Постатейный комментарий к Федеральному закону «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности»

б) сокращение численности или штата работников предприятия в количестве:

50 и более человек в течение 30 календарных дней;

200 и более человек в течение 60 календарных дней;

500 и более человек в течение 90 календарных дней;

в) увольнение работников в количестве 1 процента общего числа работающих в связи с ликвидацией предприятий либо сокращением численности или штата в течение 30 календарных дней в регионах с общей численностью занятых менее 5 тыс. человек. Эта точка зрения может быть подтверждена решением ВС РФ от 4 сентября 2001 г. по делу № ГКПИ 2001–1319. Заявитель В. А. Кононов обратился в ВС РФ с требованием признать недействительным подп. «б» п. 1 «Положения об организации работ по содействию занятости в условиях массового высвобождения», утвержденного постановлением Правительства РФ от 5 февраля 1993 г. № 99. Отказывая заявителю в удовлетворении требования, Верховный Суд в мотивировочной части решения, в частности, указал, что необходимость утверждения указанного Положения вызывалась тем, что Закон РФ о занятости, другие федеральные законы затрагивают понятие «массового высвобождения», связывая с ним определенные правовые последствия, однако при этом не раскрывают его содержания. Данный пробел в законодательстве и был восполнен названным выше постановлением Правительства РФ путем установления соответствующих критериев, характеризующих массовое высвобождение. Указанные критерии действующему законодательству РФ не противоречат и прав заявителя не нарушают. Суд также указал, что эти критерии не носят исключительно обязательного характера и в зависимости от территориально-отраслевых особенностей развития экономики и уровня безработицы в регионе могут изменяться местными органами государственной власти и коллективными договорами. Тот факт, что на территории Оренбургской области, где работал заявитель, соответствующими органами такие решения не принимались, не может свидетельствовать о том, что на территории указанного субъекта нарушаются конституционные права граждан.

Органы исполнительной власти и работодатели по предложению профсоюзов, иных уполномоченных работниками представительных органов проводят взаимные консультации по проблемам занятости высвобождаемых работников. По итогам консультаций разрабатывается программа мероприятий, направленных на содействие занятости и предоставление социальных гарантий работникам в условиях массового высвобождения, и определяются источники ее финансирования.

Пункт 4 настоящей статьи должен применяться с учетом ст. 82 ТК РФ (см. постатейные материалы).

Правовой механизм участия профсоюзов в решении вопросов привлечения иностранной рабочей силы разработан недостаточно. Генеральное соглашение между общероссийскими объединениями работодателей и Правительством РФ на 2002–2004 годы содержит обязательство разработать и ввести в действие конкретные меры по предотвращению нелегального найма иностранных рабочих и усилению контроля за использованием их труда. При определении квот для привлечения на работу в страну иностранной рабочей силы проводить консультации с общероссийскими объединениями профсоюзов, представляющих интересы соответствующих категорий работников (п. 3.16). Как правило, организации на уровне коллективных договоров конкретизируют общие положения закона.

Статья 13. Право профсоюзов, первичных профсоюзных организаций на ведение коллективных переговоров, заключение соглашений, коллективных договоров и контроль за их выполнением

1. Профсоюзы, их объединения (ассоциации), первичные профсоюзные организации и их органы имеют право на ведение коллективных переговоров, заключение соглашений и коллективных договоров от имени работников в соответствии с федеральным законом.

Представительство профсоюзов, их объединений (ассоциаций) на ведение коллективных переговоров, заключение соглашений от имени работников на федеральном, отраслевом или территориальном уровнях определяется с учетом количества объединяемых ими членов профсоюза.

В случае если в организации действует несколько первичных профсоюзных организаций разных профсоюзов, их представительство в коллективных переговорах, заключении коллективных договоров определяется с учетом количества представляемых членов профсоюза.

Запрещается ведение переговоров и заключение соглашений и коллективных договоров от имени работников лицами, представляющими работодателя.

2. Работодатели, их объединения (союзы, ассоциации), органы исполнительной власти и органы местного самоуправления обязаны вести коллективные переговоры с первичными профсоюзными организациями, профсоюзами, их объединениями (ассоциациями) по социально-трудовым вопросам, а также по вопросам заключения коллективных договоров, соглашений, если первичные профсоюзные организации, профсоюзы, их объединения (ассоциации) выступают инициаторами таких переговоров, и заключать коллективные договоры, соглашения на согласованных сторонами условиях.

3. Первичные профсоюзные организации, профсоюзы, их объединения (ассоциации) вправе осуществлять профсоюзный контроль за выполнением коллективных договоров, соглашений.

В случае нарушения работодателями, их объединениями (союзами, ассоциациями), органами исполнительной власти и органами местного самоуправления условий коллективного договора, соглашения первичные профсоюзные организации, профсоюзы, объединения (ассоциации) профсоюзов и их органы вправе направлять им представление об устранении этих нарушений, которое рассматривается в недельный срок. В случае отказа устранить эти нарушения или недостижения соглашения в указанный срок разногласия рассматриваются в соответствии с федеральным законом.

Федеральными законами, регулирующими участие профсоюзов в разработке и заключении коллективных договоров и соглашений, являются: Трудовой кодекс РФ, ФЗ «О коллективных договорах и соглашениях», ФЗ «О Российской трехсторонней комиссии». Трудовой кодекс РФ не только определил понятие социального партнерства, но и впервые систематизировал нормы права, регулирующие отношения по социальному партнерству в сфере труда. Это в значительной степени повлияло на практику применения закона о профсоюзах и, в частности, настоящей статьи. Право профсоюзов на ведение коллективных переговоров с целью заключения коллективных договоров и соглашений входит в институт социального партнерства, определенный Частью II ТК РФ (см. постатейные материалы). Трудовой кодекс фактически ввел понятие представительного профсоюза, закрепив в ч. 1 ст. 31 право первичной профсоюзной организации, объединяющей более половины всех работников организации представлять их интересы в отношениях с работодателем. Тем не менее, даже если первичная профсоюзная организация насчитывает менее 50 % от общего числа работников и работники избрали иной представительный орган, его наличие «не может являться препятствием для осуществления профсоюзной организацией своих полномочий» (ч. 2 ст. 31). Особо нужно обратить внимание на то, что из этой формулировки данной нормы Трудового кодекса следует, что профсоюзная организация осуществляет свою деятельность в соответствии с полномочиями, которые определяются на основании законов, подзаконных актов, локальных нормативных актов организации, актов социального партнерства, уставных документов. В этом заключается основное различие правового положения профсоюзных организаций и иных представительных органов работников[27 - Более подробно см.: Сенников Н. М. Профсоюзам о Трудовом кодексе. СПб.: СПбГУП, УМЦ ОЖД, 2003.С. 23–32.] (см. комментарий к ст. 16).

Трудовой кодекс, закрепляя право профсоюзов вести переговоры и заключать коллективный договор от имени всех работников организации, вместе с тем предусматривает возможность определения сторонами механизма распространения его условий на всех работников организации[28 - См.: Сенников Н. М. О правовом механизме распространения условий коллективного договора на всех работников организации // Профсоюзная юридическая газета «Солидарность». 2003. № 10; Сенников Н. М. Колдоговор: Распространять или не распространять? // Профсоюзная юридическая газета «Солидарность». 2003. № 46.]. Следует заметить, что если стороны в коллективном договоре установили, что его условия распространяются на всех работников, это будет означать, что работники, не являющиеся членами профсоюза и не несущие никаких материальных затрат, связанных с разработкой и заключением коллективного договора, будут пользоваться льготами и преимуществами, установленными им на равных условиях с членами профсоюза. Закрепление в актах социального партнерства условий и порядка их распространения на всех работников организации (в частности, установление определенной «платы за коллективный договор» – перечисления денежных средств на счет профсоюза работниками, не являющимися членами профсоюза) не противоречит Конституции РФ и не может рассматриваться как дискриминация по профсоюзному членству, что косвенно подтверждается определением ВС РФ от 31 января 2003 г. по делу № 3-В03пр-1 (см. постатейные материалы), а также уже упоминавшимся решением Европейского Суда по правам человека «Национальный профсоюз полиции Бельгии против Бельгии».

Трудовой кодекс РФ не предусматривает, как это было до его принятия, возможности заключения в одной организации нескольких коллективных договоров с каждой из действующих в организации профсоюзной организацией. Согласно ст. 37 ТК РФ при наличии нескольких различных профсоюзных организаций ими на пропорциональной основе должен быть сформирован единый представительный орган. В любом случае ТК РФ предусматривает ведение коллективных переговоров единым представительным органом работников.

Часть 3 п. 1 комментируемой статьи устанавливает запрет на ведение коллективных переговоров от имени работников представителями работодателя. На практике нередко этот запрет не выполняется и от имени работников в комиссии по коллективным переговорам принимают участие представители администрации (начальники структурных подразделений, цехов, отделов и т. д.).

Пункт 2 ст. 13 предусматривает обязанность работодателей, их объединений (союзов, ассоциаций), органов исполнительной власти и органов МСУ вести и заключать коллективные договоры с профсоюзами. ТК РФ устанавливает ответственность в виде штрафа в соответствии с федеральным законом за уклонение от участия в коллективных переговорах, непредоставление информации, необходимой для ведения коллективных переговоров и осуществления контроля за соблюдением коллективного договора, соглашения. Порядок привлечения к ответственности и санкции определяются КоАП РФ (см. постатейные материалы). Так, например, согласно ст. 5.30 КоАП РФ необоснованный отказ от заключения коллективного договора, соглашения работодателя или лица, его представляющего, от заключения коллективного договора, соглашения влечет наложение административного штрафа в размере от тридцати до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда.

Трудовой кодекс ввел новеллу, согласно которой стороны обязаны заключить коллективный договор на согласованных условиях по прошествии трех месяцев с начала ведения переговоров. В противном случае уклонение от подписания будет рассматриваться как нарушение установленных законом сроков для заключения коллективного договора и может повлечь наложение в административном порядке штрафа в размере до 30 МРОТ (ст. 5.28 КоАП РФ).

Пункт 3 настоящей статьи закрепляет за профсоюзами право осуществления контроля за соблюдением заключенных коллективных договоров и соглашений. В случае их нарушения профсоюз вправе самостоятельно потребовать устранения выявленных нарушений либо воспользоваться предусмотренными законом юридическими средствами. К таким средствам можно отнести: обращение в органы по труду (предусмотрено ст. 51 ТК РФ); обращение в органы федеральной инспекции труда (ст. 357, 370 ТК РФ); обращение с иском в суд (ст. 370, 381, 391 ТК РФ); коллективная защита работниками индивидуальных прав работников (ст. 381 ТК РФ); возбуждение процедуры коллективного трудового спора (ст. 398 ТК РФ). Оценивая перечисленные выше юридические средства, необходимо отметить следующее. Обращение в органы по труду практически бессмысленно, поскольку органы по труду не обладают никакими полномочиями по привлечению нарушителя к юридической ответственности. Этот шаг может иметь скорее моральное значение. Более эффективным может оказаться обращение в органы федеральной инспекции труда. Эффективность данного обращения в большей степени будет зависеть от взаимоотношений с конкретной инспекцией, так как практика в различных субъектах РФ крайне противоречива (нередко органы федеральной инспекции труда вообще отказываются от контроля за соблюдением коллективных договоров под предлогом того, что они (колдоговоры) не входят в состав трудового законодательства). Обращение профсоюзной организации с иском в суд также не во всех субъектах РФ возможно, так как некоторые суды толкуют ст. 391 ТК РФ таким образом, что нарушение коллективного договора является предметом коллективного трудового спора и не подлежит рассмотрению в судебном порядке, а должно устраняться в порядке, предусмотренном для разрешения коллективных трудовых споров (ст. 398–418 ТК РФ)[29 - Эта точка зрения, по нашему мнению, противоречит законодательству (см. более подробно: Сенников Н. М. Коллективный договор: правовой акт или «джентльменское соглашение»? // Профсоюзная юридическая газета «Солидарность». 2003. № 35).]. Попытка добиться выполнения коллективного договора с использованием процедуры коллективного трудового спора возможна с точки зрения законодательства, но, по-видимому, ее целесообразно применять только в крайнем случае, осознавая, что вершиной коллективного трудового спора является забастовка. Наиболее безотказным и реальным способом устранения нарушений коллективного договора является коллективная защита работниками своих прав, установленных коллективным договором. На практике она реализуется посредством оформления личных заявлений от работников либо непосредственно в суд, либо в профсоюзную организацию и оформление доверенностей на ведение дела на представителя профсоюзной организации. Такой способ, как показывает практика, реализуется во всех субъектах РФ.

Статья 14. Право профсоюзов на участие в урегулировании коллективных трудовых споров

Профсоюзы вправе участвовать в урегулировании коллективных трудовых споров, имеют право на организацию и проведение в соответствии с федеральным законом забастовок, собраний, митингов, уличных шествий, демонстраций, пикетирования и других коллективных действий, используя их как средство защиты социально-трудовых прав и интересов работников.

Настоящая статья закрепляет право профсоюзов в качестве средств защиты социально-трудовых прав и интересов работников использовать перечисленные в ней способы: коллективные трудовые споры, забастовки, коллективные действия (митинги, собрания, шествия и т. д.). Названные средства должны использоваться профсоюзами в соответствии с федеральными законами.

Урегулирование коллективных трудовых споров осуществляется в соответствии с гл. 61 ТК РФ (ст. 398–408), Законом о порядке разрешения коллективных трудовых споров в части, не противоречащей ТК РФ и рядом подзаконных актов, таких, например, как постановления Минтруда от 14 августа 2002 г. № 57 «Об утверждении рекомендаций об организации работы по рассмотрению коллективного трудового спора примирительной комиссией», № 58 «Об утверждении рекомендаций об организации работы по рассмотрению коллективного трудового спора с участием посредника», № 59 «Об утверждении рекомендаций об организации работы по рассмотрению коллективного трудового спора в трудовом арбитраже» (см. постатейные материалы)[30 - См.: БМТ РФ. 2002. № 8.].

Право профессиональных союзов на организацию и проведение массовых акций (коллективных действий) регулируется многочисленными правовыми актами. Согласно ч. 1 ст. 20 Всеобщей декларации прав человека[31 - См.: Международное право в документах. М.: Метод. центр учеб. и практ. лит., 2000. С. 101–106.] «каждый человек имеет право на свободу мирных собраний и ассоциаций». Это основополагающее положение раскрывается в ст. 21 Международного пакта о гражданских и политических правах[32 - См.: БВС РФ. 1994. № 12.]: «Признается право на мирные собрания. Пользование этим правом не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые налагаются в соответствии с законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц». Аналогичные нормы содержатся и в Европейской Конвенции от 4 ноября 1950 г. «О защите прав человека и основных свобод»[33 - См.: СЗ РФ. 2001. № 2. Ст. 163.].

Федеральный закон от 25 июля 2002 г. «О противодействии экстремистской деятельности»[34 - См.: СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3031.] устанавливает запрет экстремистской деятельности при проведении массовых акций. Организаторы массовых акций несут ответственность за соблюдение установленных законодательством РФ требований, касающихся порядка их проведения, недопущения осуществления экстремистской деятельности, а также ее своевременного пресечения. Об ответственности организаторы массовой акции до ее проведения предупреждаются в письменной форме органами внутренних дел РФ.

Участникам массовых акций запрещается иметь при себе оружие (за исключением тех местностей, где ношение холодного оружия является принадлежностью национального костюма), а также предметы, специально изготовленные или приспособленные для причинения вреда здоровью граждан или материального ущерба физическим и юридическим лицам.

При проведении массовых акций не допускаются привлечение для участия в них экстремистских организаций, использование их символики или атрибутики, а также распространение экстремистских материалов, в противном случае организаторы массовой акции или иные лица, ответственные за ее проведение, обязаны незамедлительно принять меры по устранению указанных нарушений. Несоблюдение этой обязанности влечет за собой прекращение массовой акции по требованию представителей органов внутренних дел РФ и ответственность ее организаторов по основаниям и в порядке, которые предусмотрены российским законодательством.

Указ Президента РФ «О порядке организации и проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования»[35 - Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 22. Ст. 1216.] от 25 мая 1992 г. предписывает для обеспечения права граждан на проведение указанных мероприятий исходить из положения Декларации прав и свобод человека и гражданина о праве граждан собираться свободно и без оружия, проводить митинги, уличные шествия, демонстрации и пикетирование при условии предварительного уведомления властей. Порядок уведомления принимается органами исполнительной власти. Так, например, порядок проведения массовых акций в г. Москве регулируется Указом Президента РФ «Об утверждении временного положения о порядке уведомления органов исполнительной власти г. Москвы о проведении митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования на улицах, площадях и в иных открытых местах города» (в ред. Указа Президента РФ от 20.10.1998 № 1272), в Екатеринбурге действует аналогичный нормативный акт под названием Положение «О порядке организации и проведения в городе Екатеринбурге митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования», утвержденное городской думой (решение № 3/4 от 22 мая 2001 г.) и т. д.

Законодательством РФ в общем не установлено каких-либо ограничений при проведении массовых мероприятий на территории отдельно взятой организации. Исходя из общих принципов регулирования данного вида общественных отношений, можно предположить, что работники в нерабочее время могут проводить мирные массовые акции на территории конкретной организации. Вместе с тем, если из специфики деятельности данной организации вытекает иное, т. е. необходимость установления запрета на проведение массовых мероприятий, то такие ограничения могут быть установлены нормативными актами.

Запрещается также организовывать массовые акции общественным объединениям, деятельность которых приостановлена в порядке, предусмотренном российским законодательством (ст. 43 ФЗ «Об общественных объединениях»).

Неправомерные действия и решения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, ущемляющие право на проведение публичных мероприятий, могут быть обжалованы в суд на основании ст. 46 Конституции России, Закона РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г.

Незаконное воспрепятствование проведению собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования или участию в них со стороны должностных лиц уголовно наказуемо (ст. 149 УК РФ).

За нарушение законодательства о проведении массовых акций как организаторы, так и их участники могут привлекаться к различным видам ответственности. Так, ответственность участников массовой акции в случае нарушения ими общественного порядка, предусмотрена ст. 212 УК РФ (массовые беспорядки) – организация массовых беспорядков, сопровождавшихся насилием, погромами, поджогами, уничтожением имущества, применением огнестрельного оружия, взрывчатых веществ или взрывных устройств, а также оказание вооруженного сопротивления представителю власти. Призывы к активному неподчинению законным требованиям представителей власти и к массовым беспорядкам, а равно призывы к насилию над гражданами также квалифицируются как уголовное преступление.

Статья 15. Отношения профсоюзов с работодателями, их объединениями (союзами, ассоциациями), органами государственной власти, органами местного самоуправления

1. Отношения профсоюзов с работодателями, их объединениями (союзами, ассоциациями), органами государственной власти и органами местного самоуправления строятся на основе социального партнерства и взаимодействия сторон трудовых отношений, их представителей, а также на основе системы коллективных договоров, соглашений.

2. Профсоюзы вправе участвовать в выборах органов государственной власти и органов местного самоуправления в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации.

3. Профсоюзы имеют равные с другими социальными партнерами права на паритетное участие в управлении государственными фондами социального страхования, занятости, медицинского страхования, пенсионным и другими фондами, формируемыми за счет страховых взносов, а также имеют право на профсоюзный контроль за использованием средств этих фондов. Уставы (положения) этих фондов утверждаются по согласованию с общероссийскими объединениями (ассоциациями) профсоюзов либо с соответствующими общероссийскими профсоюзами.

4. Профсоюзы осуществляют организацию и проведение оздоровительных мероприятий среди членов профсоюза и их семей. Размеры средств на эти цели определяются органом управления (правлением) Фонда социального страхования Российской Федерации по представлению соответствующих профсоюзов.

5. Профсоюзы вправе осуществлять взаимодействие с органами государственной власти, органами местного самоуправления, объединениями (союзами, ассоциациями) и организациями по развитию санаторнокурортного лечения, учреждений отдыха, туризма, массовой физической культуры и спорта.

Трудовой кодекс определяет социальное партнерство как систему взаимоотношений между работниками (их представителями), работодателями (представителями работодателей), органами государственной власти и органами местного самоуправления, направленную на обеспечение согласования интересов работников и работодателей по вопросам регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений.

Система социального партнерства включает в себя несколько уровней. Первый основной уровень – это взаимоотношения между работниками и работодателями непосредственно внутри организации. На этом уровне социальное партнерство проявляется в форме коллективных переговоров по подготовке проектов коллективных договоров и их заключению, взаимных консультаций (переговоров) по вопросам регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений, обеспечения гарантий трудовых прав работников и совершенствования трудового законодательства, участия работников, их представителей в управлении организацией, участия представителей работников и работодателей в досудебном разрешении трудовых споров. Перечисленные формы находят закрепление в коллективном договоре, различных локальных нормативных актах организации (например, в положении о комиссии по социальному партнерству, комиссии по социальному страхованию, комиссии (комитете) по охране труда и т. д.).

Второй уровень социального партнерства – территориальный – устанавливает основы регулирования отношений в сфере труда в муниципальном образовании. Его участниками являются территориальные объединения профсоюзов, объединения работодателей на уровне муниципальных образований и органы местного самоуправления. На этом уровне социальное партнерство выступает в двух формах – коллективных переговоров по подготовке проекта соглашения и его заключению, взаимных консультаций (переговоров) по вопросам регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений, обеспечения гарантий трудовых прав работников и совершенствования трудового законодательства. Основным правовым актом, регулирующим взаимоотношения между участниками на этом уровне, является соглашение.

Третий уровень социального партнерства – отраслевой, устанавливающий основы регулирования отношений в сфере труда в отрасли (отраслях). Участники – отраслевые профсоюзы, объединения работодателей отрасли, органы исполнительной власти, участвующие в регулировании отраслевых отношений. Данному уровню социального партнерства присущи те же формы, что и на предыдущем (муниципальном) уровне. Основная цель взаимоотношения его участников состоит в учете отраслевой специфики в регулировании трудовых и непосредственно связанных с ними отношений. Правовой акт, закрепляющий итоги сотрудничества на этом уровне, – отраслевое соглашение.

Четвертый уровень – региональный, устанавливающий основы регулирования труда в субъекте РФ. Сторонами, участвующими в отношениях социального партнерства на этом уровне, являются территориальные организации профсоюзов, их объединения (ассоциации), объединения (ассоциации) работодателей, органы исполнительной власти субъекта РФ. Достигнутые договоренности могут закрепляться как в едином нормативном акте – соглашении, подписанном региональными объединениями профсоюзов, объединениями работодателей и органами исполнительной власти субъекта РФ, так и отдельными соглашениями на уровне отдельных отраслей.

Пятый, последний уровень социального партнерства – федеральный, участниками которого являются общероссийские объединения профсоюзов, общероссийские объединения работодателей и Правительство РФ. На этом уровне заключается Генеральное соглашение, имеющее целью установление основ регулирования отношений в сфере труда в РФ.

Объединения (ассоциации) работодателей действуют в соответствии с ФЗ от 27 ноября 2002 г. об объединениях работодателей, определяющим их как форму некоммерческой организации, основанной на членстве работодателей (юридических и (или) физических лиц).