составе Конституционного Собрания? Или наконец следует произвести перевыборы Конституционного Собрания, возложив на его новый состав разработку нового проекта? На все эти вопросы должен ответить будущий федеральный конституционный закон.

Конституция Российской Федерации ныне не содержит статей, вовсе не подлежащих никакому изменению. Это отличает ее от конституций многих других демократических государств, которые прямо предусматривают недопустимость пересмотра статей о республиканской форме правления (Франция, Италия), о парламентарной форме республики, принципах уважения и защиты конституционных прав человека и гражданина, разделения властей (Греция). Не подлежат пересмотру многие положения Основного закона ФРГ (о защите достоинства и прав человека, о демократическом, социальном и федеративном характере этого государства, о ряде конкретных выводов из этих принципов).

Вторая группа конституционных поправок относится к главам 3–8 Конституции РФ. Поскольку в общей форме многие предписания этих глав опираются на статьи главы 1 или согласуются с содержанием статей главы 2, изменение таких предписаний глав 3–8 невозможно без соответствующих поправок в главах 1 и 2. Это требует, в соответствии со ст. 135, разработки и принятия в установленном ею порядке новой Конституции России. Поэтому установленный ст. 136 порядок внесения поправок в главы 3–8 Конституции РФ относится только к таким поправкам, которые не затрагивают текст глав 1, 2 и 9 и поэтому не требуют пересмотра всей федеральной Конституции.

Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации обнаружила неопределенность в понимании ст. 136, в связи с чем обратилась в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о ее толковании.

Конституционный Суд постановил, что в соответствии с рядом статей Конституции поправки к главам 3–8 принимаются путем издания особого правового акта в форме закона Российской Федерации о поправках к ее Конституции. Этим актом является Федеральный закон от 4 марта 1998 г. «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации». Он принимается в особом порядке, который лишь отчасти совпадает с процедурой принятия федерального конституционного закона, установленной ч. 2 ст. 108 (федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее 3/4 голосов от общего числа членов Совета Федерации и 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы), поскольку требует одобрения органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов РФ. Только после этого вступивший в силу федеральный закон о поправках к Конституции подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию.

Статья 136 Конституции РФ учитывает мировой опыт демократического конституционного права. Так, важным требованием процедуры внесения поправок в Конституцию США является необходимость одобрения поправки, принятой Конгрессом, 2/3 голосов в каждой его палате, тем же квалифицированным большинством в каждой палате законодательных собраний 3/4 штатов. Это подчеркивает действие принципа федерализма.

В соответствии со ст. 134 Конституции и право законодательной инициативы принадлежит в этом случае ограниченному кругу субъектов: Президенту РФ, Совету Федерации, Государственной Думе, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов Федерации, а также группа численностью не менее 1/5 членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы.

Федеральным законом от 4 марта 1998 г. установлен порядок внесения предложения, принятия, одобрения, вступления в силу закона РФ о поправке к Конституции РФ.

Под поправкой к Конституции РФ в Федеральном законе понимается любое изменение текста глав 3–8 Конституции РФ: исключение, дополнение, новая редакция какого-либо из положений указанных глав. Одним законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации охватываются взаимосвязанные изменения конституционного текста.