Правовые механизмы противодействия коррупции в сфере корпоративных закупок

Дополнительный протокол к Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию (дата принятия – 15 мая 2003 г.; вступление в силу – с 1 февраля 2005 г.);

Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (дата принятия – 4 ноября 1999 г.; вступление в силу – с 1 ноября 2003 г.);

Конвенция Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности и о финансировании терроризма (дата принятия – 16 мая 2005 г.; вступление в силу – с 1 мая 2008 г.).

Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию 1999 г.[3 - Конвенция направлена на скоординированную криминализацию большого числа коррупционных деяний. Она также предусматривает дополнительные уголовно-правовые меры и более эффективное международное сотрудничество по уголовному преследованию за коррупционные преступления. Конвенция открыта для присоединения государств, не являющихся ее членами. Реализация данной конвенции контролируется Группой государств против коррупции (GRECO). Как только государства, которые еще не являются членами GRECO, ее ратифицируют, то автоматически станут ее членами. Конвенция имеет широкий охват и дополняет существующие правовые документы.] провозгласила, что коррупция:

– угрожает верховенству права, демократии, правам человека;

– подрывает принципы надлежащего управления, равенства и социальной справедливости;

– искажает конкуренцию;

– тормозит экономическое развитие;

– ставит под угрозу стабильность демократических институтов и моральных устоев общества.

Конвенция ОЭСР о борьбе с подкупом иностранных должностных лиц в международных коммерческих сделках 1997 г. устанавливает юридически обязательные стандарты для криминализации подкупа иностранных публичных должностных лиц в международных коммерческих сделках и предусматривает целый ряд соответствующих мер, которые делают их эффективными. Это первый и единственный международный антикоррупционный инструмент, ориентированный на «сторону предложения» сделки по взяточничеству.

Также в этой связи следует назвать Конвенцию о борьбе с коррупцией, к которой причастны служащие Европейских сообществ или служащие государств – членов Европейского Союза от 26 мая 1997 г.

Конвенция предусматривает уголовную ответственность руководителей коммерческих организаций. Согласно Конвенции каждое государство – член ЕС принимает необходимые меры, позволяющие установить уголовную ответственность руководителей коммерческих организаций или лиц, уполномоченных принимать решение или осуществлять контроль за коммерческой организацией, в соответствии с принципами, определенными его национальным законодательством, в случае совершения актов коррупции лицом, имеющим полномочия действовать от имени коммерческой организации.

Таким образом, мы можем резюмировать, что на международном уровне вопросы противодействия коррупции в сфере бизнеса отражаются в ряде международно-правовых актов, в первую очередь международных антикоррупционных конвенциях. Также в определенной степени внимание соответствующим вопросам уделяется в международных актах рекомендательного характера. Отдельное внимание противодействию коррупции в сфере бизнеса уделяется в документах, принимаемых в рамках Международной торговой палаты.

Кроме того, международно-правовое регулирование противодействия коррупции в сфере бизнеса следует рассматривать в системной связи с корреспондирующими ему актами национального законодательства, поскольку только на основе совместного применения и реализации международно-правовых и внутригосударственных предписаний возможно добиться синергетического эффекта и достичь значимых результатов в рассматриваемой области общественных отношений.

1.2. Международно-правовые основы противодействия коррупции в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц

В мае 1994 г. Совет министров ОЭСР принял Рекомендацию Совета о взяточничестве в международных деловых операциях, в которой просил членов Совета предпринять конкретные и значимые шаги для внесения поправок в свои законы, налоговые системы, требования к ведению бухгалтерского учета и отчетности, процедуры государственных закупок[4 - URL: https://www.oecd.org/corruption/anti-bribery/Australia-Phase-4-Report-ENG.pdf.].

В 1997 г. все 29 стран – членов ОЭСР и пять стран, не являющихся членами, согласились подписать Конвенцию ОЭСР о борьбе с подкупом иностранных публичных должностных лиц в международных деловых операциях. Конвенция ОЭСР обязывала подписавшие страны соответствовать модели США, запрещающей взяточничество и отмывание денег. Затем эта модель получила дальнейшее развитие в КПК ООН (UNCAC), которая содержала новые обязательства по обеспечению прозрачности в закупках и в настоящее время представляет собой самое широкое международное обязательство по борьбе с глобальной коррупцией[5 - URL: http://www.oecd.org/corruption/oecdantibriberyconvention.htm.].

Рассмотрим международные правовые документы противодействия коррупции подробнее[6 - См.: Kalina A. International legal tools and anti-corruption efforts regarding public procurement. URL: http://eupublicprocurement.org.ua/international-legal-tools-and-anti-corruption-efforts-regarding-public-procurement.html?lang=en.].

Конвенция ООН против коррупции (UNCAC). UNCAC была принята Генеральной Ассамблеей ООН 31 октября 2003 г. и вступила в силу 14 декабря 2005 г. Она требует криминализации широкого спектра деяний коррупционной направленности, если они еще не являются преступлениями по внутреннему законодательству, включая такие формы коррупции, как торговля влиянием, сокрытие и отмывание доходов от коррупции.

В гл. II «Превентивные меры» UNCAC содержится ряд специальных положений (ст. 7–10, 13), направленных на интеграцию рациональной практики закупок в более широкую антикоррупционную инициативу. В указанных статьях, в частности, рассматриваются вопросы, связанные с прозрачностью в государственном секторе, такие как создание кодексов поведения государственных должностных лиц, обеспечение транспарентности государственных закупок и прозрачности государственных финансов; меры, которые государства должны принять в соответствии с основополагающими принципами своей правовой системы.

Для создания надлежащих систем закупок, которые основываются на прозрачности, конкуренции и объективных критериях принятия решений и являются эффективными, среди прочего, с точки зрения предупреждения коррупции, ст. 9 UNCAC предусматривает необходимость:

а) создания потенциальным участникам торгов возможностей для подготовки и представления их тендерных заявок;

b) установления транспарентности проведения торгов;

c) принятия объективных решений о публичных закупках;

d) создания системы контроля за соблюдением правил или процедур торгов, включая эффективную систему их обжалования;

e) мер по регулированию добросовестности персонала, который несет ответственность за закупки.

СНГ. Антикоррупционные стандарты в сфере осуществления государственных и муниципальных закупок приняты на уровне стран СНГ. Так, Модельный закон «Основы законодательства об антикоррупционной политике»[7 - Принят на 22-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ (постановление от 15 ноября 2003 г. № 22–15).] среди приоритетных сфер правового регулирования антикоррупционной политики отмечает государственные закупки (ч. 1 ст. 5). Эта сфера правового регулирования отнесена «к числу приоритетных для реализации мер антикоррупционной политики и является обязательным основанием для разработки специализированных нормативных правовых актов или норм, регламентирующих антикоррупционные стандарты и иные меры борьбы с коррупцией» (ч. 2 ст. 5).

К антикоррупционным стандартам в сфере осуществления государственных и муниципальных закупок (ст. 27) Модельный закон относит:

1) гарантии на использование экономических (рыночных) критериев определения победителей торгов (конкурсов) на размещение заказов на закупку продукции для государственных и муниципальных нужд;

2) ограничения:

– на внеконкурсное и закрытое проведение торгов на размещение заказов и закупку продукции для государственных и муниципальных нужд;

– введение квалификационных требований, предъявляемых к поставщикам продукции для государственных и муниципальных нужд, без проведения антикоррупционной экспертизы таких требований;

– участие в торгах лиц, имеющих судимость за коррупционные преступления либо преступления, связанные с коррупционными, или совершивших иные коррупционные правонарушения при участии в предыдущих торгах;

3) запреты:

– на установление и использование любых условий и процедур, ограничивающих свободную конкуренцию поставщиков продукции для государственных и муниципальных нужд, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом;

– немотивированное отклонение заявок на участие в соответствующих торгах или принятие решения об отмене либо закрытии торгов;

– создание любых препятствий, за исключением случаев, предусмотренных национальным законодательством об охране государственной, коммерческой или иной тайны, к освещению средствами массовой информации хода и результатов торгов на размещение заказов на закупку продукции для государственных и муниципальных нужд, а также для доступа средств массовой информации, заинтересованных организаций и граждан к протоколам процедур закупок продукции для государственных и муниципальных нужд;

– выставление любых, не предусмотренных законом, требований по установлению подлинности документов, подтверждающих квалификацию поставщика;

– участие на стороне учредителей таких торгов и поставщиков продукции для государственных и муниципальных нужд супругов и близких родственников лиц, замещающих государственные должности, должности государственной и муниципальной службы, которые могут оказывать прямое влияние на процесс формирования, размещение и контроль над проведением государственных и муниципальных закупок.

Директивы ЕС о государственных закупках[8 - Директивы ЕС о государственных закупках охватывают основополагающие принципы процессов закупок и прозрачности. Их основная цель заключается в устранении барьеров в торговле, которые в контексте государственных закупок требуют устранения любого ограничительного доступа к публичным контрактам в рамках ЕС. Таким образом, государства – члены ЕС должны применять эти основополагающие принципы при заключении государственных контрактов, особенно тех, которые касаются недискриминации, равного обращения, конкуренции и прозрачности. Правовой режим, установленный директивами ЕС, также основан на различных основополагающих принципах и разъяснениях надлежащей практики, которые были разработаны судом Европейского Союза на протяжении многих лет.]. ЕС имеет наиболее развитую систему государственных закупок, охватывающую различные страны мира. Тем не менее, по разным оценкам, коррупция в государственных закупках обходится примерно в 5 млрд евро в год по всему Европейскому Союзу[9 - URL: https://www.rand.org/news/press/2016/03/22.html.].

Директивы ЕС:

– Директива 89/665/ЕЭС от 21 декабря 1989 г. «О средствах правовой защиты в государственном секторе ЕС»;

– Директива 92/13/ЕЭС от 25 февраля 1992 г. «О средствах правовой защиты в секторе коммунальных услуг ЕС»;

– Директива 2009/81/EC от 13 июля 2009 г. «Об обороне и чувствительных закупках для обеспечения безопасности»;

– Директива 2014/24/ЕС от 26 февраля 2014 г., заменяющая Директиву 2004/18 / ЕС, охватывает контракты на общественные работы, контракты на государственные поставки и на общественные услуги;

– Директива 2014/25/ЕС от 26 февраля 2014 г., заменяющая Директиву 2004/17/EC, охватывает процедуры закупок предприятий, работающих в секторах водных, энергетических, транспортных и почтовых услуг;

– Директива 2014/23/ЕС от 26 февраля 2014 г. «О заключении концессионных договоров»;

– Директива 2014/55/ЕС от 16 апреля 2014 г. «Об электронном выставлении счетов в государственных закупках».

Для достижения целей справедливости, конкуренции и соотношения цены и качества директивы требуют реализации эффективных и действенных процессов закупок, для чего требуются адекватные меры контроля для поощрения конкуренции и минимизации риска мошенничества, коррупции, растрат и неправильного управления государственными средствами. Поэтому транспарентность считается одним из наиболее эффективных инструментов сдерживания коррупции и обеспечения оптимальности затрат. Прозрачность в сфере закупок – это публикации закупочной политики, планов закупок, объявлений о тендерах, информация о критериях оценки в тендерной документации, публикация решений о заключении договоров и цен, установление надлежащих и своевременных механизмов подачи жалоб и внедрение мер по урегулированию конфликта интересов, требования к раскрытию информации в сфере государственных закупок должностных лиц. Данные меры призваны обеспечить проведение справедливых, равноправных и недискриминационных процедур. Транспарентность повышается благодаря эффективным мерам по управлению государственными закупками, включая проведение мониторинга систем закупок государств – членов ЕС и выполнение требований, адресованных государствам-членам представлять определенные доклады о функционировании их систем.

Правовая база Совета Европы по борьбе с коррупцией. Совет Европы поддерживает и развивает плюралистическую демократию, права человека и верховенство закона и играет ведущую роль в борьбе с коррупцией, которая представляет угрозу для самих основ этих ценностей.