Правовые механизмы противодействия коррупции в сфере корпоративных закупок

Закон о контрактной системе – Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»

КоАП РФ – Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях

Федеральный закон № 273-ФЗ – Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»

Методические рекомендации – Методические рекомендации по разработке и принятию организациями мер по предупреждению и противодействию коррупции, утв. Минтруда России 8 ноября 2013 г.

Прочие сокращения

ЕКНУ – Единый кодекс надлежащего управления

КПК ООН – Конвенция ООН против коррупции 2003 г.

ОЭСР – Организация экономического сотрудничества и развития

ЭТП – электронные торговые площадки

Введение

Законодательная регламентация корпоративных закупок была введена в Российской Федерации с 1 января 2012 г. в целях обеспечения единства экономического пространства, создания условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей заказчиков в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности, эффективного использования денежных средств, расширения возможностей участия юридических и физических лиц в закупке товаров, работ, услуг для нужд заказчиков и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, обеспечения гласности и прозрачности закупки, предотвращения коррупции и других злоупотреблений.

Как мы видим, целеполагание подобного регулирования является весьма сложно структурированным, поскольку оно сочетает в себе и частноправовые (удовлетворение потребностей), и публично-правовые ориентиры (предотвращение коррупции).

За время действия Закона о закупках образовалась немалая административная и судебная практика по спорам, связанным с применением его норм, хотя надо признать, что единообразием она отнюдь не отличается. По большому счету единые правовые подходы к применению норм Закона о закупках попросту отсутствуют, а правовые позиции высшей судебной инстанции во многом заслуживают критической оценки.

Закон о закупках определяет лишь общие принципы закупки товаров, работ, услуг и основные требования к ней, сама же закупочная деятельность заказчика подлежит регламентации в локальном правовом акте корпоративного заказчика – положении о закупке, содержащем требования к закупке, среди которых порядок подготовки и проведения процедур закупки, включая способы закупки; условия применения способов закупки; порядок заключения и исполнения договоров; иные связанные с обеспечением закупки положения.

Причем в положении о закупке могут быть предусмотрены любые способы закупки, порядок осуществления которых заказчик определяет самостоятельно.

Именно предоставление заказчикам подобной «свободы» в регламентации своей закупочной деятельности порождает массу вопросов о правильном, точном понимании требований Закона о закупках. Корпоративные закупки представляют собой весьма значимый сектор отечественной экономики. Так, по данным Минфина России, в 2018 г. общий объем этих закупок составил 16,9 трлн руб., в качестве заказчиков в единой информационной системе зарегистрировано более 90 тыс. юридических лиц[1 - См.: Мониторинг применения Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» в 2018 году. URL: https://www.minfin.ru/common/upload/library/2019/02/main/223-FZ_v_2018_godu.pdf.].

Отношения в области противодействия коррупции должны быть урегулированы сбалансированно и гармонично не только в публичной сфере, но и в тех отношениях, которые обладают частноправовым характером, например в области корпоративных (регламентированных) закупок, которые осуществляются не собственно государственными и муниципальными заказчиками, а компаниями с государственным участием. Совершенствование антикоррупционного законодательства невозможно без взаимодействия социальных институтов на современном этапе глобального развития, в том числе без применения методов гуманитарных и социальных наук.

В силу особых причин от состояния правопорядка в данной сфере общественных отношений и в отечественной экономике зависят вопросы адекватного противодействия нашего государства как внешним, так и внутренним угрозам.

В этом контексте возрастает актуальность исследований, связанных с этическими аспектами технологического развития (в частности, в отчете значительное внимание уделено именно вопросам выявления конфликта интересов – системообразующего явления, лежащего в основе антикорупционной политики), изменениями социальных, политических и экономических отношений.

Научно-практическое пособие посвящено вопросам повышения эффективности противодействия коррупции в сфере корпоративных закупок. В основу исследования авторами положены меры, направленные на совершенствование антикоррупционных стандартов в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц (корпоративных закупок), предусмотренные разд. III Национального плана противодействия коррупции.

Авторы подробно анализируют указанные меры, формулируют предложения по их реализации, исследуют условия, провоцирующие возникновение конфликта интересов между участником закупки и заказчиком, дают оценку сведениям, подлежащим обязательному раскрытию должностными лицами заказчика в целях недопущения возникновения конфликта интересов.

Кроме того, в научно-практическом пособии рассматривается ряд обязанностей субъектов корпоративных закупок, в том числе по предоставлению заказчику информации в целях выявления обстоятельств, свидетельствующих о возможном возникновении конфликта интересов с заказчиком.

По результатам проведенного анализа сделаны выводы о необходимости синхронизации законодательства о закупочной деятельности и законодательства о противодействии коррупции, а также расширения функционала подразделений по профилактике коррупционных и иных правонарушений с учетом положений разд. III Национального плана противодействия коррупции. При этом особое внимание рекомендуется уделить обеспечению взаимодействия подразделений по профилактике коррупционных и иных правонарушений с контрактными службами (отделами закупок), по повышению оперативности обмена информацией между ними. Авторы делают вывод об интеграции в законодательство максимально полной номенклатуры информации, получаемой в целях выявления обстоятельств, свидетельствующих о возможности возникновения конфликта интересов.

Глава 1

Международно-правовое регулирование противодействия коррупции в сфере публичных закупок товаров, работ, услуг

1.1. Международные антикоррупционные конвенции: общие подходы

Борьба с коррупцией является одной из важнейших задач государства, в том числе и для оздоровления экономики любой страны. Коррупция – существенное препятствие для развития бизнес-отношений[2 - См.: Трунцевский Ю.В., Беляева О.А. Антикоррупционный ковенант в гражданско-правовых договорах // Авхадеев В.Р., Асташова В.С., Андриченко Л.В. и др. Договор как общеправовая ценность: монография. М.: ИЗиСП; Статут, 2018. С. 194–203.].

Без комплексных усилий всего международного сообщества в искоренении коррупции вряд ли можно говорить о действенной защите прав человека, поскольку коррупция поражает экономику государства, а значит, делает невозможным надлежащее управление (reasonable government) и развитие общества.

В середине 1990-х гг. международное сообщество признало, что коррупция является глобальной проблемой, и в этой области начали активно работать многочисленные региональные и глобальные межправительственные организации. Результатом этой деятельности стало принятие целого свода правовых актов как «обязательного» (договоров и конвенций), так и «мягкого» характера (рекомендаций, резолюций, инструкций и деклараций), подготовленных и принятых в рамках таких организаций, как Организация Объединенных Наций, Совет Европы, Организация экономического сотрудничества и развития, Организация американских государств, Африканский союз, ЕС, СНГ.

Международные правовые инструменты различаются по сфере применения, правовому статусу, членству, механизмам реализации и проведению мониторинга. Тем не менее они преследуют одну цель – установить общие стандарты борьбы с коррупцией на национальном уровне путем введения уголовной ответственности за коррупционные преступления, обеспечения соблюдения антикоррупционных законов, а также проведения мер по предупреждению коррупции. С другой стороны, международные правовые инструменты способствуют выявлению и распространению в мировом масштабе примеров хорошей практики борьбы с коррупцией и содействуют укреплению международного сотрудничества между странами.

Международно-правовое регулирование противодействия коррупции осуществляется на универсальном, региональном, а также на двустороннем уровнях. При этом международно-правовая регламентация противодействия коррупции на региональном и двустороннем уровнях позволяет более эффективно осуществлять универсальные международно-правовые антикоррупционные предписания.

Международные обязательства в сфере противодействия коррупции сосредоточены в основном в международных договорах, в первую очередь в международных антикоррупционных конвенциях, которые приняты как под эгидой международной универсальной организации – Организации Объединенных Наций, так и на уровне ряда международных региональных организаций, включая Совет Европы, Европейский Союз, Организацию экономического сотрудничества и развития, Организацию американских государств, Африканский союз и т. д.

В плане краткого исторического анализа представляется целесообразным выделить следующие этапы формирования международных стандартов противодействия коррупции:

1) противодействие коррупции рассматривалось в ряду обычных уголовных преступлений, причем коррупционный характер подразумевал взаимодействие преступного сообщества с лицами, находящимися на государственной службе, которые использовали свои должностные полномочия в интересах преступного сообщества;

2) противодействию коррупции был придан международный характер, что создавало условия для применения мер противодействия коррупции в качестве инструмента конкурентной борьбы за рынки;

3) формирование и развитие практики применения национального законодательства о противодействии международной коррупции, превращение противодействия коррупции в инструмент реализации конкурентной и иной политики; расширение понимания коррупции за счет включения в число коррупционных правонарушений так называемой внутрикорпоративной коррупции.

В настоящее время Российская Федерация является участницей универсальной Конвенции ООН против коррупции 2003 г. и важнейших региональных конвенций, в том числе Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию 1999 г., Конвенции ОЭСР по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок 1997 г.

На двустороннем уровне заключено Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Беларусь о повышении эффективности сотрудничества в сфере борьбы с коррупцией от 25 декабря 2013 г.

Помимо международных договоров определенные международно-правовые ориентиры в сфере противодействия коррупции задаются международными актами рекомендательного характера, действующими в рамках Содружества Независимых Государств, Организации Договора о коллективной безопасности, Совета Европы и т. д.

В международно-правовых актах содержатся как базовые, так и специальные антикоррупционные стандарты, радиус правового воздействия которых на государства различен ввиду количества государств – участников соответствующих международных договоров, юридически обязательного или рекомендательного характера того или иного документа, специфики его содержания и т. д.

КПК ООН представляет собой основополагающее международное соглашение в рассматриваемой сфере. На сегодняшний день участниками КПК ООН является большинство государств земного шара. Рассматриваемая конвенция содержит в себе международный антикоррупционный стандарт, на основе и с учетом которого развиваются региональные и двухсторонние международные механизмы.

КПК ООН предусматривает, что каждое государство-участник принимает меры, в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства, по предупреждению коррупции в частном секторе, усилению стандартов бухгалтерского учета и аудита в частном секторе и в надлежащих случаях установлению эффективных, соразмерных и оказывающих сдерживающее воздействие гражданско-правовых, административных или уголовных санкций за несоблюдение таких мер (ст. 12 «Частный сектор»).

Также следует отметить акты, принятые на международном уровне, регламентирующие вопросы противодействия коррупции применительно к осуществлению международных коммерческих сделок, а именно Декларацию Организации Объединенных Наций о борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях 1996 г., Конвенцию по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок 1997 г.

В условиях развития и постоянного усложнения международных отношений коррупцию следует рассматривать не только как сугубо угрозу внутригосударственному правопорядку, но и как вызов, стоящий перед международным сообществом, гражданским обществом, человечеством в целом.

Международно-правовое регулирование противодействия коррупции выполняет, в частности, следующие функции:

– охватывает широкий набор антикоррупционных инструментов, регуляторов и механизмов, которые затем применяются в национальных юрисдикциях и рецепируются в законодательство государства;

– создает ориентиры для укрепления правового государства и задает их для дальнейшего совершенствования национальных законодательств в этой области и приведения их в соответствие с антикоррупционными принципами и стандартами;

– служит основой для международного сотрудничества государств в антикоррупционной сфере, что совместно с мерами, закрепленными в национальном праве, способствует максимальной эффективности правового противодействия коррупции.

Совет Европы разработал ряд многоаспектных правовых документов, касающихся таких вопросов, как криминализация коррупции в государственном и частном секторах, ответственность и компенсация за ущерб, причиненный коррупцией, поведение государственных должностных лиц и финансирование политических партий. Эти документы направлены на расширение возможностей государств по борьбе с коррупцией как на национальном, так и на международном уровне:

Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию (дата принятия – 27 января 1999 г.; вступление в силу – с 1 июля 2002 г.);