Российская правовая политика в сфере защиты прав и свобод личности

Наряду с семейно-правовой политикой в научной литературе отмечают и другие ее виды, направления[65 - См., напр.: Малько А. В. Проблемы наградной политики в России // Правоведение. 1997. № 4; Кабышев В.Т. Защита прав человека – главное направление правовой политики России // Там же. 1998. № 1; Теперик А. В. Демократизация избирательной системы – важнейшее направление правовой политики России // Там же. 1998. № 1; Хохлов В. А. Правовая политика и защита экономических интересов в современной России // Там же. 1998. № 1.].

Итак, виды правовой политики, служа интересам общества, обеспечивают права, свободы личности в единстве с ее обязанностями и ответственностью.

Изучение видов позволяет определить многие нерешенные проблемы в самом содержании правовой политики. Здесь особое значение имеют принципы и цели развития различных отраслей права, самого законодательства.

Весьма важно, исследуя теоретически и развивая практически виды правовой политики, ее различные формы, наиболее оптимально сочетать государственные, общественные, личные интересы и потребности, выявлять приоритеты.

Итак, правовая политика, как мы установили, есть самостоятельное направление деятельности государства. Она обладает собственной природой, критериями, параметрами, приоритетами; опирается главным образом на юридические средства, но использует и иные организационные возможности государства. Арсенал государственных средств велик, но не безграничен. Это свидетельствует о том, что при осуществлении правовой политики следует максимально эффективно использовать как правовые средства, так и политические возможности государства. Государство находится в центре правовой политики, обеспечивает целостность, стратегию, тактику, снабжает ориентирами и в конечном итоге является ответственным за ее качество. Невозможно обойтись или хотя бы теоретически исключить роль государства, его органов в формировании и проведении правовой политики, обозначении ее приоритетов. Правовая политика вне государства может оказаться мифом, иллюзией. Поэтому анализ приоритетов правовой политики необходимо проводить с обязательным учетом ее основного фактора – государства.

Правовая политика создает соответствующие условия для развития отраслей права и отраслей законодательства, проводя различия между ними. Выделение видов было обосновано с точки зрения теории, аналитических приемов поиска наиболее эффективных способов осуществления правовой политики. Но как важнейшее направление деятельности государства и различных субъектов, осуществляющих эту деятельность, правовая политика целостна. Такую целостность ей придают принципы, признаки, стратегические и тактические аспекты ее реализации. Они, в свою очередь, имеют общее основание: интересы, потребности личности, выражаемые в единстве прав, свобод и обязанностей, взаимной ответственности личности и государства. Здесь следует актуализировать следующий тезис: государство вне личности есть ничто, ибо является внечеловеческим образованием, самодостаточным и оттого не нужным личности; личность вне государства есть нечто, что не вписывается в современные парадигмы цивилизованного развития, и имеет чаще всего индивидуально выраженный внеобщественный характер (по типу образа жизни на необитаемом острове).

В тоталитарных организациях политической власти приоритет, доминирование государства как самодостаточной структуры очевидны. В полицейском государстве имеет место первенство «прав государства» по сравнению с правами личности. Право не выполняет в полной мере функцию охраны интересов личности. Вместе с тем вряд ли можно относить к числу полицейских государства, способные обеспечить пусть не максимальную, но известную, реальную уверенность в завтрашнем дне, комплекс реально осуществляемых прав социально-экономического характера. Полицейские государства в чистом виде встречаются нечасто.

Не всякое правовое государство является таковым, если оно лишь провозглашено или даже конституционно декларировано. Правовое государство – такой институт, в котором есть хотя бы минимум прав и свобод личности, не просто декларированных, а реально гарантированных, осуществляемых, где само государство ответственно за судьбы, благополучие, безопасность и жизнь граждан. Как справедливо отмечает Л. Б. Тиунова, во-первых, функцией правового государства следует считать защиту им личности, ее безопасности, прав и свобод; во-вторых, в правовом государстве правоотношения между гражданином и государством строятся на двух исходных принципах: 1) гражданину разрешено все, что не запрещено законом; 2) государству, его органу и должностному лицу любого ранга запрещено все, что прямо не дозволяется законом[66 - См.: Тиунова Л. Б. Системные связи правовой действительности: Методология и теория. СПб., 1991. С. 116.]. Такая юридическая взаимосвязь является вполне оправданной с точки зрения создания формально-правового механизма обеспечения прав и свобод личности, установления гармоничных отношений между ней и властью. Более того, именно такой подход способствует реализации социальной справедливости, которая лишь тогда реальна, когда опирается на великую силу права, его применения, обеспечения со стороны государства. Однако известно, что сама власть вряд ли предпримет меры по самоограничению, если она не достигла уровня искусства, не обеспечена высоким уровнем правовой культуры, сознания. Поэтому необходимы меры государственного, общественно-политического, широкого социального влияния на становление оптимально взаимовыгодного, экономически оправданного, юридически эффективного стиля и уровня отношений между личностью и властью, который бы обеспечивала сама правовая политика.

Очевидно, что особое значение имеют приоритеты правовой политики. «Приоритетов в современной российской правовой политике много. Под приоритетами в данном случае понимаются первоочередные задачи, проблемы, вопросы, которые необходимо решать сейчас и в ближайшей перспективе. К наиболее общим из них относятся такие, как формирование правового государства, гражданского общества, совершенствование законодательства и практики его применения, создание надежной правовой базы проводимых реформ, борьба с преступностью, выработка эффективных антикоррупционных мер, наведение порядка во власти, усиление защиты и гарантий прав человека, преодоление правового нигилизма и др.»[67 - Матузов Н. И. Понятие и основные приоритеты российской правовой политики. С. 13.]. Отмечаются и такие приоритеты, как правовая политика в сфере формирования правового государства и гражданского общества, сфере обеспечения прав человека, сфере борьбы с коррупцией, урегулировании лоббизма, сфере финансов[68 - См. об этом: Исаков Н.В. Правовая политика России: теоретические аспекты. Саратов, 2003. С. 195–290.].

Приоритеты правовой политики – главные, неотложные направления ее осуществления, что, собственно, и отмечается в научной литературе[69 - См.: Зелепукин А. А. Повышение эффективности российского законодательства как одно из приоритетных направлений правовой политики // Правоведение. 1998. № 1; Рыбаков В. А. О приоритете правовой политики в сфере частного права // Там же; Черноморченко Н. П. Защита трудовых прав работника – одно из приоритетных направлений правовой политики // Там же; Александров В. А. Формирование законопослушного гражданина – приоритетное направление правовой политики современной России // Там же; Зайцев И. М. Приоритеты современного гражданского процесса // Там же; Ястребова О. В. Соблюдение прав человека в уголовном судопроизводстве как приоритет правовой политики // Там же.]. Приоритеты – то, без чего не обойтись уже сегодня. Правовой приоритет может проявляться по-разному. Наличие приоритета, во-первых, свидетельствует о том, что личность, общество, государство предполагают, намерены осуществить ряд мер правового характера для удовлетворения потребностей, интересов определенного этапа своего развития. Во-вторых, приоритет напоминает о нерешенных задачах прошлого; ближайших и дальнейших в области создания и претворения в жизнь права. В-третьих, приоритет позволяет увидеть как ближайшие, так и перспективные задачи и тем самым выстроить стратегические линии правовой политики.

Приоритет настоящего – это один из фундаментов приоритета будущего. Без преемственности, логической и ценностной связи приоритетов сложно говорить о комплексной, взаимосвязанной правовой политике. Думается, что разрыв в основаниях приоритетов есть существенная проблема проведения правовой политики. Полярность, а порой разнохарактерность приоритетов подтверждают несогласованность в действиях властвующих структур.

Наиболее отчетливо смена, даже замена приоритетов видна в переходные периоды развития общества и государства. Революции и реформы зачастую прерывают преемственные начала в правовой политике, иногда – в деятельности государства вообще.

В связи с указанным обстоятельством в плане теории необходимо утвердить комплекс приоритетов и главный из них – особую ценность личности. Личность, ее права, свободы – вот основной приоритет правовой политики. С таким тезисом многие согласятся: кто-то бесспорно, а кто-то с известной долей пессимизма. Действительно, проблемы личности и государства, личности и права, личности и власти – традиционные и вечные для России. Историко-фактический материал не позволяет сделать вывод относительно верховенства закона, правления права и в этом смысле приоритета личности перед бюрократическими образованиями.

Вне личности право может реализовываться как право государства. Но какие особые права у государства, если они препятствуют, тормозят реализацию законных интересов личности? Вполне закономерно в подобной ситуации вести речь о правах, узурпированных должностными лицами, чиновниками, кланами, олигархами, лоббистскими группами.

Правовой приоритет – своеобразный показатель степени выраженности узкогрупповых и общенародных интересов. В первом случае это интересы конкретных людей, имеющих опору на достаточно эффективные способы их защиты, реализацию как правового, так и неправового характера. Общенародные интересы как интегрированные интересы множества личностей, кроме государства, защитить некому. Безусловно, общественность иногда опирается на деятельность неправительственных организаций, общественных объединений. Но все они не могут заменить государство, ибо не обладают комплексом механизмов принуждения. «Таким образом, государство является как бы монополистом принуждения. Государственный порядок тем прежде всего и отличается, что это мирный порядок, не допускающий частного насилия, самоуправства. При нем только органы государственной власти наделены самостоятельным правом принуждения. Частные лица и другие общественные союзы допускаются к осуществлению принуждения, лишь насколько это допускает государство и под его контролем»[70 - Коркунов Н. М. Русское государственное право. С. 239.].

В таком аспекте государство предстает как совокупная политико-правовая, социально-экономическая и даже нравственная конструкция, созданная человечеством для защиты своих интересов. Собственно причины, цели, назначение государства, отраженные в концепциях мыслителей различных эпох, детально рассмотрены в истории правовых учений. Применительно к правовой политике следует отметить возрастающую роль государства в определении приоритетов, их поддержании.

Полагаем, что в основу классификации приоритетов правовой политики можно положить критерии априорности естественного права в сочетании с позитивным его выражением. Центром, соединительным звеном, основой такого критерия можно считать личность, ее права и свободы. Однако личность вне обязанностей немыслима, если речь идет о социальном, правовом, демократическом государстве. Одной из особенностей развития Российского государства, по крайней мере на протяжении XX столетия, является отторжение личности от власти, наличие политического отчуждения. Отчуждение – факт и фактор бытия человека. Политическое отчуждение объективно присутствует в жизни человека и имеет разные уровни, формы выражения. В таком аспекте оно вечно, неотторжимо от бытия и сознания индивида.

Ни одна форма политической организации общества не избавляет тотально от факта политического отчуждения. Здесь следует уточнить, что речь идет об индивиде, конкретном носителе прав и обязанностей. Вместе с тем преодоление наиболее зловещих форм отчуждения человека от политики, власти, государственной жизни вполне возможно, что и подтверждает опыт постиндустриальных стран. Причем конструкция политико-правового механизма, сформированных отношений власти и подчинения с учетом факторов психологической адаптации большинства населения этих стран, наличие соответствующего менталитета позволяют констатировать, что отчуждение хотя и существует, но предстает в «смягченном» варианте, на фоне широкого комплекса мер социальной защиты для личности, семьи.

Применительно к России данная проблема стоит более остро. И в начале XXI в. она остается актуальной. Это, безусловно, низкий уровень жизни большинства россиян (характеризуемый заработной платой, пенсиями, отсутствием качественного медицинского обслуживания и т. д.), неуверенность в завтрашнем дне. Многие другие обстоятельства влияют на характер и содержание правовой политики, реализацию ее приоритетных направлений. Более того, сами приоритеты правовой политики могут и обязаны быть ориентированы на сегодняшние, ежедневные потребности российских граждан. Именно правовая политика создает адекватные политико-юридические условия для установления гармоничных отношений внутри социальной структуры, ее самоуправленческих начал и, что особенно важно, формирует приемлемые для личности формы и способы управления, основанные на строгом соблюдении права.

Одним из способов оптимизации отношений «личность – власть», а следовательно, установления более гармоничных связей в системе отношений «свобода – необходимость», «права – обязанности» является не просто выделение приоритетов правовой политики, а выстраивание иерархии, определение уровней первоочередности. Действительно, пора однозначно решить, что же в правовой политике – вечное, основное, воспроизводящееся в различных исторических условиях, а что – необходимое лишь для определенного периода общественного развития.

При этом важно учитывать склонность власти к имитации открытых и понятных отношений с народом. «Вся история человечества свидетельствует о том, что политики и власти постоянно используют человека в своих эгоистических целях, ссылаясь на то, что это необходимо в общественных интересах, а значит, и для блага этого человека»[71 - Петрухин И. Л. Человек как социально-правовая ценность // Государство и право.1999. № 10. С. 87.]. Задача юридической науки состоит в том, чтобы показать правовые источники, ориентиры, цели правовой политики для преодоления подобного положения.

Исходя из того обстоятельства, что целью правовой политики является личность, можно предложить следующую классификацию ее приоритетов.

1. Приоритеты, имеющие непреходящее значение, лежащие в основе стратегии развития правовой политики, воспроизводящиеся на любых этапах развития общества и государства:

а) Признание, установление, предоставление, гарантии естественных прав и свобод личности. Речь идет, прежде всего, о праве на жизнь, безопасность, человеческое достоинство и ряд других обязательных и необходимых каждому индивиду как социально-биологическому существу прав.

• Право на жизнь в современной России представляет собой наличие юридических гарантий: материальных и процессуальных с момента появления человека на свет до завершения его биологического существования. Можно назвать это право «жить и умереть естественной смертью» и не быть уничтоженным насильственным путем. Мы не будем специально останавливаться на проблеме суицида, полагая, что это собственный выбор для человека, потому что он может его реализовать самостоятельно, исходя из собственных представлений о жизни и смерти и роли Бога в этом вопросе. В случае эвтаназии существует другая ситуация, и здесь важно, чтобы воля, выраженная лицом, пожелавшим преждевременно уйти из жизни, была закреплена юридически для того, чтобы исключить убийство.

Сейчас в России убивают не только людей, работающих в сфере повышенного риска, например бизнесменов, но и ученых, политиков. Право на жизнь в современной России не реализуется и поэтому в системе приоритетов правовой политики оно должно быть главным.

• Право на безопасность, право на жизнь без страха выглядят сегодня весьма проблематично. Террористические акты стали плохой приметой нашего времени. Государство не обеспечивает безопасность своих граждан, не решает данную проблему юридически и политически. Необходима специальная правовая политика в этой области, которую не смогли бы остановить коррупционные круги.

• Право на человеческое достоинство связано, безусловно, с двумя вышеприведенными приоритетами правовой политики. Оно не является третьим по значимости, так как для некоторых индивидов собственное достоинство, самоуважение стоят в иерархии ценностей выше, чем базовое право на жизнь. Человек имеет право быть уважаемым независимо от его социального, имущественного статуса. Это право быть равным и обладать уважением в полной мере как со стороны себе подобных, так и со стороны общества и государства. В этом смысле, образно говоря, «человек в джипе» является равным в части уважения, как и «человек в троллейбусе».

Право на уважение человеческого достоинства предполагает вместе с тем и ответственность индивидов. В отношениях взаимного уважения и ответственности проявляется великая миссия человека как существа родового и как существа единичного, передающего достижения культуры, цивилизации будущим поколениям. Право на человеческое достоинство находит выражение в таких проявлениях, как право на имя, целостность личности, на недопущение пыток и экспериментов над собой, на частную жизнь, презумпцию невиновности и т. д.

Реализация названных приоритетов возможна через установление гармоничных взаимосвязей естественно-правового и позитивного направления в юриспруденции, в реальной действительности, государственной и общественной жизни. В современных условиях все большее признание получает приоритет прав и свобод личности перед государством. Однако он действенен лишь тогда, когда закреплен в позитивном праве. Сегодня целесообразнее говорить о равенстве в отношениях личности и государства, их партнерстве. В современных условиях еще предстоит добиться такого положения.

Естественные права и свободы как принцип законодательства действуют в странах с развитой правовой и политической культурой, включающей в себя осознание ответственности личности. Спор о приоритетности естественного или позитивного права безграничен и вряд ли может быть завершен. Отождествление естественного и позитивного права устраняет эвристические возможности первого и делает его практически бессмысленным.

Очевидно, что не все страны отражают в действующем, рукотворном законодательстве требования естественного права. Применительно к России отражение естественного права в действующих законах можно считать требованием времени хотя бы потому, что наша страна географически, территориально частично европейская.

б) Равные, партнерские отношения личности и государства должны быть сопряжены с исполнением личностью своих обязанностей, ее ответственностью и правовой активностью. Первостепенный принцип юриспруденции «нет прав без обязанностей» в контексте приоритетов правовой политики обретает особую актуальность, что связано с пониманием, осознанием значимости демократии в российском обществе. Демократия есть правовое и широкое социальное, политическое явление, причем пока еще не привычное для России. Это не означает, что требуется отмена или замена демократии каким-либо иным явлением или институтом. В обществе не выработано умения, всеобщей привычки относиться к демократии как к ценности именно правового характера. Поэтому она воспринимается зачастую как вседозволенность. На самом деле одним из атрибутов демократии является точное и систематическое исполнение обязанностей всеми без изъятия гражданами, должностными лицами, что и позволяет реализовать ее другую сторону: широкие права и свободы. Без обязанностей сложно представить функционирование Конституции, законов.

в) Государство может определять объем, содержание прав и свобод личности на основе волеизъявления народа как единственного источника власти. Приоритет правовой политики в данной области выражается в том, что народ позволяет государству отразить в законодательстве совокупность необходимых общих интересов взаимодействующих субъектов. Государство выражает, защищает эти интересы, гарантирует их реализацию. Однако здесь существует серьезная и давняя проблема адекватности истинных интересов народа и норм права, созданных законодателем. Правовая политика обязана указывать на противоречия в этой области, демонстрировать их негативный характер, но самое главное – предлагать способы их устранения.

г) Юридическое разграничение сфер личностных и межличностных отношений, отделенных от собственно государственно-правовых – проблема гражданского общества и государства в целом, преломленная через проблему личности. Всякому человеку необходимо общество как условие его существования. Ему также необходимо государство – справедливое и обращенное к потребностям, интересам личности, что находит выражение в праве. Личность – единственное ценностное звено в системе «государство – общество», в противном случае обе категории становятся бессмысленными. Известно, что Гегель называл государство «шествием Бога в мире». Такая формула в определенной мере – надежда личности осуществить свои социальные цели в условиях справедливо организованного государства. В действующем российском законодательстве присутствуют нормы конституционного, гражданского права, отражающие попытки установления «суверенитета личности». Однако в реальной правовой действительности, в ежедневной жизни людей не создано пока целостного механизма жесткого отграничения сферы личностных отношений – частной жизни индивидов – от общественной и государственной. Примером тому могут служить различные формы до сих пор продолжающегося внеэкономического принуждения человека (действительная срочная служба в армии, в некоторых случаях – студенчество), что опять же связано с незнанием права или боязнью реализовать свои законные интересы.

д) Наличие органов конституционного и правового контроля, непосредственно ответственных перед народом. Такой подход будет аморфным, если не установить реальный механизм сдержек и противовесов в практике разделения властей. Причем механизм разделения властей может и должен выражаться как на федеральном, так и на региональных уровнях. В действительности же становится очевидно, что исполнительная власть пытается доминировать среди остальных видов.

В современных условиях действительно назрела необходимость административно-правового реформирования органов государственного управления и самоуправления. Важным направлением предлагаемой программы следует считать административно-правовое реформирование органов государственного управления. Административная реформа, хотя специально и не объявлялась, реально проводится. Появились федеральные округа, действует Государственный Совет при Президенте РФ, уменьшилось количество федеральных министерств. По нашему мнению, министерства вообще могут быть только федеральные, а на уровне субъектов РФ в структуре администраций областей, краев должны быть отделы и управления. Слово «правительство» для субъектов России не должно употребляться. Наряду с изменениями функциональными и внешне-атрибутивными можно вести речь о необходимости усиления персональной ответственности должностных лиц, о чем неоднократно говорил Президент РФ В. В. Путин.

Повышение ответственности чиновников должно сопровождаться реальной ответственностью за свои действия. Правовая политика лишь тогда обретает эффективность, когда реализуется конкретными должностными лицами. В противном случае, как это часто происходит в России, все остается в тиши бюрократических кабинетов. Бюрократическая машина должна быть, образно говоря, смазана правовыми средствами стимулирования и наказания. Да и оплата труда чиновника должна быть увязана с конкретными результатами его работы. Это не всегда просто сделать: результат не виден сразу же или его нет по причинам, не зависящим от данного чиновника. Поэтому здесь имеет смысл экстраполировать святой принцип индивидуальной ответственности на чиновников, создав механизм взаимной ответственности вместо действующего механизма взаимной поруки.

На психологическом уровне стоит важная задача в очередной раз преодолеть противостояние носителей власти и граждан с их обязанностями, но и правами тоже. Для современного обывателя поход в орган местного самоуправления (администрацию района) есть непростое дело, где он встречается с массой сложностей. Однако глава органа местного самоуправления служит людям, проживающим на данной территории, а не наоборот.

е) Законодательно выраженное и осуществляемое на законной основе право народа на восстановление принципов общественного договора (Конституции РФ, иного общесоциального и юридического акта, утверждающего права и обязанности государственной власти и народа). Иными словами, это право на восстановление справедливости. Полагаем, что оно должно являться конституционным правом личности в России. К сожалению, граждане РФ привыкают к разнообразным формам несправедливости со стороны органов государственного управления, муниципальных органов, правоохранительных структур. В случае закрепления такого права на уровне Конституции РФ (при всей его внешней неопределенности) оно могло бы получить конкретное воплощение в ряде законодательных актов, в отраслевом законодательстве. Сам факт признания права на справедливость есть вопрос как юридического, так и нравственно-социального свойства. И такое направление в правовой политике, как все большее утверждение принципа равенства сторон в общественном договоре, права на справедливость, означало бы движение в сторону установления социальной государственности в России.

2. Приоритеты, восполняющие пробелы в правовой политике прошлого:

а) Преодоление деструктуризации правового пространства России: создание единого, непротиворечивого федерального и регионального законодательства, ликвидация последствий «парада суверенитетов», разбалансированности вертикали власти. Единое пространство права предполагает единую законность, а следовательно, отсутствие диспропорций в понимании и исполнении законодательства. Принципы, ориентиры, стратегия и тактика создания и реализации норм права могут быть только едиными – вот важный приоритет правовой политики.

б) Юридические способы преодоления социального неравенства, привилегий определенных категорий граждан: олигархов, крупных чиновников, политиков. За постперестроечные годы накопилось множество негативов и несправедливостей, которые по инерции продолжаются и сегодня. Необходимо привлекать к ответственности за неправомерные действия в процессе приватизации, захвата собственности, но не на условиях проведения какой-либо политической кампании, а постоянно и целенаправленно. Все льготы должны быть отражены в законе, а незаконные факты влияния на власть (хотя бы наиболее яркие) следует предавать широкой гласности. Важно впредь не допускать положения, когда олигархи приобретают возможность использования специально принятого несовершенного закона в своих, естественно корыстных, целях.

в) Преодоление существенных диспропорций в уровне жизни людей различного достатка, осуществляемое правовыми средствами.

г) Преодоление различия стартовых условий в трудовой деятельности, приобретении специальности, занятиях бизнесом.

д) Создание правовых, налоговых условий для преодоления теневых отношений в сфере экономики, правоприменения («теневая юстиция»).

Три последних приоритета между собой взаимосвязаны, что означает единство осуществления правовой политики в данном направлении. Налоговая политика еще недостаточно гибка и эффективна. Сверхприбыль должна иметь особый налогово-финансовый статус.

Период первоначального накопления средств, передел собственности прошел в России достаточно быстро, в чем и состоит его скоропалительная несправедливость. Сейчас лишь правовые, продуманные меры могут выровнять существенные диспропорции в условиях труда, быта, возможностей заниматься предпринимательством.

Все направления правовой политики не могут обходиться без сильной социальной сферы. На сегодняшний день она малоэффективна. Правовые ограничения и стимулы не работают в полной мере. Задача политики в данном случае состоит в том, чтобы запустить механизм социальной защиты и справедливости, направленный не на изъятие накопленного, а на создание условий для равного отношения к собственности, сырьевым источникам, финансовым возможностям.

3. Приоритеты, обращенные к персональным качествам личности: формирование высокого уровня правовой и политической культуры нового поколения; становление и развитие юридических качеств личности как условия ее правовой социализации; формирование правомерного и достойного поведения как формы взаимодействия между различными субъектами правоотношений; преодоление правового нигилизма, деформаций правового сознания в целях повышения уровня юридической защиты личности.