Постатейный комментарий к Федеральному закону «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности»

Профсоюзы, как представительные органы работников, наделяются трудовым законодательством правом согласовывать ряд нормативных актов на федеральном или отраслевом уровне, например, Перечень минимума необходимых работ (услуг) в организациях, филиалах, представительствах, деятельность которых связана с безопасностью людей, обеспечением их здоровья и жизненно важных интересов общества, в каждой отрасли (подотрасли) экономики разрабатывается и утверждается федеральным органом исполнительной власти, на который возложены координация и регулирование деятельности соответствующей отрасли (подотрасли) экономики по согласованию с соответствующим общероссийским профессиональным союзом (ст. 412 ТК РФ).

Ряд статей ТК РФ требует принятия совместного решения администрации и профсоюзного органа. Например, п. 10 ст. 86 предусматривает, что работодатели, работники и их представители должны совместно вырабатывать меры защиты персональных данных работников, комитет (комиссия) по охране труда организует совместные действия работодателя и работников по обеспечению требований охраны труда (ст. 218 ТК РФ) и др.

Специфика профсоюзного представительства была подчеркнута Пленумом ВС РФ от 22 декабря 1992 г., который указал, что в тех случаях, когда закон предусматривает представительство профсоюзного органа, оно не может быть заменено никаким иным представительством работников.

Защита профсоюзами прав и интересов работников включает в себя непосредственно само субъективное право на защиту, а также различные юрисдикционные формы защиты, неюрисдикционные формы защиты (например, коллективные формы протеста) и средства защиты.

Правовая защита имеет сложную структуру и может рассматриваться с различных точек зрения как: 1) юридическая деятельность; 2) правовое поведение; 3) юридическая практика; 4) правовая активность; 5) правовая работа; 6) правоотношение; 7) правовое регулирование. Указанные элементы правовой защиты не являются полностью независимыми, но их отдельное рассмотрение позволяет более четко описать механизм реализации профсоюзами своей основной функции – защиты прав и интересов работников.

В содержание правовой защиты как юридической деятельности входит правотворческая и правоприменительная деятельность профсоюзов. Правотворческая деятельность профсоюзов в рамках осуществления ими своей конституционно определенной правозащитной функции выражается на федеральном уровне в виде участия в разработке предложений по проектам законодательных актов, затрагивающих социально-трудовые права работников (ч. 2 п. 1 комментируемой статьи), на уровне организации эта деятельность реализуется посредством участия представителей профсоюзов в разработке и принятии локальных нормативных актов организации, которые относятся к источникам трудового права (ст. 5 ТК РФ). На уровне субъектов РФ за профсоюзами закреплены более широкие права в рамках правотворческой деятельности. В частности, практически все региональные законы о профессиональных союзах содержат право на законодательную инициативу[13 - См.: Коршунова Т. Ю. «Местные» законы о профсоюзах. Противоречия и развитие // Трудовые отношения. 2000. № 3(36). С.34.].

Вторым элементом правозащитной деятельности профсоюзов является их правоприменительная деятельность, заключающаяся в применении юридических норм с целью охраны и защиты прав и интересов членов профсоюза, а в отдельных случаях и всего населения в целом. Региональное законодательство в этой области имеет ряд особенностей. Так, например, закон о профсоюзах Республики Татарстан в значительной степени расширяет права профессиональных союзов в правоприменительной деятельности[14 - См.: Закон Республики Татарстан от 18 января 1995 г. № 2302-XII «О профессиональных союзах» // Ведомости ВС Татарстана. 1995. № 1. Ст. 4.]. На уровне организации правоприменительная деятельность профсоюзов предусмотрена многочисленными нормами трудового законодательства (см. далее комментарий к настоящей статье).

Правозащитная деятельность профсоюзов как правовое поведение не носит характера государственно-властного повеления. Она выражается в своеобразной форме саморегуляции[15 - Одним из первых в 1916 г. на это обратил внимание Л. С. Таль в своей известной работе «Очерки промышленного права». Он считал, что источником правомерного поведения членов профсоюза является их внутрисоюзная дисциплина (см.: Очерки промышленного права. СПб., 1916. С. 48–49).] как индивидуального, так и коллективного, в том числе и корпоративного, поведения[16 - См.: Стремоухов А. В. Человек и его правовая защита: Теоретические проблемы. СПб., СПб. юрид. ин-т МВД России, 1996. С. 36.]. Регуляция поведения членов профсоюза как участников данного общественного объединения осуществляется с помощью внутренних корпоративных норм, которые не являются правовыми. Вместе с тем именно корпоративные профсоюзные нормы устанавливают порядок и соотношение внутриорганизационных прав и обязанностей, которые находят внешнее выражение в правовом поведении профсоюза как общественного объединения в целом, так и в индивидуальном правовом поведении членов профсоюза.

Правовое поведение как правовая защита членов профсоюза может выражаться как в реализации права на защиту, так и в самозащите своих прав[17 - См.: Стремоухов А. В. Человек и его правовая защита: Теоретические проблемы. СПб., СПб. юрид. ин-т МВД России, 1996. С. 36.].

Как юридическая практика правозащитная деятельность профсоюзов находит выражение в системе взаимосвязанных правовых форм деятельности органов государства и профессиональных союзов[18 - См.: Горшенев В. М., Шахов И. Б. Контроль как правовая форма деятельности. М., 1987. С. 5–7.]. Российское законодательство о профсоюзах, как на федеральном, так и на уровне субъектов РФ, устанавливает нормы, обеспечивающие права профсоюзов на взаимодействие с органами государственной власти, местного самоуправления, работодателя в самых различных сферах общественной жизнедеятельности. Например, право на указанное взаимодействие при развитии санаторно-курортного лечения, учреждений отдыха, туризма, массовой физической культуры и спорта (см. комментарий к ст.15); право на участие в рассмотрении своих предложений органами государственной власти, органами местного самоуправления и работодателей (п. 1 ст. 11); право на участие в решении вопросов занятости (см. комментарий к ст.12) и т. д.

Правовая активность профсоюзов, как проявление их правозащитной функции, находит выражение в самых различных формах. Прежде всего, сюда необходимо отнести большую работу профсоюзов по повышению правовой культуры и правосознания работников и всего населения в целом[19 - Например, только один учебно-методический центр профсоюзов Санкт-Петербурга и Ленинградской области за 30 лет своего существования обучил в том числе и основам знаний в сфере трудового права около 200 000 членов профсоюза. Таких учебно-методических центров сегодня в России насчитывается порядка 30. Таким образом, даже приблизительные подсчеты показывают, что система профсоюзной учебы способна значительно влиять на повышение правовой культуры субъектов трудовых отношений.]. Наиболее ярко эта деятельность профсоюзов проявилась в 2000 г., когда ими было организовано широкое обсуждение различных проектов ТК РФ.

Профсоюзы наращивают правовую активность и в плане все более решительного установления различных форм коллективно-договорного регулирования социально-трудовых отношений на всех уровнях – от организации до уровня отрасли и России в целом. Правовая работа профсоюзов представляет собой деятельность, которая непосредственно или опосредованно направлена на охрану и защиту прав как членов профсоюза, так и граждан в целом с целью создания высокого уровня их защищенности. Она связана с такими формами деятельности, как: 1) формирование правозащитного сознания и правовая культура[20 - Федеральное законодательство о профсоюзах закрепляет гарантии права на судебную защиту членам профсоюза и другим работникам. Существенным фактором в повышении активной роли профсоюзов в плане воспитания правосознания членов профсоюза является то, что закон гарантирует профсоюзам право по собственной инициативе обращаться в суд с заявлениями в защиту нарушенных прав (см. комментарий к ст. 23 Закона о профсоюзах).]; 2) правовая пропаганда и правовая информация[21 - Закон гарантирует право профсоюзов на создание собственных культурно-просветительских учреждений, издательств и типографий (см. комментарий к ст. 24 Закона о профсоюзах).]; 3) развитие правовой науки и правового образования[22 - Данная форма правовой работы профсоюзов обеспечивается закреплением права профсоюзов иметь в собственности научные и образовательные учреждения, создавать фонды обучения и подготовки кадров (см. комментарий к ст. 24 Закона о профсоюзах).]; 4) правовое воспитание[23 - Легализация деятельности профсоюзов направлена прежде всего на то, чтобы с помощью мощной общественной структуры посредством ежедневной правоприменительной практики непосредственно на рабочих местах воспитывать в работниках чувство уважения основных прав и свобод человека и гражданина, полагаться в случаях конфликтных ситуаций не на конфронтацию с применением насилия, а на урегулирование всех спорных вопросов с помощью существующих правовых форм.].

Говоря о правозащитной деятельности профсоюзов как правоотношении, необходимо указать на такую особенность данного правоотношения, как взаимообусловленность и взаимосвязанность прав и обязанностей профсоюзов по защите прав и интересов членов профсоюза. Еще в 70-х годах один из самых авторитетных специалистов в сфере прав профсоюзов И. О. Снигирева установила тот факт, что для профсоюзов этот элемент правоотношений «права – обязанности» имеет определенные особенности[24 - См.: Снигирева И. О. Профсоюзы и трудовое право. М., 1983. С. 57.]. А именно, в этом случае права профсоюзов являются одновременно и их обязанностями. Это вывод сегодня находит и конституционное подтверждение. Закрепляя право профсоюзов на объединение, Конституция устанавливает и цель данного объединения – защиту прав и интересов членов профсоюза. Следовательно, правовая защита для профсоюзов является не только правом, но и обязанностью.

Анализируя понятие правозащитной деятельности профсоюзов с точки зрения правового регулирования, необходимо обратить внимание на механизм правовой защиты. Его содержание составляют три элемента: охрана прав; юридическая помощь и защита прав. Охрана права представляет собой, образно говоря, статический элемент правозащитной функции профсоюзов, в то время как защита права имеет динамический характер. Так, охрана прав включает в себя:

– действие норм предупреждений (например, о предстоящем массовом сокращении работников, администрация обязана поставить в известность выборный профсоюзный орган в организации не позднее чем за три месяца до предполагаемого сокращения – ст. 82 ТК РФ);

– действие норм запретов (например, запрет на увольнение руководителей выборных профсоюзных коллегиальных органов организации (их заместителей) по ряду оснований ст. 81 ТК РФ без предварительного согласия вышестоящего профсоюзного органа – ст. 374 ТК РФ);

– контроль за соблюдением прав (права профсоюзов в сфере контроля определены многочисленными нормативными правовыми актами, в том числе ст. 370 ТК РФ);

– предупреждение нарушений прав (осуществляется законодательным закреплением обязанностей работодателя по учету мнения выборного профсоюзного органа в сфере управлений трудом, например, система оплаты и стимулирования труда, в том числе повышение оплаты за работу в ночное время, выходные и нерабочие праздничные дни и т. д., устанавливается работодателем с учетом мнения выборного профсоюзного органа данной организации – ст.135 ТК РФ);

– воспитание правовой культуры.

Юридическая помощь, как элемент механизма правовой защиты профсоюзами прав своих членов, обеспечивается многочисленными нормами российского законодательства (не только трудового). Например, право профсоюзов обращаться в суд с заявлениями в защиту нарушенных прав работников, а также право создания юридических служб и консультаций для этих целей (см. комментарий к ст. 23 ФЗ о профсоюзах); право осуществления профсоюзного контроля в жилищных правоотношениях (ст. 20, 21, 31, 34, 35 ЖК РСФСР);

право обжалования решений по вопросам расследования страховых случаев в профсоюзные органы (ст. 16 ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний»).

Научные исследования функций профсоюзов, проводившиеся в советское время, выделяли, как правило, не более пяти функций: производственную, заботу о материальном и бытовом обслуживании трудящихся, воспитательную, защитную и внешнеполитическую. Причем считалось, что защитная функция профсоюзов не является определяющей, ведущей функцией профсоюзов, большинство специалистов признавало в качестве главной функции советских профсоюзов производственную функцию, реализация которой понималась как «школа управления, хозяйствования, школа коммунизма». Сегодня в России в отличие от советского периода главной функцией профсоюзов стала защита социально-трудовых прав и интересов работников.

Пункт 3 комментируемой статьи должен применяться с учетом ст. 135, 143, 144, 159 ТК РФ, предусматривающих иную юридическую форму участия профсоюзов в управлении трудом в организации, а именно – учет их мнения при принятии работодателем тех или иных управленческих решений, а не согласование этих решений с ними. В то же время необходимо учитывать, что согласно ст. 8 ТК РФ стороны социального партнерства вправе закреплять в коллективном договоре возможность принятия работодателем локальных нормативных актов организации по согласованию с представительным органом работников. При этом встает вопрос юридической обязательности таких норм коллективного договора для работодателя. В этой части существует противоречивая судебная практика. Так, например, Пермский областной суд в обобщении судебной практики по трудовым спорам указал на то, что в случае противоречия между ТК РФ и коллективным договором должны применяться нормы ТК РФ, а не нормы коллективного договора[25 - См.: Проблемы защиты трудовых прав граждан // Профсоюзная юридическая газета «Солидарность». 2003. № 38. С. 2 (вкладыш).]. С такой точкой зрения профсоюзы не должны соглашаться, так как ТК РФ прямо предусматривает право сторон социального партнерства устанавливать в коллективных договорах и соглашениях нормы, улучшающие положение работников по сравнению с действующим трудовым законодательством (ст. 9, 41 ТК РФ).

Трудовой кодекс РФ предусматривает, что работодатель принимает решения с учетом мнения соответствующего профсоюзного органа в случаях, предусмотренных самим Кодексом (ст. 371 ТК РФ): при определении систем нормирования труда (ст. 159); при привлечении к работе в выходные и нерабочие праздничные дни (ст. 113); при увеличении продолжительности вахты (ст. 299), при установлении систем оплаты и стимулирования труда (ст. 135); при утверждении графика работы на вахте (ст. 301). Кроме того, ТК РФ закрепляет обязанность работодателя учитывать мнение представительного органа работников в случаях: определения формы профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации (ст. 196); при принятии локальных нормативных актов (ст. 8); при установлении конкретного размера повышенной заработной платы за работу на тяжелых работах, работах с вредными и (или) опасными условиями труда, за работу в ночное время (ст. 154); при установлении систем премирования, стимулирующих доплат и надбавок (ст. 144); при утверждении правил внутреннего трудового распорядка (ст. 190), при утверждении формы расчетного листка (ст. 195).

Важность нового порядка установления отдельных условий труда была подтверждена Верховным Судом РФ, который своим решением от 21 мая 2002 г. № ГКПИ2002-353 признал незаконным п. 9 постановления ЦК КПСС, Совета Министров СССР и ВЦСПС от 12 февраля 1987 г. № 194, вводившим, в частности, дополнительную оплату за работу в вечернее и ночное время. Признавая оспариваемый пункт постановления незаконным, суд обратил внимание на то обстоятельство, что в настоящее время в соответствии с ТК РФ конкретные размеры повышенной оплаты работы в ночное время устанавливаются работодателями с учетом мнения представительного органа работников, коллективным договором, трудовым договором. Данное решение ВС РФ было частично отменено Президиумом ВС РФ в порядке надзора, основанием для отмены послужил тот факт, что установление в законодательном порядке минимальных размеров доплат за работу при многосменном режиме работы никак не ущемляет права работодателя (см. постатейные материалы).

Первичная профсоюзная организация является представителем объединяемых ею членов, а в отдельных случаях и всех работников, поэтому в силу закона и уставных документов права, предусмотренные для представительного органа работников могут реализовываться и ВПО организации (см. комментарий к ст. 16).

Порядок учета мнения ВПО при принятии локальных нормативных актов установлен ст. 372 ТК РФ (см. постатейные материалы).

На практике применяются и такие формы участия профсоюзов в управлении трудом в организации, как согласование или совместное принятие решений (нормативных актов). В отличие от учета мнения ВПО процедура принятия решения работодателем по согласованию или совместно законодательством не регламентируется, в связи с чем стороны могут самостоятельно устанавливать эту процедуру. В то же время необходимо учесть, что локальные нормативные акты, которые должны приниматься по согласованию с профсоюзом, без согласования не действительны, т. е. в этом случае мнение профсоюза является для работодателя юридически обязательным, в отличие от процедуры учета мнения, когда работодатель в принципе может принять локальный нормативный акт без учета предложений профсоюза.

Пункт 4 комментируемой статьи позволяет профсоюзам влиять на принятие решений органами государственной власти, органами МСУ, работодателями и т. д., поскольку устанавливает право профсоюзов принимать участие в рассмотрении своих предложений.

В связи с вступлением в силу ТК РФ появились случаи отказа доступа на рабочие места профсоюзным руководителям вышестоящих профсоюзных органов. Пункт 5 комментируемой статьи устанавливает право профсоюзных представителей беспрепятственно посещать организации и рабочие места, где работают члены соответствующих профсоюзов. При этом важно обратить внимание на то, что закон закрепляет это право за профсоюзным представителем. Понятие профсоюзного представителя установлено ст. 3 настоящего Закона (см. комментарий к ст. 3). Отсюда следует вывод, что профсоюзы сами определяют тех лиц, которые реализуют право, установленное п. 5 комментируемой статьи. Единственным необходимым условием реализации этого права является наличие полномочий у соответствующего профсоюзного представителя. Пункт 5 устанавливает также право профсоюзного представителя посещать не только непосредственно рабочие места, но и организацию как таковую. Следовательно, попытки работодателя ограничить свободу передвижения профсоюзного представителя в организации конкретными «маршрутами» (если это не связано с вопросами техники безопасности или иными производственными особенностями) являются незаконными. Нередко работодатели на письменный запрос о посещении организации требуют указания целей посещения. Согласно комментируемой норме закона достаточно будет указать, что посещение необходимо для реализации уставных задач профсоюза и предоставленных профсоюзам прав.

Статья 12. Право профсоюзов на содействие занятости

1. Профсоюзы вправе принимать участие в разработке государственных программ занятости, предлагать меры по социальной защите членов профсоюзов, высвобождаемых в результате реорганизации или ликвидации организации, осуществлять профсоюзный контроль за занятостью и соблюдением законодательства в области занятости.

2. Ликвидация организации, ее подразделений, изменение формы собственности или организационно-правовой формы организации, полное или частичное приостановление производства (работы), влекущие за собой сокращение количества рабочих мест или ухудшение условий труда, могут осуществляться только после предварительного уведомления (не менее чем за три месяца) соответствующих профсоюзов и проведения с ними переговоров о соблюдении прав и интересов членов профсоюза.

3. Профсоюзы имеют право вносить на рассмотрение органов местного самоуправления предложения о перенесении сроков или временном прекращении реализации мероприятий, связанных с массовым высвобождением работников.

4. Расторжение трудового договора (контракта) с работником – членом профсоюза по инициативе работодателя может быть произведено только с предварительного согласия соответствующего профсоюзного органа в случаях, предусмотренных законодательством, коллективными договорами, соглашениями.

5. Привлечение и использование в Российской Федерации иностранной рабочей силы осуществляются с учетом мнения соответственно общероссийских объединений (ассоциаций) профсоюзов или территориальных объединений (ассоциаций) организаций профсоюзов.

Права профсоюзов в сфере занятости населения определены законодательством о занятости, в частности, ФЗ о занятости населения в РФ устанавливает, что одной из целей государственной политики в области занятости в России является координация деятельности государственных органов, профессиональных союзов, иных представительных органов работников и работодателей в разработке и реализации мер по обеспечению занятости населения и контролю за ними (п. 2 ст. 5). Данный Закон устанавливает в сфере занятости следующие права профсоюзов:

– право принимать участие в разработке и реализации мер по обеспечению занятости населения и контроля за ними (п. 2 ст. 5);

– право выступать с предложением приостанавливать на срок до шести месяцев решения о массовом высвобождении работников (п. 4 ст. 7);

– право входить в состав координационных комитетов содействия занятости населения (ст. 20);

– право участвовать в разработке государственной политики в области содействия занятости (п. 1 ст. 21);

– право вносить в органы местного самоуправления предложения о перенесении сроков или временном прекращении реализации мероприятий, связанных с массовым высвобождением работников (ч. 2 п. 2 ст. 21);

– право содействовать обеспечению социальных гарантий трудящихся в вопросах организации занятости, приема на работу (службу), увольнения, предоставления льгот и компенсаций в соответствии с законодательством Российской Федерации (ч. 3 п. 2 ст. 21);

– право требовать предварительного (не менее чем за три месяца) уведомления в случае массового высвобождения работников (п. 3 ст. 21, п. 2 ст. 25);

– право выступать с предложением о проведении предварительных консультаций по проблемам занятости населения (ч. 1 п. 4 ст. 21);

– право требовать от работодателей включать в коллективные договоры обязательства по конкретным мерам по обеспечению занятости (п. 5 ст. 21);

– право требовать рассмотрения в порядке, установленном законодательством РФ, своих предложений в связи с массовым высвобождением работников (п. 6 ст. 21).

Трудовой кодекс предусматривает определенные права профсоюзов при массовом высвобождении работников в случае сокращения численности или штата или ликвидации организации. Часть 4 ст. 180 закрепляет обязанность работодателя с учетом мнения ВПО при угрозе массовых увольнений принимать меры, предусмотренные ТК РФ, иными федеральными законами, коллективным договором, соглашениями. Порядок действия сторон социального партнерства при проведении массовых увольнений регламентируется также постановлением Правительства РФ от 05.02.1993 № 99 в части, не противоречащей ТК РФ[26 - САПП РФ. 1993. № 7. Ст. 564.]. Критерии массового увольнения определяются в отраслевых и (или) территориальных соглашениях (ч. 1 ст. 82 ТК РФ). Коллективный договор, соглашение могут устанавливать дополнительные гарантии и компенсации высвобождаемым работникам (ст. ст. 178, 179 ТК РФ). Трудовой кодекс РФ определяет, что коллективный договор организации сохраняет свое действие в течение всего срока проведения ликвидации организации (ст. 43 ТК РФ).

Нередко возникает вопрос о том, какие должны использоваться критерии массового высвобождения при условии, что отсутствуют соответствующие нормы в актах социального партнерства, либо таковые отсутствуют вообще, либо у них истек срок действия. По мнению автора, в этом случае необходимо руководствоваться постановлением Правительства РФ от 05.02.1993 № 99, которое к основным критериям массового высвобождения относит показатели численности увольняемых работников в связи с ликвидацией организаций либо сокращением численности или штата работников за определенный календарный период, такие, как:

а) ликвидация предприятия любой организационно-правовой формы с численностью работающих 15 и более человек;