Основы информационного права России

Выше мы показали общие правила действия нормативно-правовых актов во времени. Из этих правил существуют два исключения. Первое исключение связано с приданием новому нормативно-правовому акту обратной силы, что выражается в указании о распространении действия данного акта на те общественные отношения, которые возникли до его принятия. Данное исключение применимо лишь к нормативно-правовым актам в ранге законов, но не должно распространяться на действие во времени подзаконных актов. Второе исключение состоит в так называемом переживании старого нормативно-правового акта, что выражается в ситуации, когда утративший юридическую силу акт на основании специального указания продолжает регулировать отдельные длящиеся отношения, которые возникли или существовали во время действия этого акта. Помимо названных исключений для гражданско-правовых отношений, возникающих из договоров, применяется правило ст. 422 ГК РФ, согласно которому, если после заключения договора принят закон, устанавливающий обязательные для сторон правила иные, чем те, которые действовали при заключении договора, условия заключенного договора сохраняют силу, кроме случаев, когда в законе установлено, что его действие распространяется на отношения, возникшие из ранее заключенных договоров.

Действие нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в информационной сфере в пространстве, базируется на территориальном принципе, который допускает различные пространственные границы действия соответствующего акта, исходя из федерального характера информационного законодательства. Нормативно-правовые информационные акты общефедеральных органов действуют в пределах границ Федерации в целом. Нормативно-правовые информационные акты субъектов РФ действуют в рамках территорий соответствующих субъектов.

Действие нормативно-правовых информационных актов по кругу лиц характеризуется распространением этих актов на всех лиц, которые находятся в пределах государственных или административно-территориальных границ, внутри которых должны применяться те или иные акты. В ряде случаев может иметь место адресность нормативного акта, т. е. указание определенных категорий граждан или юридических лиц, подпадающих под действие нормативных предписаний, содержащихся в акте.

Глава V

Правовые режимы информации

Дополнительная литература

Алексеев С. С. Право: азбука – теория-философия: Опыт комплексного исследования. М., 1999. С. 46, 252–255; Матузов И. И., Малько А. В. Правовые режимы: Вопросы теории и практики // Правоведение. 1996. № 1. С. 16–29; Дозорцев В. А. Понятие исключительного права // Проблемы современного гражданского права: Сборник статей. М., 2000. С. 314–317; Викулин А. Ю. Банковская тайна как объект правого регулирования// Государство и право. 1998. № 7. С. 66–72; Дозорцев В. А. Информация как объект исключительного права//Дело и право. 1996. № 4. С. 27–35; Сергиенко Л.А. Правовая защита персональных данных. Цели и принципы правового регулирования// Проблемы информации. 1995. № 1; Фатьянов А. А. Тайна и право (основные системы ограничений на доступ к информации в российском праве) М., 1998; Копылов В. А. Информационное право: Учебник. М., 2002. С. 362–419.

§ 1. Понятие правового режима информации и его разновидности

Правовой режим информации наряду с предметом и методами регулирования информационных отношений выступает в качестве одного из системообразующих факторов, полагаемых нами в качестве основы выделения информационного права в отдельную комплексную отрасль.

Термином «правовой режим» довольно часто оперируют в юридической литературе. Достаточно назвать работы таких авторов как С. С. Алексеев, Н. И. Матузов, А. В. Малько, В. Б. Исаков, Б. В. Ерофеев, В. Ф. Попондопуло, Д. Н. Бахрах, чтобы обозначить масштабы применения и отраслевую географию данного понятия[85 - Алексеев С. С. Право: азбука – теория – философия: Опыт комплексного исследования. С. 46, 252–253 и др.; Матузов Н. И., Малько А. В. Правовые режимы: Вопросы теории и практики // Правоведение. 1996. № 1. С. 16–29; Исаков В. Б. Правовые режимы и их совершенствование // 27 съезд КПСС и развитие теории права. Свердловск, 1982. С. 34–39; Ерофеев Б. В. Земельное право России. Особенная часть: Учебник: В 2 ч. М., 1994.; Попондопуло В. Ф. Правовой режим предпринимательства. СПб., 1994; Бахрах Д. Н. Административное право. М., 1993.].

Наиболее обстоятельный анализ правового режима дается в работах С. С. Алексеева, который понимает под ним порядок регулирования, выраженный в «комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а так же позитивных обязываний и создающих особую направленность регулирования»[86 - Алексеев С. С. Теория права. С. 170.].

Очевидно, что любая направленность, а направленность регулирования отношений, возникающих в обществе по поводу информации не будет являться в этом смысле исключением, должна характеризоваться мерой возрастания или убывания регулирующих воздействий на данный комплекс общественных отношений.

Такими регулирующими воздействиями будут дозволения и фактические управомочия, с одной стороны, и обязывания и запреты – с другой[87 - В данном случае мы расширили круг взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязываний термином «фактические управомочия», руководствуясь следующими соображениями. Если между дозволительным способом правового регулирования (дозволено все, кроме того, что запрещено) и его запретительным антиподом (запрещено все, кроме того, что дозволено) существует двухсторонняя связь, выражающаяся в соотношении дозволений и запретов, то и позитивные обязывания также должны с чем-то соотноситься. Парной категорией, соответствующей позитивным обязываниям, будет категория фактических управомочий, относящаяся к разряду общих дозволений, но не тождественная им. Это следует из известной юридической аксиомы: обязывая кого-либо, закон одновременно с этим предоставляет для других субъектов соответствующее право. Таким образом, термин фактическое управомочие дополняет те элементы правового режима, которые призваны создавать особую направленность регулирования, а в конечном счете делает понятие правового режима более универсальным.На практике термин «фактическое управомочие» может быть применен в отношении сведений, составляющих коммерческую и служебную тайну и обладатель которых не наделяется какими-либо исключительными правами на данный объект гражданских прав, но располагает фактической монополией на него.].

Если регулирование информационных отношений характеризуется мерой возрастания дозволений или фактических управомочий, что равнозначно мере убывания запретов и обязываний, мы можем говорить о льготном информационном режиме.

Если регулирование информационных отношений характеризуется мерой убывания дозволений или фактических управомочий, что равнозначно мере возрастания запретов и обязываний, мы можем говорить об ограничительном информационном режиме.

Льготный и ограничительный режимы, если прибегнуть к терминологии С. С. Алексеева, являются генеральными юридическими режимами и выступают в качестве заглавных, например, для гражданского и административного права соответственно. Эти режимы будут служить наиболее общими и при дифференциации правового режима информации на режим свободного и режим ограниченного доступа.

Вместе с тем в силу широты диапазона проявлений информации общие ее режимы модифицированы в частные, которые характеризуют специфику правовой регламентации отдельных сфер ее циркуляции. Однако ни в теории, ни на практике не выработано единого подхода к частным правовым режимам информации, хотя отдельные сферы общественных отношений по ее поводу уже давно подверглись правовому опосредованию. Имеются в виду сферы правовой охраны интеллектуальной продукции, документированной информации и сфера регулирования режима сведений, составляющих служебную, коммерческую, банковскую, государственную и некоторые другие виды тайн.

Отмеченное выше позволяет осуществить классификацию частных правовых режимов информации по основанию их принадлежности к режиму свободного или ограниченного доступа.

Режим свободного доступа будут образовывать режим исключительных прав, режим информации, отнесенной к общественному достоянию, и режим массовой информации. Режим ограниченного доступа будут составлять режим конфиденциальной информации и режим информации, отнесенной к государственной тайне.

Критериями подобной классификации будут выступать мера важности и мера доступности тех или иных сведений. При этом следует иметь в виду, что абсолютно доступных сведений, в отношении которых установлен тот или иной режим, не существует. Всегда будут иметь место фактические или юридические препятствия, затрудняющие доступ к определенным блокам сведений.

Законодатель в ряде федеральных законов формулирует перечни отдельных категорий сведений, доступ к которым не подлежит какому-либо ограничению. Так, согласно п. 3 ст. 10 Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации»[88 - СЗРФ. 1995. № 8. Ст. 609.] запрещено относить к информации с ограниченным доступом: законодательные и другие нормативные акты, устанавливающие правовой статус органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений, а также права, свободы и обязанности граждан, порядок их реализации; документы, содержащие информацию о чрезвычайных ситуациях, экономическую, метеорологическую, демографическую, санитарно-эпидемиологическую и другую информацию, необходимую для обеспечения безопасного функционирования населенных пунктов, производственных объектов, безопасности граждан и населения в целом; документы, содержащие информацию о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, об использовании бюджетных средств и других государственных и местных ресурсов, о состоянии экономики и потребностях населения, за исключением сведений, отнесенных к государственной тайне; документы, накапливаемые в открытых фондах библиотек и архивов, информационных системах органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, организаций, представляющие общественный интерес или необходимые для реализации прав, свобод и обязанностей граждан. Аналогичный перечень содержит и Закон РФ «О государственной тайне»[89 - Там же. 1997. № 41. Ст. 4673.]. В соответствии со ст. 7 названного Закона не подлежат отнесению к государственной тайне и засекречиванию сведения о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан, и их последствиях, а также о стихийных бедствиях, их официальных прогнозах и их последствиях; о состоянии экологии, здравоохранения, санитарии, демографии, образования, культуры, сельского хозяйства, а также о состоянии преступности; о привилегиях, компенсациях и льготах, предоставляемых государством гражданам, должностным лицам предприятий, учреждениям, организациям; о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина; о размерах золотого запаса и государственных валютных резервах России; о состоянии здоровья высших должностных лиц России; о фактах нарушения законности органами государственной власти и их должностными лицами.

Специальной оговорки требует правовой режим документированной информации. Этот режим не подпадает под классификационное основание, сконструированное как мера доступности сведений, поскольку отражает форму представления информации и характеризует ее связь с материальным носителем. Однако режим документированной информации не отвергает возможности отнесения ее к разряду свободно или ограниченно доступных. По отношению к режиму документированной информации режимы свободного и ограниченного доступа будут являться юридически первичными.

Покажем подробнее существо охарактеризованных выше правовых режимов.

§ 2. Режим свободного доступа

Режим исключительных прав. В отношении информации, существующей в форме охраняемых результатов интеллектуальной деятельности и приравненных к ним средств индивидуализации участников гражданского оборота и производимой ими продукции, относящихся к связанному типу информации, определен адекватный их двойственной природе режим правовой охраны[90 - О связанной информации см.: Городов О. А. Информация как объект гражданских прав // Правоведение. 2001. № 5. С. 72–83.]. Важнейшим правовым средством, положенным в основу регулирования отношений по поводу результатов интеллектуальной деятельности, является институт исключительных прав. Эти права играют роль своеобразного регулятора перехода общедоступной свободной информации в связанную, в стадию опредмечивания. Кому исключительные права принадлежат, тот и регулирует путем дозволений или запретов указанный процесс перехода. Одновременно исключительные имущественные права выполняют функцию товара, ибо могут отчуждаться или временно уступаться в товарно-денежной форме.

Посредством института исключительных прав третьи лица юридически отстранены от возможных актов подражания и копирования интеллектуальной продукции. Возможность устранения от использования известного и признанного результата интеллектуальной деятельности и запрет на подражание его автору являются ключевыми признаками исключительных прав (интеллектуальной собственности).

Непременным условием установления режима исключительных прав будет выступать презумпция знания третьими лицами предмета того, что может быть ими использовано или подвергнуто подражанию или копированию. Нет знания – нет основания для исключения, нет оригинала – нет копии. Говоря другими словами, предмет использования, в данном случае результат интеллектуальной деятельности, должен быть верифицирован, т. е. быть доподлинно известен. Да и сам создатель этого результата заинтересован в распространении существа технического решения или обозначения своих товаров или объективированного произведения, а в ряде случаев просто обязан доводить сведения о них неопределенному кругу лиц.

Главнейшей функцией института исключительных прав является наделение их обладателя определенным объемом правомочий, отражающих меру его юридических возможностей по контролю над тем или иным результатом интеллектуальной деятельности или приравненным к таковому средством индивидуализации. Содержание прав на охраняемый результат варьируется в зависимости от разновидности последнего. Так, исключительное право на использование произведения (ст. 16 Закона «Об авторском праве и смежных правах»)[91 - Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 32. Ст. 1242; СЗ РФ. 1995. № 30. Ст. 2866.] как единое имущественное право образуют десять самостоятельных правомочий (право на воспроизведение, распространение, на импорт, на публичный показ, на перевод и т. д.). Исключительное право на использование топологии интегральной микросхемы включает в себя правомочия на изготовление и распространение интегральной схемы с такой топологией, включая право запрещать использование этой топологии (п. 1 ст. 5 Закона РФ «О правовой охране топологий интегральных микросхем»)[92 - Там же. 1992. № 42. Ст. 2328.].

Из юридической монополии, которой наделяется обладатель исключительных прав практически для каждого из охраняемых продуктов интеллектуальной деятельности, сделаны изъятия в форме, указания на случаи их свободного использования или формулирования условий исчерпания имущественных прав. Это делается прежде всего в интересах общества. Подобные изъятия содержатся, например, в ст. 17–26 Закона «Об авторском праве и смежных правах», в ст. 11, 12 Патентного закона[93 - Там же. Ст. 2319.], в ст. 8 Закона РФ «О правовой охране топологий интегральных микросхем», ст. 15, 16 Закона РФ «О правовой охране программ для электронных вычислительных машин и баз данных»[94 - Там же. Ст. 2325.], ст. 23 Закона РФ «О товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров»[95 - Там же. Ст. 2322.].

Институциональными характеристиками исключительных прав выступают:

– принадлежность исключительных прав к разряду абсолютных, природа которых предполагает наличие персонифицированного носителя, наделенного юридической возможностью монопольного совершения действий в отношении того или иного объекта и противостоящего носителю права неопределенного круга пассивно обязанных субъектов;

– территориальный характер исключительных прав, предполагающий их действие, как правило, только в пределах государства, где они приобретены и/или используются;

– временной характер исключительных прав, предполагающий их действие в пределах предусмотренного законом срока, по истечении которого охраняемый результат интеллектуальной деятельности переходит в режим общественного достояния;

– наличие специфического правового механизма использования результатов интеллектуальной деятельности, предполагающего отсутствие вещных правомочий владения, пользования и распоряжения;

– комплексный характер исключительных прав, предполагающий наличие в их составе имущественной и лично-неимущественной составляющих, последняя из которых предопределяет меру связи результата интеллектуальной деятельности с личностью его создателя[96 - В последнее время комплексная конструкция исключительных прав обоснованно подвергается переосмыслению, в связи с тем, что личные неимущественные права наряду с правом собственности и исключительными имущественными правами на использование результатов интеллектуальной деятельности образуют самостоятельную ветвь абсолютных прав (см., напр.: Дозорцев В. А. Понятие исключительного права // Проблемы современного гражданского права: Сборник статей. М., 2000. С. 314–317.].

Режим общественного достояния. Данный правовой режим информации является модифицированным вариантом режима свободного доступа к информации, который квалифицируется Конституцией РФ как основная гарантия прав человека и гражданина. Установление режима общественного достояния в отношении информации обусловлено необходимостью придания отдельным разновидностям сведений качеств общественно необходимых и полезных всем членам общества.

В режиме общественного достояния может находиться не любая общедоступная информация, а лишь та, которая незаменима по своей природе и уникальна. К подобного рода информации относятся, например, сведения, содержащие данные об установленных, но неизвестных ранее объективно существующих закономерностях, свойствах и явлениях материального мира, вносящие коренные изменения в уровень познания (сведения о научных открытиях), уникальные рукописи, документы, архивы, фольклор и т. п.

Режим общественного достояния зиждется на определенных принципах, важнейшими из которых выступают:

– общедоступность;

– равенство возможностей на доступ;

– обеспеченность информации особой охраной государства. Принцип общедоступности реализуется посредством создания условий для беспрепятственного ознакомления и/или использования соответствующих сведений. Вместе с тем в отличие от первичного режима свободного доступа, беспрепятственный доступ к информации, отнесенной в разряд общественного достояния, может быть осуществлен не при всех обстоятельствах. Подобного рода ограничение сформулировано, например, в отношении федеральных информационных ресурсов, объявленных общероссийским национальным достоянием. Согласно п. 2 ст. 9 Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации» отнесение конкретных объектов федеральных информационных ресурсов к общероссийскому национальному достоянию и определение их правового режима устанавливается федеральным законом. Такого закона в настоящее время пока не существует.

Принцип равенства возможностей на доступ реализуется путем предоставления всем членам общества, при наличии оправданного к тому интереса, единообразных условий для ознакомления с информацией, отнесенной к общественному достоянию, и ее получения. Очевидно, что не существует препятствий для установления государством правил и порядка доступа к такой информации, и требований о возмещении расходов, связанных с хранением информации и доступом к ней. В данном случае важно, чтобы правила, определяющие порядок доступа, были одинаковыми для всех.

Принцип обеспеченности информации особой государственной охраной реализуется через комплекс организационно-обеспечительных мер, направленных на сохранность наиболее ценных и необходимых обществу информационных ресурсов.

Режим массовой информации. Правовой режим массовой информации обусловлен ролью института массовой информации, которую последний призван играть в общественной жизни. Эта роль характеризуется, прежде всего необходимостью поддержания в обществе так называемого естественного состояния свободы массовой информации, гарантируемой ст. 29 Конституции РФ. Состояние свободы массовой информации является доминирующим среди иных состояний открытой информации. Поэтому правовой режим массовой информации выступает в роли заглавного среди других их разновидностей, составляющих режим свободного доступа.

В отличие от режима исключительных прав и режима общественного достояния режим массовой информации характеризуется меньшей степенью формализации информационных отношений применительно к субъектам, выступающим ее потребителями. Однако и здесь подобная формализация необходима и неизбежна, скажем, при регулировании отношений, связанных с распространением периодических печатных изданий по подписке. В целом же потребитель массовой информации в отличие от потребителя информации, существующей в форме охраняемых результатов интеллектуальной деятельности или информации, отнесенной к общественному достоянию, не ограничен какими-либо запретами помимо социальных ограничений возможности выбора или языковых барьеров, которые не относятся к сфере правовой регламентации.

Действующие нормативные запреты в основном касаются лиц, продуцирующих для неограниченного круга потребителей печатные, аудио-, аудиовизуальные и иные сообщения и материалы. Наиболее общим запретом, введенным Конституцией РФ в отношении массовой информации, является недопущение пропаганды или агитации, возбуждающих социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду. Иные запреты установлены, в частности, ст. 4 Закона РФ «О средствах массовой информации», ст. 15 Федерального закона «О борьбе с терроризмом», Федеральным законом «О наркотических средствах и психотропных веществах»[97 - ВВС РФ. 1992. № 7. Ст. 300; СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3808; № 2. Ст. 219.].

§ 3. Режим ограниченного доступа

Понятие и общая характеристика режима ограниченного доступа к информации. Правовая модель режима закрытия каких-либо сведений от доступа к ним третьих лиц строится на применении для этих целей единственно возможного юридического механизма, обозначаемого понятием тайны. Данное понятие не подвергалось детальным исследованиям в рамках правовой науки, вследствие чего не выработано сколь-нибудь теоретически обоснованного подхода к нему. В результате многие нормативно-правовые акты, а равно и литературные источники изобилуют терминологическим разнобоем, ошибочными утверждениями и механическим переносом на отношения, возникающие по поводу скрываемых сведений, чуждых этим отношениям юридических моделей. Так, И. Б. Ткачук утверждает, что «исходным условием защиты коммерческой тайны, является право собственности на нее, полученное хозяйствующим субъектом на основаниях, предусмотренных законом»[98 - Ткачук И. Б. Коммерческая тайна: организация защиты, расследование посягательств. М., 1999. С. 9.].

Между тем законодатель достаточно часто оперирует термином «тайна» и семантически созвучными с ним терминами «конфиденциальный», «секретный» и т. п. По данным, приводимым в литературе, уже сегодня в законодательных и подзаконных нормативных актах фигурирует более сорока видов тайн, и их число продолжает расти[99 - Бачило И. П., Лопатин В. Н., Федотов М. А. Информационное право: Учебник. 2001. С. 483.].

Используемый в текстах нормативно – правовых актов термин «тайна» с прилагательными типа «коммерческая», «служебная», «банковская», «аудиторская», «врачебная», «государственная» и т. п., употребляется как синоним сведений, которые неизвестны или должны быть неизвестны третьим лицам. Таким образом, тайна в легальной интерпретации – это информация, доступ к которой ограничен.