Формирование общегосударственной антитеррористической системы

Статья 2331 Титула 18 Свода законов под международным терроризмом понимает: «(А) насильственные действия или иные действия, представляющие опасность для человеческой жизни, являющиеся нарушением уголовного законодательства США или иного государства, при условии, что уголовное правонарушение было совершено в пределах юрисдикции США или иного государства; а также (В) действия, совершаемые с целью запугать или принудить гражданское население; или оказывать влияние на политику правительства; а также (С) действия, которые имеют место изначально вне территориториальной юрисдикции США или за пределами национальных границ, но совершаемые преступниками с целью запугать или принудить США или ту сторону, где находится преступник, или получить политическое убежище».

В Титуле 22 этого же Свода содержится самое краткое определение международного терроризма: «террористические действия, в которые вовлечены граждане или территория более чем одной страны».

Два этих определения позволяют выделить основное свойство международного терроризма – его транснациональность, т. е. выход за рамки национальных границ путем выбора иностранной жертвы, или совершения террористического акта в иностранном государстве, или попытки укрыться после совершения террористического акта в другом государстве.

В качестве самостоятельных видов (наряду с международным) вошли в Титул 22 Свода законов США ядерный терроризм и наркотерроризм.

Российские законодатели, так же как и ученые, находятся в явной растерянности перед определением понятия «терроризм». До недавнего времени у нас действовал Федеральный закон «О борьбе с терроризмом»[45 - Федеральный закон РФ от 25 июля 1998 г. № 130-ФЗ «О борьбе с терроризмом» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. Ст. 3808.], в котором в ст. 3 давалось следующее определение: «Терроризм – насилие или угроза его применения в отношении физических лиц или организаций, а также уничтожение (повреждение) или угроза уничтожения (повреждения) имущества и других материальных объектов, создающие опасность гибели людей, причинения значительного имущественного ущерба либо наступления иных общественно опасных последствий, осуществляемые в целях нарушения общественной безопасности, устрашения населения, или оказания воздействия на принятие органами власти решений, выгодных террористам, или удовлетворения их неправомерных имущественных и (или) иных интересов; посягательство на жизнь государственного или общественного деятеля, совершенное в целях прекращения его государственной или иной политической деятельности либо из мести за такую деятельность; нападение на представителя иностранного государства или сотрудника международной организации, пользующихся международной защитой, а равно на служебные помещения либо транспортные средства лиц, пользующихся международной защитой, если это деяние совершено в целях провокации войны или осложнения международных отношений». Авторы ФЗ «О борьбе с терроризмом», давая определение терроризму, вписали в него все наиболее распространенные формы террористической активности, соответствующие ст. 205, 207, 277, 360 Уголовного кодекса РФ. В итоге – то же, что и в зарубежном законодательстве: перечисляются признаки деяний, каждое из которых само по себе является преступлением, а затем указывается на их особую общественную опасность в связи с тем, что в данном контексте они являются терроризмом.

Подобное определение терроризма, по нашему мнению, не удовлетворяло требованиям, предъявляемым к федеральному законодательству. Несоответствие состояло в том, что цель федерального закона состоит в правовом урегулировании социально-политических, экономических и других отношений в обществе. Только в этом случае закон будет направлен на борьбу с причинами терроризма, а не со следствиями.

В начале марта 2006 г. в РФ вступил в действие Федеральный закон № 35-ФЗ «О противодействии терроризму»[46 - Федеральный закон РФ от б марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» // Российская газета. 2006. 10 марта.], в котором дается новое определение понятия терроризма. Закон устанавливает различия между терроризмом как социально-политическим явлением и террористическим актом как конкретным преступлением.

Согласно ст. 3 этого Закона «терроризм – идеология насилия и практика воздействия на принятие решения органами государственной власти, органами местного самоуправления или международными организациями, связанные с устрашением населения и (или) иными формами противоправных насильственных действий».

Идеологию можно рассматривать как систему политических, правовых, философских и других взглядов и идей, в которых осознаются и оцениваются отношения людей к чему-либо, в данном случае – к насилию. Поэтому включение в определение понятия «терроризм» словосочетания «идеология насилия» способно привести к тому, что правоохранительные органы будут произвольно истолковывать любую идеологию в качестве террористической. Правозащитник Л. Левинсон также считает, что «под “терроризм” без труда можно подвести любую социальную философию, признающую возможность восстания. Под сомнение может быть поставлен и весь правозащитный дискурс, поскольку определяющая его Всеобщая декларация прав человека говорит в своей преамбуле о восстании как о последнем средстве против тирании и угнетения»[47 - Левинсон Л. Закон, принятый по указу // Бюллетень неправительственных организаций «Законотворческий процесс в Государственной Думе: правозащитный анализ». 2006. 5 мая. С. 5.].

Вопрос о том, что определение «терроризм», содержащееся в Законе № 35-ФЗ, требует уточнений, поднимался в Государственной Думе уже через полгода после его принятия. Депутаты Н. Залепухин (ЕР) и А. Митрофанов (ЛДПР), полагая ошибочным включение в юридическое определение терроризма словосочетание «идеология насилия», 8 сентября 2006 г. предложили проект Федерального закона № 299464-4 «О внесении изменений в ст. 3 Федерального закона “О противодействии терроризму”». Комитет Государственной Думы по безопасности и Правительство в своем заключении на законопроект выступили против вносимых изменений. «В заключении правительства указано, что предлагаемое изменение понятия “терроризм” значительно сократит возможности государственных органов и органов местного самоуправления в части, касающейся профилактики терроризма, особенно по пресечению распространения его идеологии, – заявил депутат А. Митрофанов. – Предоставление правоохранительным органам права определять идеологию насилия и приписывать роль терроризма с последующим уголовным наказанием может значительно подорвать всю правоохранительную систему и вызвать отрицательные политические последствия»[48 - См.: Стенограмма дневного пленарного заседания Государственной Думы от сентября 2006 г. См.: http://www.akdi.ru/GD/PLEN_Z/2006/09/s08-09_d.htm].

В понятие «терроризм» Закон № 35-ФЗ включает и воздействие на принятие решения «иными формами противоправных насильственных действий». Аналогичная идея была заложена и в ФЗ «О борьбе с терроризмом»: «…и другие преступления, если они совершаются в террористических целях». Однако в обоих случаях не названы ни преступления, ни формы противоправных насильственных действий. Таким образом, практически любое преступление может быть признано террористическим. Подобная постановка вопроса делает невозможным построение системы противодействия терроризму, поэтому необходимо скорейшее разрешения этого противоречия на законодательном уровне. В законе должны быть точно названы все террористические преступления. Это исключит субъективную оценку прокурора, следователя, оперативных работников, адвоката, судьи относительно их отнесения к преступлениям данной категории.

Закон № 35-ФЗ дает понятие террористической деятельности. Она включает в себя:

– организацию, планирование, подготовку, финансирование и реализацию террористического акта;

– подстрекательство к террористическому акту;

– организацию незаконного вооруженного формирования, преступного сообщества, организованной группы для реализации террористического акта, а равно и участие в такой структуре;

– вербовку, вооружение, обучение и использование террористов;

– информационное и иное пособничество в планировании, подготовке или реализации террористического акта;

– пропаганду идей терроризма, распространение материалов или информации, призывающих к осуществлению террористической деятельности либо обосновывающих или оправдывающих необходимость осуществления такой деятельности.

Интересным представляется последний пункт, в котором законодатель приравнивает идеи терроризма к терроризму Допустимо ли такое уравнение? «Означает ли это, что за хранение литературы, в том числе классиков политической мысли за многие века, которые выступали с радикальных позиций, людей можно будет привлечь к уголовной ответственности, ибо это входит в понятие террористической деятельности?» – спрашивал еще при обсуждении проекта во втором чтении С. Бабурин и призывал депутатов не включать в закон словосочетание «пропаганда идей терроризма». «Достаточно будет, если мы запишем, что к террористической деятельности относится распространение материалов или информации, призывающих к осуществлению террористической деятельности либо обосновывающих или оправдывающих необходимость осуществления такой деятельности»[49 - См.: Стенограмма дневного пленарного заседания Государственной Думы от 22 февраля 2006 г. См.: http://www.akdi.ru/GD/PLEN_Z/2006/02/s22-02_u.htm].

Формулировка, оставленная в законе, позволяет переносить понятие террористической деятельности на сферу мировоззрения. Согласно ст. 29 Конституции РФ «не допускаются пропаганда или агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду». Таким образом, террористической деятельностью можно признавать пропаганду соответствующих действий, но не идей. Очевидно, что, приравнивая идеи к деятельности, законодатель допускает тем самым свободную интерпретацию в тексте закона.

Федеральный закон от 27 июня 2006 г. № 153-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “О ратификации Конвенции Совета Европы о предупреждении терроризму”[50 - Федеральный закон от 27 июня 2006 г. № 153-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “О ратификации Конвенции Совета Европы о предупреждении терроризму”» // Российская газета. 2006. 29 июля.] направлен на приведение ранее принятых нормативных актов в соответствии с ФЗ «О противодействии терроризму». Эти изменения коснулись и Уголовного кодекса РФ в части уточнения определения терроризма.

С точки зрения уголовного права ответственность должна наступать не за терроризм (как явление), а за конкретные противоправные действия террористической направленности. Поэтому в Законе № 35-ФЗ отсутствует конкретное преступление с названием «терроризм», преступлением является террористический акт. Террористический акт – это совершение взрыва или иных действий, устрашающих население и создающих опасность гибели человека, причинения значительного имущественного ущерба либо наступления или иных особо тяжких последствий, в целях воздействия на принятие решения органами власти или международными организациями, а также угроза совершения указанных действий в тех же целях.

Эти изменения и были внесены в УК РФ Законом № 153-ФЗ. Поменяли свое название несколько статей УК РФ: ст. 205 УК РФ – с «Терроризм» на «Террористический акт»; ст. 205.1 УК РФ – с «Вовлечение в совершение преступлений террористического характера или иное содействие их совершению» на «Содействие террористической деятельности». УК РФ дополнен ст. 205.2 «Публичные призывы к осуществлению террористической деятельности».

Все проблемы по изучению терроризма, которые мы уже рассмотрели, напрямую связаны с еще одной, не менее сложной проблемой – выявления причин терроризма. «Исследование причин должно быть ориентировано на выявление тех детерминант, которые порождают именно терроризм, а не преступное поведение вообще. Знание причин имеет исключительное значение для борьбы с этим опаснейшим явлением»[51 - Антонян Ю. М. Типология и причины терроризма // Проблемы борьбы с терроризмом. Материалы научно-практической конференции 21 марта 2000 г. М., 2000. С. 43.]. Выявив причины, человечество сумеет противостоять разрастающейся угрозе терроризма, а кроме того, мы поймем механизм его зарождения и возникновения, формирования и развития, факторы, которые детерминируют терроризм и благоприятствуют осуществлению террористических акций. Данной точки зрения придерживается и В. В. Устинов, по мнению которого «знание соответствующих особенностей и причин необходимо и для практической деятельности по выявлению и расследованию преступлений террористической направленности, и для выработки механизмов предупреждения и искоренения самого терроризма как социально-политического явления»[52 - Устинов В. В. Указ. соч. С. 53.]. Не случайно в Федеральном законе «О противодействии терроризму» говорится, что выявление и последующее устранение причин и условий, способствующих совершению террористических актов, – одна из важнейших целей деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в деле противодействия терроризму (ст. 3).

В. Л. Васильев к причинам, детерминирующим развитие терроризма, относит «взаимодействие многих исторических, этнопсихологических, политических и других факторов»[53 - Васильев В. Л. Психология терроризма // Современный терроризм: состояние и перспективы / Под ред. Е. И. Степанова. М., 2000. С. 172.]. М. В. Назаркин к базовым причинам терроризма причисляет социальные конфликты[54 - Назаркин М. В. Криминологическая характеристика и предупреждение терроризма. Диссертация на соискание ученой степени канд. юрид. наук. М., 1998. С.77–79.]. В. Е. Петрищев считает, что «в основе возникновения терроризма всегда лежит противоречие, столкновение интересов в социальной и политической сфере. Терроризм возможен там и тогда, где и когда обостряется противостояние двух или более сторон, втянутых в конфликт социально-политического свойства»[55 - Петрищев В. Е. Указ. соч. С. 14–15.].

Мы считаем, что терроризм порождается следующими причинами:

1. Обострение социальной напряженности.

К этой группе причин, по нашему мнению, относятся неразрешенные социальные, в том числе национальные и религиозные проблемы, которые связаны с самооценкой, духовностью, фундаментальными ценностями данной социальной, национальной или иной группы. Некоторые проблемы подобного рода остаются неразрешенными, поскольку при их урегулировании могут пострадать остальные группы населения, например, в случае межнационального или религиозного конфликта. При этом должно произойти острое разделение в обществе: взаимное неприятие, вражда, ненависть. Должна произойти потеря духовности и ценностных начал.

Одну из социальных причин терроризма У. Лакер видит в высоком уровне безработицы среди молодежи, который постоянно растет. «Разрыв между богатыми и бедными, очевидно, также будет увеличиваться, и в этих условиях будет создаваться благодатная почва для насилия, терроризма, фашизма. Второе и третье поколение “гостей из рабочих” – иммигрантов из Северной Африки во Франции, из Турции в Германии, из Западной Индии и Африки в Великобритании – могут быть особенно восприимчивы к терроризму, поскольку они чувствуют себя под двойным гнетом, этническим и экономическим»[56 - Laquer W. Op. cit. Р. 29.].

В России источником социальных конфликтов является глубокий всеобъемлющий кризис, который охватил в нашей стране практически все сферы общественной жизни – экономику, политику, духовность, идеологию, нравственность и др. Это способствует формированию общественных организаций националистического, экстремистского и анархического толка, допускающих применение насилия в целях восстановления социальной справедливости. «Терроризм, как сложное социально-политическое явление, аккумулирует в себе социальные противоречия, достигающие в нашем обществе уровня конфликта»[57 - Дамаскин О. В. Терроризм в условиях новых технологий // Проблемы борьбы с терроризмом. Материалы научно-практической конференции 21 марта 2000 г. М., 2000. С. 83.], – подчеркнул О. В. Дамаскин, выступая на научно-практической конференции, посвященной проблемам борьбы с терроризмом.

2. Война и военные конфликты, частью которых становятся террористические акты.

Терроризм во время оккупационных войн – главное оружие партизан (например, 19 августа 2003 г. в Багдаде было взорвано представительство ООН). Однако к нему могут прибегать и сами оккупанты, например, для запугивания местного населения[58 - В настоящее время такие акции тщательно скрываются и ответственность за них перекладывают на другую сторону]. Необязательно теракты, главной причиной которых являются военные конфликты, происходят в зоне боевых действий[59 - Например, взрыв Дома Правительства в Чечне 27 декабря 2002 г.]; их могут организовать и вне театра военных событий, и тогда в требованиях террористов будет фигурировать условие об изменении хода войны[60 - Например, подобные требования выдвигались при захвате заложников в театральном центре на Дубровке.].

3. «Исламский фактор».

В 60-е гг. XX в. в исламском мире (Иран) прозвучали слова об исламской нации. Ислам может считаться источником терроризма в том смысле, что на его основе хотят создать Халифат (для чего, апеллируя к исламу, ведут войну, терроризм). Этот террор направлен против немусульманского мира, особенно против Запада. Следует подчеркнуть, что речь в этой ситуации идет не об одной из мировых религий как таковой, а о тех «ее “эрзацах”, которые позволяют под прикрытием исламских догм проводить враждебную подрывную деятельность, создавать и расширять очаги сепаратизма, инспирировать межнациональную вражду, вооруженные столкновения, воспроизводить экстремизм, насилие и терроризм»[61 - Петрищев В. Е. Указ. соч. С. 226–227.].

Исламский фактор, как проявление религиозного сознания подогревал и подогревает конфликты в Чечне, Дагестане, Ингушетии. Особенно значимую роль играют зарубежные исламские организации, «стремящиеся к тому, чтобы постоянно поддерживать высокий уровень напряженности в противостоянии мусульманских народов Северного Кавказа с центральными властями России»[62 - Устинов В. В. Указ. соч. С. 71–72.].

4. Существование тайных или полутайных обществ или организаций, в частности религиозных и сектантских, которые приписывают себе мессианскую функцию и предлагают «единственно верное» учение о спасении человечества или об утверждении всеобщего добра.

Примером тому может служить трагедия 1995 г., когда в токийском метро члены тоталитарной секты «Аум Сенрикё» распылили газ зарин, в результате чего погибло большое количество людей. В данном случае идеологи «Аум Сенрикё» исходили из того, что убийство помогает обрести спасение как жертве, так и убийце. С этой точки зрения становятся дозволенными любые террористические действия и любые преступления против человека превращаются в подвиг.

Наличие названных факторов практически всегда приводит к зарождению терроризма, но его масштабность зависит от целого ряда обстоятельств. Среди условий, способствующих эскалации терроризма, можно выделить следующие:

1. Неспособность государства, его учреждений и институтов своевременно выявлять и обезвреживать террористов; устанавливать и задерживать преступников, чья безнаказанность позволяет им совершать новые преступления, создает им ореол неуязвимости и необычности, притягивает новых людей.

2. Одобрение и поддержка террористов со стороны их социального окружения, отдельных групп населения. Без этого националистический и религиозный терроризм просто немыслим.

3. Наличие значительной группы людей, профессионально настроенных на военную работу, однако вытесненных с военной службы и не нашедших себе применения.

4. Незаконный оборот средств.

5. Рост масштабов нелегальной миграции.

6. Широкая пропаганда (кино, телевидение, пресса, литература) культа жестокости и силы.

Следует подчеркнуть, что все эти структурные элементы тесно взаимодействуют между собой, порождая все новые террористические угрозы в отдельных регионах и в мире в целом.

Итак, и ученым, и законодателям трудно дать терроризму такое определение, которое бы полностью охватывало все аспекты данного явления. На наш взгляд, наиболее точным будет понятие, включающее признаки, присущие каждому террористическому акту. Анализ данных признаков позволил нам сформулировать следующее определение терроризма. Терроризм – это социально или политически мотивированное, идеологически обоснованное использование насилия либо угроз его применения, посредством которого террористы стремятся достичь поставленных целей.

Определение понятия «терроризм», содержащееся в ст. 3 Федерального закона «О противодействии терроризму», может трактоваться чересчур широко, поскольку оно включает в себя не только «практику воздействия на принятие решения органами государственной власти, органами местного самоуправления или международными организациями», но и «идеологию насилия». Для Закона, который направлен на систематизацию борьбы с терроризмом, столь размытое смысловое содержание недопустимо. Неточность способна здесь привести к тому, что правоприменитель будет субъективно (произвольно) толковать закон.

Разработанное нами определение, имеющее социально-политический аспект, не может без определенной доработки быть включено в Федеральный закон, но оно должно стать его основой. Поэтому Федеральному закону, по нашему мнению, более будет соответствовать следующее определение: «Терроризм – это практика насилия или угрозы его применения в отношении физических лиц и организаций, осуществляемое посредством нарушения общественной безопасности, международного правопорядка или установленного порядка управления в целях принуждения органов государственной власти к принятию выгодных террористам решений».

Глава 2

Проблемы формирования общегосударственной антитеррористической системы в российской федерации