Основы информационного права России

Одной из задач российского информационного законодательства является регулирование общественных отношений в определенных действующими законами сферах. Информационные отношения, которые оказались урегулированными законом или сложились в результате такого регулирования, становятся информационными правоотношениями. Посредством информационных правоотношений поведение субъектов права канализируется в нужных государству направлениях. В силу этого институт информационных правоотношений имеет важнейшее значение для теории и практики информационного права.

Юридическая наука сравнительно недавно обратилась к анализу информационных правоотношений, используя для этих целей обычный набор концептуальных средств, предлагаемых теорией права, что предопределяет единство исходных установок и сказывается на общности методологических подходов к изучению данного феномена. Между тем указанная общность не способствовала выработке общепризнанного определения информационного правоотношения, его содержания и структуры. Сегодня существует множество самых различных точек зрения в этой без преувеличения проблемной области, которые имеют как содержательные пересечения, так и не совпадающие по принципиальным вопросам суждения.

Так, В. А. Копылов понимает под информационным правоотношением «урегулированное информационно-правовой нормой информационное общественное отношение, стороны которого выступают в качестве носителей взаимных прав и обязанностей, установленных и гарантированных информационно-правовой нормой»[40 - Копылов В. А. Информационное право: Учебник. С. 131.]. М. М. Рассолов дает предельно обобщенное определение информационно-правовым отношениям считая, что к таковым «относятся те общественные отношения, которые отражены в нормах информационного права и регулируются им»[41 - Рассолов М. М. Информационное право: Учебное пособие. С. 41.]. Другие исследователи информационных правоотношений склонны полагать, что «с информацией связаны все правоотношения»[42 - Бачило И. П., Лопатин В. Н., Федотов М. А. Информационное право: Учебник. М., 2001. С. 199 (автор главы – И. Л. Бачило).].

Нормы информационного права регулируют далеко не все, а лишь наиболее важные, принципиальные группы общественных отношений, которые имеют существенное значение для интересов государства, общества и личности. Это прежде всего отношения, связанные с поиском, получением, передачей, производством, распространением, преобразованием и потреблением информации. Следует иметь в виду, что не любое отношение, сложившееся в информационной сфере, может быть подвергнуто правовому регулированию. Причинами являются, во-первых, нецелесообразность правового вмешательства в отдельные сферы жизнедеятельности и, во-вторых, невозможность внешнего контроля за исполнением тех или иных нормативных предписаний в силу специфики объекта регулирования. Например, невозможно урегулировать нормами права процесс творчества, установить порядок создания произведения или запретить с положительным эффектом распространение анекдотов. Таким образом, не всякое общественное отношение, сложившееся в связи с поиском, получением, передачей, производством, распространением, преобразованием и потреблением информации, выступает в форме информационного правоотношения. В этой форме выступают лишь те реальные общественные отношения, которые урегулированы нормами информационного законодательства или искусственно сформировались в результате такого регулирования. Следовательно, информационное правоотношение в широком смысле есть реальное общественное отношение, урегулированное нормами информационного права.

В информационном праве, коль скоро это комплексная отрасль права, различаются регулятивные и охранительные информационные правоотношения. Правоотношения первого вида связаны с дозволенной деятельностью по поиску, получению, передаче, производству и распространению информации. Таковы, например, правоотношения, складывающиеся в связи с доступом физических и юридических лиц к государственным информационным ресурсам (ст. 12 Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации»). Данные правоотношения возникают из правомерных действий лиц, участвующих в процессе доступа. Правоотношения второго вида возникают в связи с совершенными правонарушениями. Так, за воспрепятствование распространению продукции средств массовой информации виновные лица несут ответственность согласно ст. 13.16 КоАП. Данные правоотношения возникают тогда, когда имеют место незаконные ограничения прав средств массовой информации.

Помимо деления информационных правоотношений на регулятивные и охранительные их можно дифференцировать на материальные и процессуальные правоотношения.

Материальные информационные правоотношения складываются по поводу реализации прав и обязанностей субъектов данных отношений. Примерами подобного рода правоотношений могут служить отношения, возникшие в результате реализации журналистом права быть принятым должностными лицами в связи с запросом информации (ст. 47 Закона РФ «О средствах массовой информации») или в результате реализации права гражданина или организации на опровержение не соответствующих действительности и порочащих их честь и достоинство сведений (ст. 43 Закона РФ «О средствах массовой информации»). Процессуальные информационные правоотношения складываются по поводу процедуры их возникновения, изменения или прекращения. Например, при оформлении граждан на допуск к особой важности, совершенно секретным и секретным сведениям (раздел 2 Инструкции о порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне).

В зависимости от структуры связи между субъектами информационных правоотношений они делятся на абсолютные и относительные. В абсолютных информационных правоотношениях управомоченному субъекту противостоит неопределенное количество пассивно обязанных лиц, которые не вправе чинить никаких препятствий в реализации юридических возможностей управомочеиного.

Примером абсолютного информационного правоотношения может служить отношение, складывающееся между заявителем и неопределенным кругом лиц после публикации сведений о выдаче патента, содержащих, в частности, название и формулу изобретения или полезной модели или перечень существенных признаков промышленного образца и его изображение (ст. 25 Патентного закона).

Что касается абсолютных правоотношений собственности, возникающих по поводу информационных ресурсов, то их нельзя отнести к информационным в силу прямого указания законодателя, содержащегося в п. 1. ст. 6 Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации». В соответствии с этим указанием отношения по поводу права собственности на информационные ресурсы регулируются гражданским законодательством Российской Федерации.

В относительных информационных правоотношениях управомоченному субъекту в качестве обязанных противостоят точно поименованные лица. Таковы, например, отношения между работником и работодателем, складывающиеся по поводу персональных данных работника (гл. 14 Трудового кодекса РФ).

В литературе предлагаются и иные, можно сказать «нетрадиционные», разновидности информационных правоотношений. Так, М. М. Рассолов подразделяет информационные правоотношения на активные информационные действия, пассивные информационные действия, посредническую информационно-правовую работу, вспомогательные информационные действия, а также на организационные имущественные и неимущественные правоотношения[43 - Рассолов М. М. Информационное право: Учебное пособие. С. 42.].

В. А. Копылов предлагает классифицировать информационные правоотношения по информационным процессам и по видам информации[44 - Копылов В. А. Информационное право: Учебник. С. 133.].

Состав информационных правоотношений как собирательной категории напрямую зависит от характера общественных отношений, составляющих предмет информационного права, а также от их отраслевой принадлежности. Поскольку основу предмета информационного права образуют отношения, связанные с поиском, получением, передачей, производством, распространением, преобразованием и потреблением информации, постольку, будучи урегулированными правовыми нормами, они и составят основную группу информационных правоотношений.

К этой группе примыкают правоотношения, складывающиеся по поводу управления информационными процессами, информатизацией и обеспечением информационной безопасности.

Структуру информационного правоотношения образуют его элементы, в качестве которых выделяются субъекты правоотношения, объекты правоотношения и содержание правоотношения, включающие субъективные права и юридические обязанности участников правоотношения.

§ 2. Субъекты информационных правоотношений

Участниками информационных правоотношений выступают субъекты информационного права, под которыми понимаются физические и юридические лица, а также публичные образования, являющиеся носителями предусмотренных информационным законодательством прав и обязанностей. Из этого следует, что субъектами информационных правоотношений могут быть не всякие лица, а только те, которые наделены действующим законодательством определенными правами и обязанностями.

В правоотношениях, связанных с поиском и получением информации, которые складываются прежде всего по поводу использования информационных ресурсов, организации и деятельности средств массовой информации, на первый план выходят фигуры потребителей информации, т. е. тех лиц, которые реализуют свое конституционное право на поиск и получение информации. В этот круг входят граждане, организации, органы государственной власти и местного самоуправления, в том числе пользователи библиотек, журналисты, потребители рекламы. Участниками данных правоотношений являются, кроме того, собственники и владельцы информационных ресурсов.

В правоотношениях, связанных с производством информации, которые складываются по поводу деятельности средств массовой информации, формирования информационных ресурсов, рекламной деятельности, ведущую роль играют производители информации. Это прежде всего издательства, редакции средств массовой информации, рекламодатели, рекламопроизводители, журналисты, авторы произведений и объектов технического творчества, органы государственной власти и местного самоуправления.

В правоотношениях, связанных с передачей и распространением информации, которые складываются преимущественно в области связи, сферах рекламной деятельности и международного информационного обмена, их участниками выступают организации связи, операторы связи, пользователи связи, рекламораспространители, лица, участвующие в международном информационном обмене.

В правоотношениях, связанных с управлением информационными процессами, которые складываются практически во всей информационной сфере, главенствующую роль играют органы государственного управления в информационной сфере. Это прежде всего Правительство РФ, Министерство РФ по связи и информатизации, Министерство РФ по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций, Федеральная архивная служба России, Российское агентство по патентам и товарным знакам, а также ряд координационных органов, обеспечивающих согласованность действий органов государственной власти. В числе последних следует выделить Правительственную комиссию по геоинформационным системам и Межведомственную комиссию по интеллектуальным картам.

В правоотношениях, связанных с обеспечением информационной безопасности, которые складываются по поводу жизненно важных интересов личности, общества и государства, видное место занимают Правительство РФ, Совет Безопасности РФ, Федеральная служба безопасности РФ, Федеральное агентство правительственной связи и информации при Президенте РФ, Государственная фельдъегерская служба РФ, межведомственные и государственные комиссии, создаваемые Президентом РФ и Правительством РФ, в частности Государственная техническая комиссия при Президенте РФ и Межведомственная комиссия по защите государственной тайны.

В правоотношениях, связанных с созданием и использованием информационных технологий, систем и сетей, а также с процессами информатизации, которые складываются по поводу разработки и применения информационных технологий и средств их обеспечения, принимают участие Министерство РФ по связи и информатизации и создаваемые им Дирекция федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002–2010 годы)» и Главное управление государственного надзора за связью в РФ, органы по сертификации и испытательные центры, организации, занимающиеся выполнением научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ в области информационных технологий.

К участникам информационных правоотношений могут быть отнесены и иные, помимо названных выше субъекты. Их круг по мере развития и совершенствования информационного законодательства постоянно расширяется. Кроме того, один субъект может выступать участником информационных правоотношений, складывающихся в различных областях общественной жизни и деятельности.

§ 3. Объекты информационных правоотношений

Вопрос об объекте правоотношения является одним из ключевых и в то же время одним из наиболее спорных в юридической науке. На сегодняшний день сложились три группы основных точек зрения на объект правоотношения.

В основу первой из них положена монистическая концепция объекта, полагающая в качестве такового действие или поведение субъекта, направленные на определенные материальные блага, поскольку только действие субъекта может быть подвергнуто правовому воздействию.

В основе второй группы лежит плюралистическая концепция объекта, предполагающая множественность объектов, их разнообразие, которое отражает всю палитру регулируемых общественных отношений. В рамках данной концепции в качестве объекта правоотношений рассматриваются материальные и нематериальные блага, продукты духовного творчества и т. п.

Представители третьей концепции обосновывают свои взгляды на объект правоотношения, исходя из понимания его как правового режима.

Что касается собственно информационного правоотношения, то вопрос о его объекте, отличаясь новизной постановки, находит в юридической литературе самые неожиданные интерпретации.

Так, М. М. Рассолов, относя к объекту информационного права «материальные, духовные и иные социальные блага, явления и процессы, по поводу которых субъекты информационного права вступают в информационно-правовые отношения» и что является предметом их интересов, прав и обязанностей, приходит к необъяснимому выводу о том, что «в информационных правоотношениях объектом права являются определенные действия, поступки и поведение субъектов права. При этом действия, поведение могут быть объектом информационного права в очень широком спектре разнообразных правоотношений»[45 - Рассолов М. М. Информационное право: Учебное пособие. С.47.]. Кроме того, по мнению М. М. Рассолова, «объектом информационного права может быть воздержание от отдельных поступков»[46 - Там же. С. 48.].

В. А. Копылов рассматривает в качестве объектов информационных отношений «объекты, в связи с которыми субъекты вступают в информационные правоотношения», и предлагает считать таковыми документированную информацию, информационные продукты и услуги, исключительные права, элементы информационной безопасности (информационные права и свободы личности, состояние защищенности личности, защищенность информации, информационных ресурсов, информационных продуктов и т. п.), информационные технологии и средства их обеспечения (в том числе программы для ЭВМ), другие объекты в информационной сфере[47 - Копылов В. А. Информационное право: Учебник. С. 131–132.].

Под объектами информационных правоотношений мы понимаем блага, существующие в формах информации, документированной информации и информационных систем, по поводу которых возникает и осуществляется деятельность участников этих правоотношений. При этом информация является благом особого рода, а документированная информация и информационные системы – благами материальными.

Требуются некоторые пояснения относительно причин, по которым мы включили в состав объектов информационных правоотношений саму информацию как благо sui generis. Некоторые исследователи, в частности М. М. Рассолов и В. А. Копылов, не относят информацию к объектам информационных отношений. Мы полагаем, что информация всегда находится в связи с конкретным материальным носителем, в том числе с физическим полем, и может существовать вне его только в абстракции. Указанное обстоятельство исключает информацию из числа объектов регулятивных информационных правоотношений, но не препятствует ее выступлению в качестве объекта охранительных информационных правоотношений.

Не останавливаясь на особенностях информации и ее документированной разновидности, которые показаны нами в других главах настоящего пособия, дадим краткую характеристику информационных систем[48 - См. главы I и VI настоящего пособия.].

Под информационной системой законодатель понимает организационно упорядоченную совокупность документов (массивов документов) и информационных технологий, в том числе с использованием средств вычислительной техники и связи, реализующих информационные процессы.

Понятие информационной системы весьма сложное и противоречивое как с технической, так и с юридической точки зрения. Законодатель, вводя термин «информационная система», избрал традиционный путь, следуя представлениям о системе как совокупности взаимосвязанных элементов. Между тем юридическая конструкция информационной системы напоминает юридическую конструкцию предприятия как самостоятельного объекта прав, признаваемого недвижимостью. Аналогия в данном случае состоит в том, что не только сама информационная система выступает в качестве самостоятельного объекта информационного правоотношения, но и ее элементы, как то: документы, информационные технологии, средства обеспечения могут являться независимыми и самостоятельными объектами правоотношений собственности (ст. 17 Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации»).

Действующее информационное законодательство не содержит исчерпывающего перечня информационных систем и тем более их структурных элементов. В абз. 7 ст. 2 Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации» к разновидностям информационных систем отнесены:

– библиотеки;

– архивы;

– фонды;

– банки данных;

– другие информационные системы.

Такое решение законодателя нельзя признать удачным, поскольку библиотеки и архивы, являясь по определению учреждениями, не подпадают под родовое понятие информационной системы. Действительно, в соответствии со ст. 1 Федерального закона «О библиотечном деле»[49 - СЗРФ. 1995. № 1.Ст. 2.] библиотека представляет собой информационное, культурное, образовательное учреждение, располагающее организационным фондом тиражированных документов и предоставляющее их во временное пользование физическим и юридическим лицам. А архив согласно ст. 1 Основ законодательства РФ «Об Архивном фонде Российской Федерации и архивах»[50 - ВВС РФ. 1993 № 33. Ст. 1311.] это архивное учреждение или структурное подразделение учреждения, организации или предприятия, осуществляющее прием и хранение архивных документов в интересах пользователя.

Исходя из признания многообразия информационных систем в литературе, предлагается их классификация[51 - Бачило И. П., Лопатин В. Н., Федотов М. А. Информационное право: Учебник. С. 168–169.]. Различают следующие виды информационных систем:

– открытие (для общего пользования) или закрытие (для ограниченного круга);

– государственные или негосударственные (корпоративные);

– национальные или международные;

– малые, средние и крупные информационные системы.