Основы антикоррупционного просвещения в сфере образования

Изложив таким образом три главнейшие причины существования и распространенности коррупции, комитет обращается к мнению сенаторов по данному вопросу: «Комитет не может не согласиться и с теми из некоторых причин, кои связаны во мнениях о сем же предмете господ сенаторов, поданных в общем собрании Правительствующего Сената. Причины сии суть следующие:

1. Зависимость, в которой находится судебная власть.

2. Зависимость вообще, всякого рода мест и властей от верховных начальств, то есть зависимость нижестоящих чиновников перед вышестоящими.

3. Наполнение мест людьми неспособными. В нынешнем положении почти все должности замещаются людьми из низшего сословия, большею частию неполучившими образования и неимеющими понятия ни о чести, ни об обязанностях знаний ими носимых, служащими единственно для существования.

4. Усилия к хранению так называемой Канцелярской тайны, то есть закрытость органов власти от сторонних глаз, отсутствие гласности при принятии решений»[51 - Цит. по: Кувалдин В.П. Указ. соч.].

Как мы можем видеть, и в настоящее время эти же причины коррумпированности чиновников остаются актуальными.

Уголовное уложение, утвержденное 22 марта 1903 года императором Николаем II, практически полностью повторяло «Уложение о наказаниях уголовных и исправительных» 1885 года, в том числе и нормы о должностных преступлениях. Большая часть норм Уголовного уложения 1903 года носила бланкетный характер, что вызывало трудности и неудобства при установлении нарушенных пунктов тех или иных правил, того или иного постановления или устава. Однако, как указывает А.И. Мизерий, данный документ во многом был прогрессивнее Уложения о наказаниях уголовных и исправительных. Как отмечается, значительно упростилась система построения нового уголовного законодательства, сократилось количество статей, было дано определение термину «должностное лицо»[52 - Мизерий А.И. История борьбы с коррупцией в России // Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. Серия: право. – 2001. – № 2. – С. 187.].

С приходом советской власти явление коррупции в системе государственной службы некоторое время не признавалось. Не встретим мы в официальных документах и самого термина «коррупция». Однако активно использовались такие словосочетания, как «злоупотребление служебным положением», «должностные преступления» и т. п.

Тему коррупции затрагивал в своих работах В.И. Ленин. Он писал: «Если есть такое явление, как взятка, если это возможно, то нет речи о политике. Тут еще нет даже подступа к политике, тут нельзя делать политики, потому что все меры останутся висеть в воздухе и не приведут ровно ни к каким результатам. Хуже будет от закона, если практически он будет применяться в условиях допустимости и распространенности взятки»[53 - Ленин В.И. Полное собрание сочинений : Т. 44. – М.: Изд-во полит. лит., 1970. – С. 174.].

Советская власть с самого начала своего существования объявила войну коррупции. Подтверждением этому является принятие Декрета Совета Народных Комиссаров РСФСР от 8 мая 1918 года «О взяточничестве». Декретом закреплялись положения относительно равной уголовной ответственности всех участников коррупционных отношений. Так, равному наказанию с лицами, состоящими на государственной или общественной службе в РСФСР, виновными в принятии взятки, подвергались не только взяткодатели, но и подстрекатели, пособники и все, имеющие отношения к подкупу служащих. Кроме того, необходимо отметить, что данный Декрет имел обратную силу.

Однако, как показала практика, применение только уголовно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы оказывалось недостаточно действенным. Росту коррупции в системе государственной службы способствовало низкое денежное содержание государственных служащих, а также порядок отбора на государственную службу[54 - См.: Огородников А.А., Аманацкий Ю.В., Радионовс Я. Вопросы развития борьбы с коррупцией в России // Организационно-правовые проблемы борьбы с коррупцией в современных условиях развития общества. – СПБ: Астерион, 2010.].

27 июля 1918 года было принято Постановление Совета Народных Комиссаров РСФСР «Об ограничении совместной службы родственников в советских учреждениях».

1 сентября 1922 года было подписано Постановление Совета труда и обороны, предусматривавшее широкий круг мер борьбы со взяточничеством. 2 сентября 1922 года при Совете труда и обороны была образована Комиссия по борьбе со взяточничеством. 15 сентября 1922 года было утверждено Положение «О ведомственных комиссиях по борьбе со взяточничеством»[55 - См.: Там же.].

Народный комиссариат рабоче-крестьянской инспекции в своем циркуляре от 9 октября 1922 года «Об объеме понятия взятки» распространил понятие взяточничества на определенные случаи.

1. Получение должностным лицом, несущим какие-либо контрольные и ревизионные функции в данном учреждении или предприятии, каких-либо видов материального довольствия, не предусмотренных законом, от подотчетных ему учреждений единовременно или периодически (пайковое довольствие, наградные и т. д.).

2. Получение по незаконному совместительству (декрет от 22 сентября 1921 года) службы в двух государственных учреждениях или хотя бы в одном государственном и другом частном – в денежном или ином виде вознаграждения или довольствия (квартирное довольствие, транспорт и т. д.), если установлено, что оба эти учреждения находятся между собою в отношениях товарообменных или торговых операций или хотя бы в отношениях взаимных услуг и если установлено, что данное лицо принимало лично или через посредников участие в выполнении этих операций или услуг.

3. Получение теми же лицами и в тех же случаях «комиссионных», «наградных», «организационных» или за «содействие», хотя бы постоянного жалования при этом не выдавалось.

4. Посредничество должностных лиц при подрядах, поставках, торгах для учреждения или предприятия, где они состоят на службе, или участие тех же лиц в иных торговых операциях этого же учреждения или предприятия, связанное с получением «комиссионных» или «наградных» с той или другой стороны.

5. Получение посредниками, состоящими на службе учреждения или предприятия, специальных «комиссионных» или «наградных» при торговых операциях учреждения или предприятия, если при этом установлено: а) что не было со стороны учреждения предварительного обращения к указанным органам торгового посредничества – торговым биржам или другим аналогичным учреждениям, или б) если установлено, что при таком обращении был получен отказ, и все же товары оказались приобретенными через третьи руки или при помощи данного посредника от того же отказавшего учреждения[56 - Об объеме понятия взятки : Циркуляр от 9 окт. 1922 г. № 97 [Электронный ресурс] // Библиотека нормативно-правовых актов Союза советских социалистических республик. – Режим доступа: http://www.libussr.ru/doc_ussr/ussr_1411.htm.].

В 20–30-е годы XX века велась активная деятельность по укреплению дисциплины в государственном аппарате. Для этого были приняты Постановление ВЦИК РСФСР от 7 июля 1923 года «Положение о дисциплинарных судах», Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 20 марта 1932 года «О дисциплинарной ответственности в порядке подчиненности». Согласно Положению о дисциплинарных судах, целью деятельности этих судов была борьба со служебными упущениями, проступками и неправильными действиями должностных лиц советского государственного аппарата.

О новом всплеске коррупции в государственном аппарате заговорили лишь в конце 1950-х годов, а в начале 1960-х появился Указ Президиума Верховного Совета СССР от 20 февраля 1962 года «Об усилении уголовной ответственности за взяточничество», в котором взяточничество характеризовалось как один из позорных пережитков прошлого. Кроме того, указывалось на то, что у государства имеются все возможности для полного искоренения любых форм взяточничества. На ноябрьском Пленуме ЦК КПСС в 1962 года Н.С. Хрущев отметил, что «мы должны создать такую общественную атмосферу, при которой жуликам, ворам и взяточникам невозможно было бы совершать свои преступные махинации»[57 - Хрущев Н.С. Развитие экономики СССР и партийное руководство народным хозяйством : Доклад на Пленуме ЦК КПСС 19 нояб. 1962 г. – М.: Правда, 1962. – С. 100.].

Аппарат управления России начала 90-х годов XX века был далек от совершенства. Кардинальное кадровое обновление органов государственной власти как на федеральном, так и на региональном уровне самым негативным образом отразилось на качественном составе государственных служащих. Такая ситуация во многом способствовала масштабному распространению коррупции в системе государственной службы Российской Федерации. В ответ на сложившуюся ситуацию с уровнем коррупции на государственной службе Президент РФ подписал Указ «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы». В целях дальнейшего строительства института государственной службы Президент в 1993 году утверждает Положение о федеральной государственной службе. В 1995 году был принят Закон «Об основах государственной службы РФ». Названные акты содержали ряд запретов и ограничений, обусловленных режимом государственной службы, большинство из которых было направлено на предупреждение и пресечение коррупции в ее системе. Как известно, впоследствии он был отменен и принят ныне действующий Федеральный закон о системе государственной службы[58 - См.: Куракин А.В. Национальный план противодействия коррупции и антикоррупционная составляющая законодательства о государственной службе Российской Федерации // Административное и муниципальное право. – 2008. – № 12.].

XX век стал особенным для распространения коррупции. Бурный на события, такие как разделение мира на два лагеря, рост производства, распространение капитализма, рост благосостояния людей, он поспособствовал проникновению этого явления во все сферы жизни. Стоит обратить внимание на работы советских криминологов, например на «Капитализм и преступность» С.С. Остроумова. Как известно, по мнению многих советских ученых капитализм «беремен преступностью», и С.С. Остроумов придерживается того же мнения: «Коррупция, как и преступность, – закон жизни капиталистического общества», «использование высоких государственных должностей в целях личного обогащения всегда было характерным для буржуазных стран и, в первую очередь, США»[59 - Остроумов С.С. Преступность и ее причины в дореволюционной России. – М.: Изд-во МГУ, 1960. – С. 45.]. В чем-то с ним можно согласиться, но, с другой стороны, его также можно обвинить в популизме, ведь СССР не был свободен от коррупции, достаточно вспомнить «узбекское дело» или «рыбное дело». Следующее высказывание сделал Генеральный секретарь ЦК КПСС Ю.В. Андропов: «Необходимо полностью покончить с таким явлением, как случаи пользования государственного, общественного имущества и служебного положения в целях личного обогащения», ибо «это не что иное, как подрыв самой сути нашего строя»[60 - Материалы Пленума Центрального комитета КПСС, 14–15 июня 1983 года. – М.: Изд-во полит. лит., 1983. – С. 16.]. Стоит вспомнить и о теории органической связи коррупции с демократией, которая не получила подтверждения в ХХ веке. Коррупция присутствует в любом обществе, независимо от его устройства.

Вторая половина ХХ века ознаменовалась ростом числа исследований феномена коррупции и придания проблеме коррупции большего значения. Об этом может говорить рост числа международных и национальных организаций, поставивших себе целью борьбу с коррупцией. Так, авторы очень известной работы о проблеме коррупции «Corruption Concepts in Historical Perspective», написанной в 1989 году, отмечают, что первые серьезные исследования коррупции в мире появились только в 70–80-е годы ХХ века[61 - Friedrich C.J. Corruption Concepts in Historical Perspective, in Heidenheimer, A.; Johnston, M. & LeVine, V.T. (eds) Political Corruption : Handbook. – New Brunswick, NJ: Transaction Publishers, 1990. – P. 15–24.]. К исследованию коррупции стали подходить как исследованию универсального социального явления, проникшему во все сферы жизни. Процессы глобализации привели к тому, что коррупция стала угрозой мировому порядку.

1.3. Подходы к пониманию коррупции

Коррупция – одна из наиболее часто и остро обсуждаемых проблем уже не одно десятилетие. Ей посвящено большое количество монографий, научных и публицистических статей, на многочисленных международных и национальных конференциях, «круглых столах», семинарах и форумах вырабатываются подходы к пониманию, а также меры по предупреждению коррупции. Но несмотря на значительное внимание, уделяемое проблеме коррупции, зачастую не представляется возможным уяснить, какой смысл вкладывается в понятие данного явления. «При кажущемся обилии информации большинство россиян до сих пор так и не научились отличать коррупционные сорняки от полезных злаков. Однако двойные стандарты, неподготовленность правотворцев, сложность познавательного процесса вовсе не означают, что каждый россиянин не должен лично стремиться к правильному пониманию коррупции. В микологии (а это наука о грибах), нет четкого перечня съедобных грибов, и некоторые из них относят к категории "условно съедобных". Тем не менее это обстоятельство не мешает грибникам достаточно квалифицированно избавляться от лесных даров, представляющих опасность для пищеварения и даже здоровья. Аналогичным образом в целях личной и общественной безопасности каждый россиянин должен научиться самостоятельно отделять коррупционное поведение от некоррупционного»[62 - Из выступления Н.В. Щедрина на II Сибирском антикоррупционном форуме «Актуальные проблемы антикоррупционного просвещения и антикоррупционного образования» 16 ноября 2016 года, г. Красноярск.].

Что такое коррупция? К сожалению, дать простой и исчерпывающий ответ на данный вопрос не представляется возможным.

Сложность и многогранность феномена коррупции, а также колоссальный вред от ее существования предопределяют повышенный интерес различных наук к данному социальному явлению. Исследованием различных аспектов коррупции в настоящее время занимаются политологи, экономисты, психологи, социологи, культурологи и, конечно, юристы.

Естественно, каждая наука изучает особенности коррупции исходя из специфики своего предмета. Например, в социологии А. Хайденхаймер предложил маркировать коррупцию белым, серым и черным цветом[63 - См.: Heidenheimer A. Campaign Finance and Political Corruption: Tracing Long-Term Comparative Dynamics. Paper presented at the XVIII World Congress of the IPSA. – Quebec City, 2000. August 1–5.]. «Белая обозначает практики, относительно которых в общественном мнении существует согласие: данные действия не считаются предосудительными. Они, по существу, интегрированы в культуру и не воспринимаются как проблема. Черная коррупция является объектом иного консенсуса: действия осуждаются всеми слоями общества – "когда преобладает согласие элиты и общественного мнения в осуждении и желании наказать ее на основе закона". Серой коррупцией А. Хайденхаймер назвал те практики, относительно которых никакого согласия не существует, когда одни, обычно представители элиты, могут желать наказания коррупционного действия, другие – нет, а большинство может не иметь определенного мнения по этому поводу»[64 - Цит. по: Шедий М.В. Типология коррупции и основные модели коррупционных стратегий поведения // Научные ведомости Белгородского государственного университета. Серия: Философия. Социология. Право. – 2011. – № 8. – С. 89.].

В юриспруденции через понятие коррупции (содержащиеся в нем признаки) разграничиваются коррупционное и правомерное поведение, а также на законодательном уровне устанавливается ответственность за нарушение границ.

Для права определение коррупции имеет очень важное значение. От места запятой в известном предложении «казнить нельзя помиловать» зависит жизнь человека. Так и в праве, отсутствие хотя бы одного признака из совокупности всех признаков определения «коррупция» не позволяет считать деяние коррупционным и означает невозможность привлечения человека к ответственности. И наоборот, неверное указание хотя бы одного признака может привести к необоснованному расширению или же сужению круга коррупционных деяний.

Исходя из важности и значимости правового определения коррупции, по всему миру по этому поводу до сих пор идет многолетняя дискуссия. В отечественной уголовно-правовой и криминологической науке выработано множество определений понятия коррупция, однако «полной ясности и правовой точности нет»[65 - Лунеев В.В. Преступность ХХ века. Мировые, региональные и российские тенденции. – М.: НОРМА, 1999. – С. 271.].

В отечественной доктрине, международном праве и в российском законодательстве сложились разные подходы к пониманию коррупции. Понятие коррупции раскрывается, как правило, через следующие ее характерные черты: сферу существования, определенный круг субъектов, использующих свое должностное (служебное) положение, статус, а также цели.

В научной правовой литературе вопрос о сферах существования коррупции – открытый. Сфера существования коррупции – это общественные отношения, в которых она в тех или иных формах распространена. В ранних научных работах существование коррупции ограничивалось только сферой государственного и муниципального управления. В настоящее время обосновывается наличие коррупции в образовании, здравоохранении, спорте, бизнесе, избирательном процессе, судебной системе, адвокатуре и т. д.

Круг субъектов, то есть участников коррупционных отношений напрямую зависит от признания существования коррупции в определенных сферах общественных отношений.

Традиционно в коррупционных отношениях выделяют две стороны: пассивный и активный подкуп.

Субъекты пассивного подкупа – это лица, использующие свое должностное (служебное) положение, статус в личных или групповых интересах, в интересах стороны, предоставляющей выгоды и преимущества. Большинство авторов указывают на использование субъектом пассивного подкупа должностного (служебного) положения, должностных полномочий. Некоторые авторы также отмечают возможность использования стороной пассивного подкупа своего статуса, обязанностей, авторитета занимаемой должности и пр. Не вдаваясь в научную дискуссию, следует отметить, что коррупцию в широком смысле характеризует использование субъектом пассивного подкупа всего из перечисленного, от должностного положения до авторитета занимаемой должности[66 - Дамм И.А. Понятие, признаки и виды коррупции // Предупреждение коррупции в системе уголовной юстиции: Междунар. науч.-практ. семинар : сб. материалов / под ред. А.Н. Тарбагаева, Н.В. Щедрина. – Красноярск: ИЦ КрасГУ, 2003. – С. 117–127.].

Субъекты активного подкупа – это граждане и коллективные образования, предоставляющие выгоды и преимущества стороне пассивного подкупа.

Коррупционная цель является неотъемлемой характеристикой коррупционных отношений. Субъекты пассивного подкупа используют свое должностное (служебное) положение для извлечения определенных выгод, преимуществ. Ряд авторов указывает, что коррупционные правонарушения совершаются только в целях извлечения материальной выгоды, то есть денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав. Соответственно нематериальные выгоды к числу коррупционных не относятся.

Такое мнение разделяют далеко не все, поскольку «не менее распространенным и не менее общественно опасным является получение и предоставление субъектам коррупции выгод и преимуществ нематериального характера. В качестве примеров можно привести коррупционное лоббирование интересов физических и юридических лиц, финансово-промышленных групп и организованных преступных группировок, протекционизм, предоставление и получение конфиденциальной информации»[67 - Незнамова З.А. Признаки коррупции как социального явления // Актуальные проблемы теории борьбы с преступностью и правоприменительной практики. – Красноярск, 2000. – С. 35.] и т. п.

В международном законодательстве общепринятый подход к определению коррупции также отсутствует. Основным международным нормативным правовым актом является Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции, принятая 31 октября 2003 года Генеральной ассамблеей ООН[68 - Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции : Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 31 окт. 2003 г. № 58/4 // Бюллетень международных договоров. – 2006. – № 10. – С. 7–54.]. Центральное место в основном международном документе такого уровня должно было занять определение «коррупция», однако этого не произошло. Разработчики конвенции не сумели выработать единое для всех государств-участниц понятие коррупции. Поскольку по состоянию на 2003 год представления о сферах существования коррупции, круге субъектов коррупционных отношений, а также характере извлекаемых выгод в странах мирового сообщества существенно разнились.

В результате долгих дискуссий разработчиками Конвенции было принято решение предложить государствам-участникам перечень коррупционных деяний, рекомендованных к криминализации в своих национальных законодательствах:

– подкуп национальных, иностранных, международных публичных должностных лиц (статьи 15, 16);

– хищение, неправомерное присвоение или иное нецелевое использование имущества (статья 17);

– злоупотребление влиянием в корыстных целях (статья 18);

– злоупотребление служебным положением (статья 19);

– незаконное обогащение (статья 20);

– подкуп в частном секторе (статья 21);

– хищение имущества в частном секторе (статья 22).

Кроме того, в Конвенции государствам-участникам рекомендуется закрепить ответственность за «отмывание доходов от коррупционных преступлений, сокрытие актов коррупции, воспрепятствование осуществлению правосудия, а также за все формы соучастия в коррупционных преступлениях и неоконченную преступную деятельность» (статьи 23–25, 27). Таким образом, государствам-участникам Конвенции было предложено унифицировать подходы к пониманию коррупции.