Правовое регулирование подрядных работ для государственных нужд

В отличие от Закона о размещении заказов, Закон о контрактной системе содержит общие положения, регулирующие особенности исполнения, изменения и расторжения контракта, в том числе закрепляет возможность одностороннего отказа стороны контракта от его исполнения в соответствии с гражданским законодательством, по вопросу о применении которого в Законе о размещении заказов шли длительные споры, вплоть до легального закрепления одностороннего отказа в 2013 году.

Статьей 107 Закона о контрактной системе устанавливаются общие положения об ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок. Законом предусматривается дисциплинарная, гражданско-правовая, административная и уголовная ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В настоящее время единственным правовым актом, непосредственно содержащим отдельные статьи, посвященные ответственности за нарушение законодательства о контрактной системе, является Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ).

Нормы об ответственности за правонарушения в области осуществления государственных закупок включены в главу 7 КоАП РФ – Административные правонарушения в области охраны собственности. Кодексом предусмотрены следующие виды правонарушений в исследуемой сфере: несоблюдение требований законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд при принятии решения о способе и об условиях определения поставщика (подрядчика, исполнителя) (статья 7.29); нарушение порядка осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (статья 7.30); нарушение порядка ведения реестра контрактов, заключенных заказчиками, реестра контрактов, содержащего сведения, составляющие государственную тайну, реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) (статья 7.31); нарушение порядка и (или) сроков возврата денежных средств, внесенных в качестве обеспечения заявок на участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), порядка и (или) сроков блокирования операций по счету участника закупки, порядка ведения реестра участников электронного аукциона, получивших аккредитацию на электронной площадке, правил документооборота при проведении электронного аукциона, разглашение оператором электронной площадки, должностным лицом оператора электронной площадки информации об участнике закупки до подведения результатов электронного аукциона (статья 7.31.1); нарушение порядка заключения, изменения контракта (статья 7.32).

Согласно части 3 статьи 1 Закона о контрактной системе, особенности регулируемых им отношений могут быть установлены Федеральным законом от 29 декабря 2012 г. № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе»[30 - СЗ РФ. 2012. № 53 (ч. 1). Ст. 7600.] (далее – Закон об оборонном заказе), также относящимся к источникам правового регулирования подрядных работ для государственных нужд.

Согласно статье 3 данного федерального закона под государственным оборонным заказом понимаются установленные нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации задания, в том числе на выполнение работ для федеральных нужд в целях обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации. В состав оборонного заказа могут включаться работы по ремонту и модернизация вооружения, военной и специальной техники, их сервисное обслуживание, а также утилизация выводимых из эксплуатации вооружения, военной и специальной техники; работы по уничтожению химического оружия; работы по строительству, реконструкции, техническому перевооружению объектов, предназначенных для нужд обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации, в том числе для утилизации выводимых из эксплуатации вооружения, военной и специальной техники; работы по мобилизационной подготовке экономики Российской Федерации.

Размещение государственного оборонного заказа осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных с учетом особенностей, предусмотренных Законом об оборонном заказе.

В частности, при размещении государственного оборонного заказа путем проведения торгов государственный заказчик вправе не устанавливать требование о внесении денежных средств в качестве обеспечения исполнения государственного контракта в случае, если в конкурсной документации, документации об аукционе установлены требования к участникам размещения государственного оборонного заказа о наличии у них соответствующих производственных мощностей, технологического оборудования, финансовых и трудовых ресурсов для осуществления поставок продукции по государственному оборонному заказу, независимо от размера начальной (максимальной) цены государственного контракта (цены лота).

Кроме федеральных законов, правовое регулирование подрядных работ для государственных нужд, хотя и в значительно меньшей степени, осуществляется подзаконными нормативными правовыми актами. В частности, Постановлением Правительства РФ от 21 июня 2010 г. № 468 «О порядке проведения строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства» (вместе с «Положением о проведении строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства») (далее – Положение о проведении строительного контроля[31 - СЗ РФ. 2010. № 26. Ст. 3365.]). Положением устанавливается порядок проведения строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства независимо от источников их финансирования, а также порядок определения размера затрат на проведение строительного контроля и численности работников, осуществляющих строительный контроль, по объектам, финансируемым полностью или частично с привлечением средств федерального бюджета. В Положении устанавливается предмет строительного контроля, лица, его осуществляющие, виды контрольных мероприятий, осуществляемых при проведении строительного контроля. Положение устанавливает способы фиксации результатов контрольных мероприятий, а также источники финансирования осуществления подрядчиком строительного контроля на объектах капитального строительства, возводимых полностью или частично с привлечением средств федерального бюджета.

Постановлением Правительства РФ от 25 ноября 2013 г. № 1063 «Об утверждении Правил определения размера штрафа, начисляемого в случае ненадлежащего исполнения заказчиком, поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательств, предусмотренных контрактом (за исключением просрочки исполнения обязательств заказчиком, поставщиком (подрядчиком, исполнителем), и размера пени, начисляемой за каждый день просрочки исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательства, предусмотренного контрактом»[32 - СЗ РФ. 2013. № 48. Ст. 6266.]осуществляется правовое регулирование исследуемого вида работ в части установления порядка определения в контракте штрафа и пени, начисляемых в случае ненадлежащего исполнения подрядчиком государственного контракта.

В то же время до сегодняшнего дня не признаны утратившими силу подзаконные правовые акты, регулирующие порядок заключения государственного контракта на выполнение подрядных работ для государственных нужд: Положение о подрядных торгах в Российской Федерации, утвержденное совместным распоряжением Госкомимущества РФ № 660-р и Госстроя РФ № 18-7 от 13 апреля 1993 г.[33 - Российские вести. 1993. № 90.], а также Основные положения порядка организации и проведения подрядных торгов (конкурсов) на строительство объектов (выполнение строительно-монтажных и проектных работ) для государственных нужд, утвержденные Госстроем РФ в 1997 г.[34 - Закон. 2001. №7.]

Данные нормативные правые акты были приняты до вступления в силу предшественника Закона о размещении заказов – Федерального закона от 6 мая 1999 г. № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд»[35 - СЗ РФ. 1999. № 19. Ст. 2302.] и вошли в противоречие с Законом о размещении заказов и, как следствие, с Законом о контрактной системе. В этой связи представляется необходимым указанные правовые акты признать утратившими силу.

К источникам правового регулирования подрядных работ для государственных нужд также относятся правовые акты органов государственной власти Российской Федерации, регулирующие процесс осуществления в них закупок товаров, работ, услуг, в частности устанавливающие формы государственных контрактов на выполнение подрядных работ. В качестве примера можно привести приказ Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 27 декабря 2013 г. № 262 «Об утверждении Инструкции о порядке осуществления закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных нужд в Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации»[36 - Об утверждении Инструкции о порядке осуществления закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных нужд в Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации: приказ Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 27 декабря 2013 г. № 262 [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс».]. Инструкция определяет порядок формирования и работы контрактной службы Судебного департамента, процедуру планирования и обоснования закупок, общие положения осуществления закупки товаров, работ и услуг конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), порядок проведения отдельных способов осуществления закупок, порядок заключения и исполнения контракта.

Кроме нормативных правовых актов, регулирующих подрядные работы для государственных нужд, принимаемых на уровне Российской Федерации, издаются нормативные правовые акты, регулирующие исследуемые работы, на уровне субъектов Российской Федерации. Однако, как правило, в правовых актах субъектов РФ правовое регулирование подрядных работ для государственных нужд осуществляется в рамках правового регулирования государственных закупок.

Так, в Москве действует постановление Правительства Москвы от 24 февраля 2012 г. № 67-ПП «О системе закупок города Москвы»[37 - Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2012. № 13.], которым утверждено соответствующее Положение о системе закупок города Москвы. Положением установлен порядок взаимоотношений между субъектами осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд заказчиков города Москвы, в том числе при осуществлении планирования закупок товаров, работ, услуг и определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для заказчиков города Москвы, заключении и исполнении контрактов, осуществлении мониторинга и контроля закупок товаров, работ, услуг, а также порядок методического и организационного обеспечения закупок товаров, работ, услуг.

Из вышеизложенного следует, что законодательство, регулирующее подрядные работы для государственных нужд, включает в себя как правовые акты, относящиеся непосредственно к подрядным работам, являющимся предметом настоящего исследования, так и правовые акты, регулирующие правоотношения в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных нужд, и состоит как из законодательства Российской Федерации, так и законодательства ее субъектов.

Глава 2.

Государственный контракт на выполнение подрядных работ для государственных нужд

2.1. Общая характеристика государственного контракта на выполнение подрядных работ для государственных нужд

Участие государства в гражданско-правовых отношениях находит свое выражение в государственных контрактах, заключаемых для обеспечения государственных нужд в подрядных работах.

Как указывает И.И. Шитова, одной из основных отличительных черт государственного контракта от иных видов договоров (поставка, купля-продажа, оказание услуг) является подробная нормативно-правовая регламентация порядка (процедуры) и сроков размещения заказа и заключения госконтракта, установленная императивными нормами Гражданского кодекса РФ и Закона о размещении заказов[38 - Шитова И.И. Некоторые аспекты ответственности госзаказчика за нарушение правил, регламентирующих порядок размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд // Государственная власть и местное самоуправление. 2010, № 8.].

С учетом принятия Закона о контрактной системе, мнение И.И. Шитовой можно дополнить. С 1 января 2014 г. отличительной чертой государственного контракта является также законодательное определение особенностей его исполнения, а также закрепление порядка осуществления контроля за осуществлением закупок.

Гражданский кодекс РФ в части 2 статьи 763 определяет, что по государственному контракту на выполнение подрядных работ для государственных нужд подрядчик обязуется выполнить строительные, проектные и другие связанные со строительством и ремонтом объектов производственного и непроизводственного характера работы и передать их государственному заказчику, а государственный заказчик обязуется принять выполненные работы и оплатить их или обеспечить их оплату.

На основе представленного понятия и анализа положений Закона о контрактной системе государственный контракт на выполнение подрядных работ для государственных нужд можно охарактеризовать как консенсуальный, двустороннеобязывающий и возмездный.

Для заключения государственного контракта на выполнение подрядных работ для государственных нужд необходимо согласие государственного заказчика и участника закупки, выражающееся в подписании государственного контракта.

С моментом заключения государственного контракта Закон о контрактной системе, по аналогии с Законом о размещении заказов, связывает момент определения подрядчика. Согласно пункту 2 статьи 3 Закона о контрактной системе, определение подрядчика завершается заключением контракта.

В то же время в практике осуществления закупок для государственных нужд имеют место различные позиции относительно момента вступления государственного контракта в силу. Согласно пункту 1 статьи 433 ГК РФ, договор признается заключенным в момент получения лицом, направившим оферту, ее акцепта. Ни Закон о контрактной системе, ни ранее действующий Закон о размещении заказов не содержат исключений из данного положения Гражданского кодекса РФ.

Вместе с тем нередко в примерных формах государственных контрактов на выполнение работ (оказание услуг)[39 - См. например: Государственный контракт на выполнение работ (оказание услуг) для государственных нужд: приказ Рособразования от 5 июля 2006 г. № 621 (ред. от 28 ноября 2008 г.) [Электронный ресурс] // СПС «Консул ьтантПл юс».] моментом вступления в силу государственных контрактов указывался момент их регистрации государственным заказчиком. По мнению автора, такое условие государственных контрактов, хотя непосредственно и не противоречит положениям Гражданского кодекса РФ и законодательства о государственных закупках, все же не является бесспорным.

Гражданский кодекс РФ в пункте 1 статьи 425 предусматривает императивное положение о вступлении договора в силу и его обязательности для сторон с момента заключения. Закон о размещении заказов в статье 18 не ставил момент вступления контракта в силу в зависимость от его регистрации, в том числе в реестре контрактов. Таким образом, по смыслу Закона о размещении заказов государственный контракт должен был вступать в силу с момента его подписания, а не регистрации. Закон о контрактной системе также не устанавливает особенностей определения момента вступления государственных контрактов силу. В этой связи, по мнению автора, в большей степени соответствующим Гражданскому кодексу РФ, а также Закону о контрактной системе, является определение момента вступления государственного контракта в силу – моментом заключения.

Государственный контракт на выполнение подрядных работ для государственных нужд является двусторонне обязывающим. Е.Е. Шевченко предлагает различать определимые и определенные условия гражданско-правовых договоров[40 - Шевченко Е.Е. Способы определения условий гражданско-правовых договоров: закон о дате л ьство и судебная практика // Закон, 2007. № 3. – С. 118-127.]. По государственному контракту на выполнение подрядных работ для государственных нужд государственный заказчик и подрядчик являются носителями взаимных прав и обязанностей, при этом указанные права и обязанности могут быть как императивными (установленными законом – определенные), так и факультативными (определимые).

Основополагающей корреспондирующей обязанностью подрядчика является выполнение работы, предусмотренной государственным контрактом, и передача ее государственному заказчику. Соответственно обязанностью государственного заказчика является приемка и оплата выполненных работ.

Остальные права и обязанности сторон государственного контракта вытекают из двух вышеуказанных обязанностей.

Факультативным является установленное статьей 706 ГК РФ право подрядчика привлекать к исполнению своих обязательств субподрядчиков, если из закона или договора не вытекает обязанность выполнить предусмотренную в контракте работу лично.

Императивно-факультативным является порядок оплаты выполненных работ, определяемый государственным контрактом: государственный заказчик обязан уплатить подрядчику обусловленную цену после окончательной сдачи результатов работ, однако стороны могут установить в государственном контракте и иной порядок оплаты. Подрядчик вправе требовать выплаты ему аванса в случаях и размере указанных в законе или государственном контракте.

Императивным является право заказчика во всякое время проверять ход и качество работ выполняемых подрядчиком, не вмешиваясь в его деятельность, при этом на заказчика возложена обязанность по оказанию подрядчику содействия в выполнении работы.

Государственный контракт на выполнение подрядных работ для государственных нужд является возмездным договором. Пункт 2 статьи 763 ГК РФ устанавливает обязанность государственного заказчика оплатить или обеспечить оплату выполненных работ. Как указывает Д.С. Торосян, возможность в качестве встречного исполнения не только оплатить, а обеспечить оплату работ, присуща из всех известных Гражданскому кодексу РФ разновидностей договора подряда только договору подряда для государственных и муниципальных нужд, что связано с источником оплаты работ и лимитами бюджетных обязательств на текущий год[41 - Торосян Д.С. Гражданско-правовые основы регулирования подрядных работ для государствен н ых и муниципальных нужд: дис.... к.ю.н. – Краснодар, 2009.-С. 52.]. Данное положение Гражданского кодекса РФ обусловлено возможностью заключения долгосрочных государственных контрактов на выполнение подрядных работ для государственных нужд[42 - Государственные заказчики, в соответствии с пунктом 2 статьи 72 БК РФ, заключают и оплачивают государственные контракты в пределах лимитов бюджетных обязательств, за исключением государственных контрактов, предметами которых являются выполнение работ или оказание услуг, длительность производственного цикла выполнения или оказания которых превышает срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств.].

Согласно пункту 1 статьи 432 ГК РФ, договор считается заключенным, если между сторонами в требуемой в подлежащих случаях форме достигнуто соглашение по всем существенным условиям договора, необходимым и достаточным для того, чтобы договор считался заключенным и тем самым способным породить права и обязанности у его сторон[43 - Брагинский М.И., Витрянский В.В. Указ. соч. – С. 295.].

Гражданский кодекс РФ к существенным условиям договора относит условия о предмете договора, а также условия, которые названы в законе или иных правовых актах как существенные или необходимые для договоров данного вида, а также условия, относительно которых по заявлению одной из сторон должно быть достигнуто соглашение.

Особенность существенных условий государственного контракта на выполнение подрядных работ для государственных нужд состоит в том, что в силу его производного характера от договоров на выполнение строительных, а также проектных и изыскательских работ и особой целевой составляющей, существенные условия государственного контракта закреплены как непосредственно в параграфе 5 главы 37 ГК РФ, так и в положениях Гражданского кодекса РФ о строительном подряде и подряде на выполнение проектных и изыскательских работ. Также существенные условия государственного контракта закреплены в Законе о контрактной системе.

Как указывает И.В. Балтутите, условие о предмете – единственное договорное условие, абсолютным образом отнесенное Гражданским кодексом РФ к существенным условиям[44 - Балтутите И.В. Указ. соч. – С. 40.]. Предмет охватывает весь набор показателей того, по поводу чего заключен договор. Сюда входят данные о предмете как таковом, включая количество и цену передаваемых товаров, выполняемых работ и оказываемых услуг[45 - Муравьева Е.В., Храпунова Е.А. Что доверено доверенностью // Юрист, 2008. №6.– С. 9-11.]. По мнению Г.Б. Добрецова, предметом договора всегда представляется право на чужое действие[46 - Добрецов Г.Б. Существенные условия контракта, заключаемого в порядке размещения государственного и муниципального заказа. [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс».].

Исходя из анализа пункта 2 статьи 763 ГК РФ, можно сделать вывод о том, что предметом государственного контракта на выполнение подрядных работ для государственных нужд является выполнение строительных работ, проектных работ, а также других связанных со строительством и ремонтом объектов производственного и непроизводственного характера работ.

Вместе с тем по данному вопросу среди ученых-юристов единого мнения нет. П.В. Крашенинников считает, что предметом государственного контракта являются только подрядные строительные и проектные и изыскательские работы. Иные работы предметом государственного контракта на выполнение подрядных работ для государственных нужд, по его мнению, не являются[47 - Постатейный комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части второй: в 3 т. (том 2) / под ред. П.В. Крашенинникова. – М.: Статут, 2011 [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс».]. Аналогичной позиции придерживаются П.В. Романец и Н.В Дудина, указывая на невозможность распространения норм о государственном контракте на обычные подрядные отношения[48 - Романец П.В., Дудина Н.В. Размещение государственных и муниципальных заказов: несбывшиеся надежды: российская и международная практика, достижение максимальной эффективности, решительное преодоление коррупционности, обеспечение равного доступа к конкуренции, сто предложений по совершенствованию. – Кострома: Студия оператив. полиграфии «Авантитул» (И.В. Васильев), 2006. – С. 28.].

По мнению автора, представленная позиция не является бесспорной и вызвана буквальным толкованием статьи 763 ГК РФ. Помимо строительных, а также проектных и изыскательских работ для обеспечения государственных нужд, в том числе реализации функции государственного управления, государство испытывает потребность и в иных работах, подпадающих под правовое регулирование общих положений о подряде: текущий ремонт и содержание зданий и сооружений, установка и ремонт систем связи и безопасности и др.

Законодатель в период действия Закона о размещении заказов, и в соответствии с Законом о контрактной системе, не предусматривает исключений для подрядных работ из общего правового регулирования государственных закупок, установив, что обеспечение государственных нужд осуществляется путем определения подрядчика (размещения государственного заказа), результатом которого является заключение государственного контракта, (гражданско-правового договора бюджетного учреждения), вне зависимости от вида товара, услуги или подрядных работ, выступающих его предметом. По мнению Д.С. Торосян, пункт 1 статьи 763 ГК РФ отдельно выделяет нормы строительного подряда и подряда на проектные и изыскательские работы, чтобы указать, что к контрактам применяются не только общие положения о договорах подряда, но и положения подрядов строительных и проектных, что важно для формирования условий контрактов и защиты интересов сторон исходя из специфики предмета договора[49 - Торосян Д.С. Указ. соч. – С. 51.].

Таким образом, предметом государственного контракта на выполнение подрядных работ для государственных нужд является как выполнение строительных, проектных и изыскательских работ, так и выполнение любых других работ, связанных со строительством и ремонтом объектов производственного и непроизводственного характера.

Кроме предмета государственного контракта на выполнение подрядных работ для государственных нужд его существенными условиями в соответствии с пунктом 1 статьи 766 ГК РФ являются условия: об объеме и стоимости подлежащей выполнению работы; сроках ее начала и окончания; размере и порядке финансирования и оплаты; способах обеспечения исполнения обязательств.

В силу особого целевого назначения подрядных работ существенные условия государственного контракта помимо Гражданского кодекса РФ содержатся также в Законе о контрактной системе. Анализируя положения статьи 34 указанного закона, можно выделить следующие существенные условия государственного контракта, не предусмотренные Гражданским кодексом РФ:

– об ответственности заказчика и подрядчика за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств, предусмотренных контрактом;

– об ответственности заказчика и подрядчика за просрочку исполнения обязательств, предусмотренных контрактом;

– о порядке и сроках осуществления заказчиком приемки выполненной работы;