Государственная миграционная политика Российской Федерации

Государственная миграционная политика Российской Федерации
Коллектив авторов

В учебнике рассматриваются теоретико-методологические основы и практика формирования и реализации Государственной миграционной политики Российской Федерации. Раскрывается роль и значение институтов гражданского общества в политическом управлении миграционными процессами. Учебник предназначен для подготовки бакалавров по направлению 41.03.04 – Политология, будет полезен для ученых и практиков, работающих в сфере политического и государственного управления миграционными процессами.

Государственная миграционная политика Российской Федерации

© Коллектив авторов, 2019

© НАНО ВО «ИМЦ», 2019

Введение

В учебнике «Государственная миграционная политика Российской Федерации» рассматриваются проблемы формирования и реализации миграционной политики и анализируются особенности развития миграционной ситуации в России, которые в последние годы тесно связаны с глобальными, политическими и социально-экономическими переменами изменившейся геополитической ситуации в мире.

Учебник предназначен для изучения студентами учебной дисциплины «Государственная политика и управление» при подготовке бакалавров в сфере широкого спектра решений по организации и осуществлению процесса управления миграцией населения на всех стадиях цикла: от практической реализации навыков управления этими процессами в Российской Федерации, до научных исследований.

В результате изучения дисциплины «Государственная политика и управление» в части касающейся миграционной политики обучающийся должен:

знать

• основы правового обеспечения государственной миграционной политики на мировом и национальном уровнях;

• методики политологического, социологического и политико-психологического анализа и технологии

подготовки справочных и аналитических материалов по проблемам миграции населения;

• основы организации управленческих процессов в органах государственной и муниципальной власти и управления, в аппаратах политических партий и общественно-политических объединений, органах местного самоуправления, бизнес-структурах, международных органах и средствах массовой информации;

уметь

• найти необходимые правовые нормы в миграционном законодательстве;

• применять методики политологического, социологического и политико-психологического анализа, подготавливать справочный материал для аналитических разработок, составлять библиографические обзоры, рефераты, разделы научно-аналитических отчетов по результатам научно-теоретической и эмпирической исследовательской работы по проблемам миграции населения;

• использовать общенаучные и политические навыки в управленческих процессах в органах государственной и муниципальной власти и управления, в аппаратах политических партий и муниципальной власти и управления, в аппаратах политических партий и общественно-политических объединений, органах местного самоуправления, бизнес-структурах, международных органах и средствах массовой информации;

владеть

• навыками применения необходимых правовых норм миграционного законодательства;

• методиками политологического, социологического и политико-психологического анализа, технологиями

подготовки справочных и аналитических материалов и составления библиографических обзоров, рефератов, разделов научно-аналитических отчетов по результатам научно-теоретической и эмпирической исследовательской работы проблемам миграции населения;

• навыками работы по реализации государственной миграционной политики Российской Федерации.

Геополитические изменения в современном мире, делая миграцию глобальным явлением, как прямо, так и опосредованно влияют на политическую жизнь в государствах, участвующих в этих процессах. В результате глобализации и активизации миграционных процессов внешняя и внутренняя миграция приобретает значительные политические последствия[1 - Волох В.А. Глобализация и вопросы совершенствования государственной политики в сфере миграции // Глобализация и терроризм: противоречия и угрозы XXI века. Статьи и доклады Международной конференции. Москва, 13–15 мая 2008 г. / Под. ред. В.В. Минаева (отв. ред.), М.В. Опариной, М.Р. Деметрадзе, А.В. Мельцова. – М.: РГГУ, 2008. – С. 341–347.]. Наиболее злободневными становятся обостряющиеся проблемы национальной безопасности, решение которых представляется возможным только при условии реализации государственной миграционной политики по адаптации и интеграции мигрантов и принимающего сообщества к современной социально-политической ситуации. С политической точки зрения неспособность государства сформировать и реализовать национальную миграционную политику снижает международный престиж страны, т. к. во многих случаях препятствует выполнению принятых международных обязательств.

Следовательно, необходима выработка такой государственной миграционной политики, при которой миграция станет играть позитивную роль в политическом, социально-экономическом и демографическом развитии страны, а ее негативные последствия будут максимально снижены. Миграционная политика является важным политическим инструментом реализации социальных целей в сфере экономики, демографии и национальной безопасности.

Проблемы миграции, как внутренней, так и внешней, особенно актуальны для современной России. Страна долгое время оставалась обществом за «железным занавесом», и лишь, начиная с 90-х годов прошлого столетия, перед страной встала необходимость формирования и реализации государственной миграционной политики. После США, Российская Федерация занимает второе место в мире по численности международных мигрантов. Для России миграция населения является важнейшим ресурсом, за счет использования которого компенсируется естественная убыль населения. «Очевидно, что нам надо на порядок повысить качество миграционной политики государства», – отмечает в одной из своих статей Президент Российской Федерации В.В. Путин[2 - Владимир Путин. Россия: национальный вопрос // http://www. ng.ru/politics/2012-01-23/1_national.html.].

Для новой, современной России миграция стала проблемой, которая не получила еще достаточно полного осмысления и адекватного государственного реагирования. Практика реализации государственной миграционной политики в постсоветский период показала, что она нуждается в серьезной доработке, поскольку во многом не обеспечивает достижения объявленных целей и стратегических интересов Российской Федерации. Подтверждением тому могут служить масштабы нелегальной миграции, превышающие по ряду позиций по своим объемам легальную составляющую миграционных потоков в России.

В этой связи, изучая процессы формирования и реализации современной государственной миграционной политики, чрезвычайно важно рассмотреть различные направления их воздействия на социально-экономическое и демографическое развитие России, обеспечения её безопасности и повышения международного престижа. Такой подход, на наш взгляд, позволит сформировать объективное представление о степени соответствия, проводимой Российской Федерацией государственной миграционной политики провозглашенным целям по обеспечению национальных интересов страны, на основе которого можно определить основные направления её корректировки, минимизировать возможные риски. Необходим комплексный политологический анализ миграционных процессов и разработка на этой основе новой концептуальной матрицы и механизмов реализации государственной миграционной политики во взаимосвязи с политическими институтами, процессами и технологиями, а в конечном итоге формирования нового научного направления в политологии.

Учебник подготовлен на основе обобщения и осмысления существующих научных исследований по проблемам формирования и реализации миграционной политики, равно как и накопленного авторами практического и научного опыта в области формирования государственной миграционной политики и управления миграционными процессами. Материал подготовлен с учетом практического опыта и преподавания на кафедре политических процессов, технологий и пропаганды и кафедре мировых цивилизаций и мировой политики факультета международных отношений и геополитики Негосударственной автономной некоммерческой организации высшего образования «Институт мировых цивилизаций» и на кафедре управления миграционными процессами[3 - В настоящее время на Кафедре государственного управления и политических технологий.] Института государственного управления и права Государственного университета управления (ИГУиП ГУУ).

Учебник разработан на основе Федерального государственного образовательного стандарта высшего образования по направлению подготовки 41.03.04 Политология (уровень бакалавриата), а также с учетом рекомендованной Образовательной программы Политология по направлению подготовки бакалавров кадров высшей квалификации 41.03.04 «Политология».

Учебник также представляет интерес для научных работников, политологов, юристов, экономистов, социологов, демографов, работников органов государственного управления в сфере миграции, представителей неправительственных, общественных и иных организаций, изучающих проблемы миграционной политики или работающих в этой сфере.

Авторами использовались труды известных ученых в области миграции населения, в частности: Ю.А. Архипова, Т.А. Бажан, Н.А. Ворониной, Е.В. Володина, И.В. Герасимовой, А.А. Гребенюка, Е.Ю. Егоровой, Ж.А. Зайончковской, В.Ю. Зорина, И.В. Ивахнюк, В.А. Ионцева, А.Н. Каменского, Е.С. Красинца, К.Д. Крылова, Т.И. Куценко, И.А. Малахи, В.И. Мукомеля, А.Д. Назарова, О.А. Нестерчук, Н.А. Омельченко, А.Б. Паскачева,Ю.В. Рощина, Л.Л. Рыбаковского, С.В. Рязанцева, В.Д. Самойлова, Т.А. Сошниковой, В.А. Суворовой, Ш.С. Сулеймановой, В.А. Тишкова, А.В. Топилина, И.Н. Трофимовой, Е.В. Тюрюкановой, О.С. Чудиновских, Т.Н. Юдиной, С.Б. Ягодина и многих других исследователей, а также актуализированные материалы из ранее изданного учебного пособия «Миграционная политика» для подготовки бакалавров по направлению 38.03.02 «Менеджмент»[4 - Волох В.А. Миграционная политика: учебное пособие для подготовки бакалавров по направлению 38.03.02 Менеджмент / Государственный университет управления. Институт государственного управления и права ГУУ. – М.: ГУУ, 2017.], которые частично использованы в этом учебнике.

Написание этого учебника пришлось на сложное для России и для всего мира время. Новые вызовы и угрозы в современном мире, нашествие мигрантов в Европу, ситуация с гражданами Сирии, Афганистана и Украины потребовали совершенствовать государственную миграционную политику Российской Федерации и институциональное управления миграционными процессами в стране. Так, до апреля 2016 года, основным федеральным органом исполнительной власти, реализующим государственную миграционную политику, была Федеральная миграционная служба, тем не менее Указом Президента Российской Федерации от 5 апреля 2016 г. № 156 «О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции»[5 - Указ Президента Российской Федерации от 5 апреля 2016 г. № 156 «О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции». [Электронный ресурс] – Режим доступа: https://rg.ru/2016/04/05/narkokontrol-site-dok.html (дата обращения 12.03.2018).] Федеральная миграционная служба была упразднена. Функции и полномочия ФМС России были переданы Министерству внутренних дел Российской Федерации. В составе центрального аппарата министерства создано Главное управление по вопросам миграции МВД России, в составе МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации – Управления по вопросам миграции.

В соответствии с «Положением о Главном управлении по вопросам миграции Министерства внутренних дел, (ГУВМ МВД России) является самостоятельным структурным подразделением центрального аппарата Министерства внутренних дел Российской Федерации, обеспечивающим и осуществляющим в пределах своих компетенций функции Министерства по выработке и реализации государственной политики, а также нормативному правовому регулированию в сфере миграции»[6 - Приказ МВД России от 15 апреля 2016 г. № 192 «Об утверждении Положения о Главном управлении по вопросам миграции Министерства внутренних дел Российской Федерации» // [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://base.garant.ru/71420170/ (дата обращения 12.03.2018).].

МВД России в полном объеме передан и в настоящее время реализуется функции упразднённой ФМС России. Вместе с тем, часть функций, которые носят исключительно социально-экономический характер, вряд ли могут относиться к компетенции подразделений полиции и Министерства внутренних дел в целом.

На наш взгляд, достигнув осознания, что глобализация миграционных процессов в современном мире существенно отражается на политическом и социокультурном климате ряда регионов мира и Российской Федерации в частности, необходимо оптимизировать управления миграционными процессами, одновременно «на порядок повысить качество миграционной политики государства», эффективное проведение которой будет способствовать социально-экономическому и демографическому развитию, обеспечению национальной безопасности и сохранению стабильности в российском обществе.

Глава I

Теоретическо-методологические основы современной миграционной политики

1.1. Степень научной разработанности проблемы миграционной политики

Глобальное нарастание миграционных потоков в современном обществе настоятельно ставит задачу разработки новой эффективной государственной миграционной политики для решения проблем как мигрантов, так и государства и бизнеса, базирующейся на научных разработках в этой области.

Проблемы миграционной политики на глобальном уровне наиболее обстоятельно изучены зарубежными исследователями. К числу известных работ зарубежных авторов, посвященных данной проблематике, следует отнести труды таких ученых, как: Д. Пападеметриу[7 - Papademetriou, D. & Meyers, D. (eds.) Caught in the Middle: Border Communities in an Era of Globalization. Washington, DC: Carnegie Endowment for International Peace, 2001.], А. Инкельса, Д. Левинсона[8 - Inkeles A., Levinson D.J. National Character: the Study of Modal Personality and Socio-cultural systems’ // Handbook of Social Psychology / Ed. By Lindzery. Vol. 2. Cambridge, 1954.], Гая С. Гудвина-Гилла[9 - Гудвин-Гилл Г.С. Статус беженца в международном праве. – М., ЮНИТИ, 1997.] и др. В них исследуется широкий спектр проблем: от общих проблем переселения, вопросов безопасности, гражданской свободы в эпоху глобализации, национального характера поведенческих личностных характеристик, до законодательного обеспечения в международном праве статуса беженцев.

Широкое освещение в ряде работ зарубежных исследователей (А. Фавелл, С. Кастельс, А. Алейникофф[10 - См.: Aleinikoff T.A., Martin D.A. Immigration Process and Policy. St. Paul, 1995; Castles S., Miller M.J. The Age of Migration. N. Y., 2003; Favell A. Philosophies of integration. Immigration and the idea of citizenship in France and Britain. N. Y., 2001.]) получили наиболее сложные сегодня вопросы политической интеграции мигрантов и связанная с ними проблема влияния этнической миграции на политические процессы в принимающих государствах. Вопросы политического участия и интеграции мигрантов, а также реализации ими политических прав нашли отражение в трудах Р. Баубока, Р. Гайдука, М. Мартинелло, А. Чаглар, Д. Эрнеста, С. Вертовеца[11 - См.: Baub?ck R. How migration transforms citizenship: international, multinational and transnational perspectives. IWE – Working paper series No.: 24, Februar 2002; Baub?ck R. Transnational Citizenship: Membership and Rights in International Migration. Aldershot, 1994; Hayduk R. Non-citizen voting: pipe-dream or possibility? Drum Major Institute for Public Policy. October 2, 2002; Penninx R., Kraal K., Martinello M., Vertovec S. (eds.) Citizenship in European Cities. Immigrants, Local Politics and Integration Policies. Aldershot, 2004; Earnest D.C. Noncitizen Voting Rights: A Survey of an Emerging Democratic Norm. Paper prepared for delivery at the 2003 annual convention of the American Political Science Association, Philadelphia, Pennsylvania, August 28–31, 2003; Caglar A. Hometown Associations, Rescaling of State Spatiality and Migrant Grassroots Transnationalism // Global Networks. 2006. № 6 (1).].

Ряд авторов (М. Феннема и Дж. Гимпель[12 - См.: Gimpel J.G. Latino Voting in the 2008 Election. Part of a Broader Electoral Movement // Backgrounder. January 2009. Washington D.C.: Center for Immigration Studies; Brug van der W., Fennema M., Tillie J. Why some anti-immigrant parties fail and others succeed. A two-step model of aggregate electoral support. Article was offered for publication to Comparative Political Studies on the 18th of August 2003.]), наряду с обстоятельным анализомособенностей политического участия мигрантов, рассматривают также активность антииммигрантских партий и организаций. Разработке и реализации современной миграционной и интеграционной политики в Европе посвящены исследования Э. Геддеса, М. Вейнера, Р. Пеннинкса[13 - См.: Bernstein A., Weiner M. (eds.) Migration and refugee policies. An overview. London, 1999; Geddes A. The Politics of Migration and Immigration in Europe. London, 2003; Doomernik J., Penninx R., van Amersfoort H. A Migration Policy for the Future. Possibilities and Limitations. Brussels, 1997.].

В трудах Я. Сойсал и Н. Глик Шиллер[14 - См.: Soysal Y.N. Limits of Citizenship. Migrants and Postnational Membership in Europe. Chicago, 1994; Glick Schiller N. Beyond the nation-state and its units of analysis: towards a new research agenda for migration studies. Essentials of migration theory. Working Paper № 33, 2007. Bielefeld: Center on migration, citizenship and development.], особое внимание обращено на формирование транснациональной политической идентичности мигрантов и развивающееся в связи с этим транснациональное гражданство. В работах У. Кимлики и Ф. Фукуямы, а также К. Джоппке[15 - См.: Kymlicka W., Norman W. (eds.) Citizenship in diverse societies. Oxford, 2000; Fukuyama F. The End of History and the Last Man. N. Y., 1992; Joppke C. Selecting by origin: ethnic migration in the liberal state. Cambridge, 2005.] подробно рассматриваются особенности политических процессов при этнокультурном многообразии, особенности концепций мультикультурной политики и мультикультурного гражданства.

К числу важных достижений зарубежных ученых следует отнести активное использование междисциплинарного подхода к исследованию проблем миграции населения. Здесь можно назвать таких известных зарубежных авторов, как Дж. Холлифилд, Т. Хаммар, Г. Брокманн[16 - См.: Hammar T., Brochmann G., Tamas K., Faist T. International migration,immobilityanddevelopment.Multidisciplinaryperspectives. Oxford, 1997; Brettell C.B., Hollifield J.F. (eds.) Migration Theory: Talking Across Disciplines. N. Y, 2008.], положивших начало комплексного исследования проблем социально-политической интеграции иммигрантов в принимающие общества. Изучению эволюции транснациональных социально-политических пространств, формируемых мигрантами, посвящены работы Т. Файста, А. Портеса, Д. Массея[17 - См.: Faist T. The transnational social question: social rights and citizenship in a global context. Working Paper № 14, 2007. Bielefeld: Center on migration, citizenship and development; Massey D., Arango J., Graeme H. Worlds in motion. Understanding international migration at the end of the millennium. Oxford, 2005; Portes A. Immigration Theory for a New Century: Some Problems for and Opportunities // International Migration Review. 1997. No. 31.]. Активно исследуются проблемы, связанные с влиянием миграционных процессов на межэтнические отношения в принимающих странах[18 - См.: Rex J. Multiculturalism and Political Integration in the Modern Nation State. Barselona, 2004; Edmonston B., Passel J.S. Immigration and Ethnicity: the Integration of America’s Newest Arrivals. Washington D.C., 1994; Bommes M. Transnationalism or Assimilation? // URL: http://www.sowi-onlinejournal.de/2005-1/ transnationalism_assimilation_bommes.htm.].

В России активное изучение проблем миграции населения относится к концу прошлого века. Возникшие в начале 1990-х гг. на фоне распада СССР и крушения социалистической системы, постоянно нараставшие и усложнявшиеся миграционные проблемы в Российской Федерации способствовали активизации и расширению спектра отечественных научных исследований в этой области. В этот период сложился ряд научных коллективов, специализирующихся на изучении современных миграционных явлений[19 - Волох В.А. Формирование и реализация государственной политики Российской Федерации в сфере вынужденной миграции на примере института предоставления убежища: Дис… канд. полит. наук. – М., 2007. – 185 с.].

Лаборатория анализа и прогнозирования миграции Института народнохозяйственного прогнозирования РАН стала одним из таких центров. Ученые под руководством Ж.А. Зайончковской провели крупномасштабные исследования, в том числе по проблемам вынужденной миграции в Центральной России[20 - См. напр.: Зайончковская Ж.А. Миграция населения и рынок труда в России. – М., 1994; Зайончковская Ж.А Миграционные связи России после распада СССР // Миграционные процессы после распада СССР: Программа по исследованию миграции. Вып. 5. – М., 1994; она же Миграционные тенденции в СНГ // Миграция в постсоветском пространстве: Политическая стабильность и международное сотрудничество. – М., 1997; и др.].

Ученые Института социально-политических исследований РАН и лично руководитель Центра социальной демографии этого института д.э.н., проф. Л.Л. Рыбаковский, автор более двухсот научных трудов, в том числе десяти авторских монографий[21 - См. напр.: Рыбаковский Л.Л. Региональный анализ миграции. – М., 1973; он же. Миграция населения: прогнозы, факторы, политика. – М., 1987; Рыбаковский Л.Л. Миграция населения. Вып. 5: Стадии миграционного процесса. – М., 2001; и др.] внесли существенный вклад в научные исследования по миграционной проблематике. Внастоящее время Институт социально-политических исследований РАНи Центр социальной демографии и экономической социологии ИСПИ РАН возглавляет известный ученый член-корр. РАН, д.э.н., проф. С.В. Рязанцев.

Институт этнологии и антропологии РАН, под руководством академика РАН, д.и.н., проф. В.А. Тишкова[22 - См. напр.: Тишков В.А. Этнология и политика. Научная публицистика. – М.: Наука 2001; и др.] провел большую научно-исследовательскую работу по мониторингу миграционной ситуации в государствах-участниках СНГ, начиная с 1996 г. издает на основании этих исследований периодический «Бюллетень этнологического мониторинга и раннего предупреждения конфликтов». В настоящее время руководит ИЭА РАН д. ист.н., проф. М.Ю. Мартынова. Заместителем директора института работает известный ученый-политолог В.Ю. Зорин – доктор политических наук, профессор.

Активно исследует проблемы миграции населения другой научный коллектив – Национальный исследовательский институт мировой экономики и международных отношений имени Е.М. Примакова РАН. Отделом социально-трудовых отношений и лично его заведующим кандидатом исторических наук В.В. Комаровским проводятся глубокие научные исследования эмиграционного и иммиграционного законодательства зарубежных странах, а также проблемам внешней трудовой миграции[23 - См. напр.: Комаровский В.В., Веленеева В.Т. Феномен трудовой миграции в изменяющимся мире. – М.: ИМЭМО РАН, 2017. – 140 с.].