Труды по россиеведению. Выпуск 6

Конструкция российской власти в 1991–1993 гг.: соединение несоединимого

Казалось, с введением должности президента Россия покончила с советской моделью власти и в ней воцарился парламентаризм – правда, не в британском варианте (как верховенство парламента), а в более широком понимании – как властная система, построенная на принципе разделения властей с институционально сильным, воплощающим принцип плюрализма парламентом. Однако это было совершенно не так.

Нежелание политических лидеров того времени менять советскую государственность в революционной логике (что вовсе не обязательно требует насилия, но всегда – радикальных преобразований системы власти) привело к появлению совершенно немыслимой конструкции, которую нельзя отнести ни к одной из существующих форм правления (моделей власти). Она представляла собой смесь из остатков советских акторов с элементами одновременно и президентской, и полупрезидентской форм правления. И это было важным фактором созревания будущего конфликта.

От президентской формы – процедура избрания президента на всеобщих выборах и его характеристика как главы исполнительной власти; пост вице-президента; отсутствие права роспуска парламента или одной из палат ВС. К полупрезидентской системе можно отнести, к примеру, «правило двух ключей» (формирование правительства Президентом совместно с парламентом), а также институт недоверия правительству (другое дело, что сам этот институт «взят» из парламентской модели). Тем самым президент оказывался вдвойнеограниченным парламентом. И все это накладывалось на многочисленные элементы советской системы.

1. До 21 апреля 1992 г. сохранялся советский оксюморон – принцип «демократического централизма», закрепленный в ст. 3 Конституции 1978 г. как «сочетание единого руководства с инициативой и творческой активностью на местах». К «демократизму» тут относились «выборность всех органов государственной власти снизу доверху» и «подотчетность их народу», а к «централизму» – «обязательность решений вышестоящих органов для нижестоящих» и «ответственность каждого государственного органа и должностного лица за порученное дело». Даже будучи через восемь месяцев после Августа 1991 г. отмененным, этот принцип фактически не переставал действовать. Его проявлением служила, в частности, сохранявшаяся до осени 1993 г. иерархия представительных органов (советская «вертикаль»). Замечу, что это была довольно мощная поддержка руководству СНД, поскольку верховные советы автономных республик и местные советы в большинстве своем были настроены антиреформаторски.

Иллюстрацией того, что система «вертикали» была отнюдь не безобидной, может служить такой факт: «18.09.93… Всероссийское совещание народных депутатов всех уровней под управлением Р. Хасбулатова приняло резко антипрезидентское обращение к гражданам России (“с особым чувством к личному составу армии, милиции и органам государственной безопасности”)» (20, с. 247). Закреплялась советская «вертикаль» в следующих положениях Конституции, остававшихся в неприкосновенности до 21 сентября 1993 г.:

– «Съезд народных депутатов Российской Федерации, Верховный Совет Российской Федерации, Съезды народных депутатов, Верховные Советы республик в составе Российской Федерации, краевые, областные Советы народных депутатов, Советы народных депутатов автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга образуют систему представительных органов государственной власти в Российской Федерации» (ст. 85);

– ВС РФ может досрочно прекратить полномочия любого местного Совета в случае неоднократного нарушения им законодательства Российской Федерации на основании заключения Конституционного суда РФ (ст. 86.1);

– ВС РФ «направляет деятельность Советов народных депутатов Российской Федерации» (ч. 11 ст. 109).

– Съезд и ВС «осуществляют контроль за деятельностью всех подотчетных им государственных органов» (ст. 120).

2. В Конституции РСФСР до ее последних дней сохранялись многие идеологические положения, которые прямо противоречили уже провозглашенным основам конституционного строя. В частности:

– «основным направлением развития политической системы советского общества является дальнейшее развертывание социалистической демократии» (ст. 9);

– «нерушимый союз рабочих, крестьян и интеллигенции» и обязанность государства способствовать «стиранию классовых различий, существенных различий между городом и деревней, умственным и физическим трудом» (ст. 19);

– «защита социалистического отечества» (в названии гл. 4);

– «текущие и перспективные государственные планы экономического и социального развития» и меры «по охране социалистической собственности» (ст. 125).

Однако наиболее действенным легальным основанием для вмешательства СНД и ВС[64 - Скорее, руководителей этих органов. Впрочем, группа руководителей была одна, ибо председатель ВС был одновременно председателем его президиума и в этом качестве председательствовал и на съездах. Соответственно, в руководство всеми этим органами и организационными формами входили и его заместители.] в сферу компетенции президента и исполнительной власти являлся принцип «полновластия Советов». Статья 2 Конституции РСФСР гласила: «Народ осуществляет государственную власть через Советы народных депутатов, составляющие политическую основу Российской Федерации, и непосредственно». Эта «формула» оставалась нетронутой до последнего дня существования той Конституции. Из нее была исключена норма, гласившая, что «все другие государственные органы подконтрольны и подотчетны Советам народных депутатов», что, однако, не отменяло сам принцип полновластия Советов. Он отнюдь не оставался «памятником советской эпохи», а практически вошел в прямое противоречие с задачей формирования конституционного строя с имманентным ему принципом разделения властей. Поскольку Конституция 1978 г. не отказалась от доктрины «полновластия Советов» и в то же время признала принцип разделения властей, образовался совершенно немыслимый «идеологический» симбиоз.

Весьма показательно, что даже председатель Конституционного суда В.Д. Зорькин, симпатии которого были на стороне депутатского корпуса, видимо, пытаясь продемонстрировать свой нейтралитет, весной 1993 г. направил предложения по выходу из кризиса. В этом тексте как раз отмечалось, что «положения статей 104 и 109[65 - В ст. 104 перечислялись полномочия Съезда народных депутатов, а в ст. 109 – Верховного совета.] Конституции следует привести в соответствие с принципом разделения властей, закрепленным в статьях 1 и 3 Конституции Российской Федерации» (цит. по: 27, с. 302).

Было бы ошибкой считать такой симбиоз конституционно-правовым казусом, интересным лишь для транзитологии или – в практическом смысле – представлявшим трудность для Конституционного суда, если бы последнему пришлось в конкретном деле сопоставлять друг с другом принципы, соответствующие разным типам власти. То?то и оно, что данная институциональная смесь была именно «гремучей», поскольку давала СНД возможность подчинить себе президента, заставить его изменить политику и даже дезавуировать его решения, что вынуждало президента к сопротивлению.

Ситуация «квазидвоевластия»: Несправедливое «распределение ролей»

Провокативность созданной властной конструкции становится очевидной при знакомстве с компетенцией законодательного органа и президента, их возможностей сдерживать друг друга или противостоять. Соединение этого фактора с «внешними» – социальными и экономическими обстоятельствами – вызвало ситуацию, которую я характеризую как квазидвоевластие (т.е. не вполне двоевластие, поскольку отсутствовали некоторые основные его признаки). Итак…

Съезд народных депутатов. Статья 104 Конституции РСФСР (включая ее последнюю редакцию) гласила: «Высшим органом государственной власти Российской Федерации является Съезд народных депутатов Российской Федерации. Съезд народных депутатов Российской Федерации правомочен принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению Российской Федерации». Хотя эта формулировка не предполагала разъяснения конкретных полномочий (СНД ведь мог рассмотреть и решить «любой вопрос»), в той же статье они все-таки перечислялись. Это было сделано для того, чтобы выделить исключительные полномочия СНД. И некоторые из них Съезд активно использовал в борьбе против президента и исполнительной власти.

Прежде всего, только СНД мог принимать новую Конституцию, вносить изменения и дополнения в действующую, т.е. был ее полным «хозяином». Помимо этого СНД определял внутреннюю и внешнюю политику, утверждал «перспективные государственные планы и важнейшие программы экономического и социального развития Российской Федерации, ее военного строительства», мог отменять указы и распоряжения президента РФ, а также принятые ВС и подписанные президентом законы.

У Съезда было немало кадровых полномочий, которые позволяли контролировать практически все основные органы государственной власти. Он утверждал председателя правительства, назначавшегося президентом, а также назначавшихся ВС генерального прокурора, председателей Верховного и Высшего арбитражного судов, сам избирал состав Конституционного суда.

Однако – и это главное – ни одно из полномочий Съезда не имело противовеса с чьей бы то ни было стороны (примерно, как сейчас нет противовесов президентской власти). Разве что Конституционный суд мог рассмотреть конституционность «федеральных законов и иных актов Съезда» (ст. 165.1), но таких дел было очень мало.

Съезд был настолько многочислен и потому малоэффективен, что сам по себе не смог бы противостоять исполнительной власти. Он выполнял роль «тарана» в руках в общем-то небольшой группы депутатов, прежде всего возглавлявших Верховный совет и его Президиум. Конечно, для парламентов естественно наличие органов и лиц, задачей которых является организация и координация деятельности парламентских структур. Но именно в советской системе наиболее ярко проявила себя редукция власти (влияния) коллегиального органа к его руководителю. Проследим «ступени» этой редукции.

Верховный совет. «Верховный Совет Российской Федерации, – гласила ст. 107 Конституции РСФСР, – орган Съезда народных депутатов Российской Федерации, постоянно действующий законодательный, распорядительный и контрольный орган государственной власти Российской Федерации». Его конституционное толкование как распорядительного органа вызывало вопросы. Правда, Конституция почти не предусматривала собственно распорядительных полномочий ВС (разве что полномочие решать «вопросы, связанные с обеспечением конституционных прав, свобод, обязанностей и равноправия граждан Российской Федерации»), но она содержала формулу, предоставлявшую ВС, так сказать, карт-бланш: «…решает другие вопросы…». И ВС (точнее, его руководство) действительно «решал вопросы», нередко вторгаясь в компетенцию исполнительной власти. Впрочем, распоряжения издавал и председатель ВС.

Справочная правовая система «КонсультантПлюс»[66 - Все правовые акты в настоящей статье проанализированы с помощью СПС «КонсультантПлюс».] на запрос о распоряжениях Верховного совета РФ выдает 10 распоряжений этого органа и 164 распоряжения председателя ВС (или одного из его заместителей): в редких случаях встречаются такие распоряжения совместно с президентом и председателем Совмина, что, кстати, иллюстрирует сохранение советских атрибутов. Эти распоряжения касались отнюдь не только организационных вопросов. В частности, едва ли не большую часть составляли распоряжения о предоставлении финансовой помощи отдельным районам, регионам, Советам народных депутатов и даже школам.

У ВС, как и у Съезда, было немало кадровых полномочий, которые делали его весьма влиятельным органом. В частности, ВС: давал согласие президенту на назначение председателя Совета министров, а с декабря 1992 г. еще и министров иностранных дел, обороны, безопасности, внутренних дел; утверждал состав Центральной избирательной комиссии по выборам народных депутатов РФ; избирал Верховный и Высший арбитражные суды РФ, судей судов субъектов РФ и арбитражных судов; назначал генерального прокурора РФ; назначал председателя Центрального банка РФ; разрабатывал основные мероприятия в области обороны и обеспечения государственной безопасности РФ (до декабря 1992 г. – лишь участвовал в разработке); учреждал государственные награды и устанавливал почетные звания РФ; отменял указы и распоряжения президента РФ на основании заключения Конституционного суда (до декабря 1992 г. – только указы), а с декабря 1992 г. приостанавливал действие актов президента до разрешения Конституционным судом дел об их конституционности в случае обращения ВС в этот Суд; вносил представления президенту РФ об отмене решений Совета министров РФ; отменял постановления и распоряжения советов министров республик в составе РФ.

Подчеркнем: если ВС представлял собой орган со своей компетенцией, то у его палат – Совета Республики и Совета национальностей – самостоятельных публично-властных полномочий не было (в Конституции только в рекомендательном плане назывались сферы, приоритетные для каждой из палат).

Президиум ВС (ПВС). С советского времени президиумы верховных советов Союза и союзных республик занимали третье место в неофициальной иерархии (после союзных и республиканских органов КПСС, а также соответствующих совминов). Именно в президиумах протекала вся «советская» работа: организация деятельности «советской вертикали», принятие нормативных и индивидуальных указов (яркий пример последних: о лишении конкретных лиц советского гражданства).

В советский период президиумы фактически олицетворяли собой верховные советы, реализовывали их компетенцию. Ведь в этих советах заседали депутаты, не порывавшие со своей основной работой, и только члены президиумов были «профессиональными» депутатами. Но даже когда весь ВС стал «профессиональным», его Президиум сохранил важную роль штаба, который имел немало рычагов воздействия на депутатский корпус. При этом ПВС по-прежнему обладал не только внутриорганизационными и обеспечительными, но и публично-властными полномочиями: в частности, по контролю за соблюдением Конституции, обеспечению соответствия конституций и законов республик в составе РФ Конституции и законам РФ; объявлению, организации подготовки и проведению референдумов; опубликованию законов РФ; осуществлению других полномочий, предусмотренных законами РФ.

Председатель Верховного совета (он же – руководитель его Президиума). О степени влиятельности говорили такие полномочия, как: осуществление общего руководства подготовкой вопросов, подлежащих рассмотрению СНД и ВС; представление Съезду и Верховному совету сообщения о положении республики и о важных вопросах ее внутренней и внешней политической деятельности, а также об участии в обеспечении обороноспособности и безопасности РФ; представление Съезду кандидатур для избрания на должности первого заместителя и заместителей председателя ВС РФ, конституционных судей, председателей Верховного и Высшего арбитражного судов.

Председатель ВС (вместе со своими заместителями) фактически управлял «вечевой демократией», исключая из повестки дня съездов[67 - Напомню: наименование «Съезд» имел как сам орган законодательной власти, так и его сессии, которые проводились два раза в год и длились по несколько недель. Всего прошло девять съездов. Последний, IX Съезд – в апреле 1993 г.] одни вопросы и включая другие, определяя их приоритетность, настраивая депутатов на определенный лад, выступая с политическими заявлениями и т.д. Проще говоря, влияние председателя ВС обеспечивалось необъятными полномочиями Съезда, и потому его политический вес становился почти равным президенту РФ (собственно, это было едва ли не самым явным проявлением квазидвоевластия).

Президент: общий конституционный статус. На первый взгляд, президент России обладал весьма значительными конституционными полномочиями. Однако то, что этот институт выглядел политически мощным, объяснялось не столько положениями Конституции, сколько личными качествами Б.Н. Ельцина и его пусть не огромной, но еще весомой народной поддержкой.

Начну с того, что в ст. 121.1 Конституции 1978 г. Президент РФ определялся как высшее должностное лицо и глава исполнительной власти. Последнее свойственно президентскойформе правления и предполагает либо непосредственное руководство президента системой исполнительной власти, либо его полный контроль над правительством, если оно создается как отдельный орган[68 - Такая конструкция в рамках президентской формы правления свойственна многим латиноамериканским государствам.]. Однако все другие конституционные нормы противоречили этой конституционной характеристике президента: он не обладалсамостоятельностью ни при формировании, ни при отставке Совета министров, в отличие от президентов в президентской модели, и в то же время не имел их преимуществ. Собственно, такой вывод следовал уже из ст. 120, где говорилось: Съезд и Верховный совет «осуществляют контроль за деятельностью всех подотчетных им государственных органов». Это была, скорее, норма-принцип, а более ясно это следовало из ст. 122, которая определяла Совмин как «орган исполнительной власти, подотчетный Съезду народных депутатов, Верховному совету и Президенту РФ».

Президент описывался в Конституции фактически как институт, подотчетный Съезду. Прямо об этом не говорилось, но как иначе расценить, например, обязанность президента представлять не реже одного раза в год доклады Съезду о выполнении принятых им и Верховным советом «социально-экономических и иных программ, о положении в Российской Федерации». Съезд мог потребовать от президента внеочередного доклада (ст. 121.5). Правда, в той же статье речь шла и о посланиях президента «к народу Российской Федерации, Съезду народных депутатов Российской Федерации и Верховному Совету Российской Федерации». Однако ни о регулярности посланий, ни об их содержательной стороне не упоминалось.

Формирование Совета министров – Правительства[69 - В последней редакции Конституции 1978 г. встречаются разные термины: Совет министров, Совет министров – Правительство, Правительство РФ.] проходило в две стадии (ст. 123): 1) назначение председателя и 2) по его представлению – назначение заместителей председателя, министров, председателей государственных комитетов. Президент также мог согласиться с представлением председателя правительства и включить в его состав «руководителей других центральных органов государственного управления, подведомственных правительству Российской Федерации». Кроме того, в Совмин входили по должности председатели советов министров республик в составе РФ. Замечу, что институт представлений (предложений) премьер-министра президенту не свойствен президентской модели. Еще больше от этой модели отдаляло включение в правительство руководителей исполнительной власти субъектов Федерации, что соответствовало, скорее, советской системе.

Назначение председателя Совета министров могло состояться только с согласия Верховного совета. А это – процедура, характерная для полупрезидентской формы правления, и потому она входила в противоречие со статусом президента как главы исполнительной власти. Теоретически председатель Совмина вполне мог ориентироваться на съездовское большинство, а не на президента, что бывает в полупрезидентских республиках, но невозможно в президентских.

То, что этого не произошло, по большому счету – случайность, отражающая личные качества В.С. Черномырдина, которого Б.Н. Ельцин вынужден был назначить главой Кабинета в декабре 1992 г. Дело в том, напомню, что еще весной того же года резко усилилось давление Съезда на президента: «Оппозиция хотела полностью смести команду реформаторов. Чтобы сохранить ее костяк, и прежде всего Е. Гайдара, альтернативы которому президент пока не видел, ему приходилось идти на уступки. Хотя Ельцин предпочитал говорить о компромиссах, о поиске гражданского согласия с оппозицией, на самом деле это были уступки» (27, с. 234). Сначала президент ввел в состав правительства так называемых «крепких хозяйственников», т.е. представителей «директорского корпуса» – от собственно директоров до министров советского времени. А к концу 1992 г. ему пришлось отстранить от руководства Кабинетом символа реформ – Е.Т. Гайдара (тот был «исполняющим обязанности председателя Совета министров»), вызывавшего бешеную ненависть съездовского большинства, и заменить его одним из тех самых «крепких хозяйственников».

Однако дело не только и даже не столько в этом, сколько в том, что согласие для назначения председателя правительства требовалось от органа (органов), который был организован не «по канонам» парламентаризма, а по-советски. При отказе ВС президент должен был искать новую кандидатуру на должность премьера. Безусловно, этот порядок – гораздо более взвешенный, нежели тот, что появился в Конституции 1993 г. Но оценивать институт нужно, учитывая тусистему отношений, в которую он встроен. И тогда придется вспомнить, что палаты Верховного совета (в каждой – по 126 депутатов) не были структурированы по партийному принципу.

При этом для назначения премьера требовалось согласие всего Верховного совета, поскольку, как было отмечено, палаты не имели собственной компетенции. Но даже в той палате, которая могла бы подойти на роль «нижней», – Совете республики[70 - Совет республики формировался из депутатов, избранных по территориальным избирательным округам с учетом численности избирателей в регионе; другая палата – Совет национальностей – из депутатов от национально-территориальных избирательных округов по нормам: три депутата от каждой республики в составе РФ, один депутат от каждой автономной области и каждого автономного округа, 63 депутата от краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга (ст. 107).] – не было партийных фракций. Поэтому политический смысл согласия/несогласия в его классическом понимании терялся. Зато резко возрастала значимость мнения руководства Верховного совета и вообще мнений, основанных на ситуативных и личных мотивах.

Правда, фракции и депутатские группы существовали в составе Съезда, который должен был утверждать назначение премьера. Однако их состав и численность все время менялись (каждый съезд имел в среднем 15–17 фракций и групп, объединенных в 4–5 блоков), в том числе и потому, что многие депутаты неоднократно переходили из одних фракций, групп и даже блоков (а были еще внеблоковые депутаты и их объединения) в другие. Причем эти структурные единицы не являлись партийным представительством в строгом смысле этого слова. Соответственно, их позиции и позиции их лидеров, как правило, были слабо предсказуемы. Да и исход голосования во многом зависел от того, как настроит депутатов председательствующий на заседании Съезда (такое «дирижерство» особенно удавалось председателю ВС Р.И. Хасбулатову).

К этому надо добавить, что с декабря 1992 г. президент перестал быть самостоятельным и при назначении ряда ключевых министров: иностранных дел, обороны, безопасности и внутренних дел – требовалось согласие ВС.

Отставка Совета министров, согласно Конституции РСФСР, могла быть произведена: 1) Съездом или ВС путем выражения недоверия; 2) президентом по любой причине, но с согласия ВС; 3) президентом по заявлению председателя Совета министров («по инициативе самого правительства»). Таким образом, президент так или иначе был связан мнением депутатского корпуса. Это – совершенно правильно и, в отличие от действующей Конституции РФ, отвечает идее баланса в системе сдержек и противовесов… Но опять же, если бы имелся нормально организованный и структурированный парламент. При отсутствии такого условия отставка правительства превращалась в предмет спекуляций.

Право президента отклонять законызакреплялось. Но! Во-первых, оно не распространялось на законы, принятые СНД. А Съезд при желании мог принять закон по любому вопросу, и президент обязан был его подписать. Во-вторых, даже возвращение (отклонение) президентом закона, принятого ВС, фактически имело лишь «информационное» значение, так как этот орган был вправе оставить закон в прежней редакции, проголосовав так же – простым большинством депутатов в обеих палатах. Таким образом, право президентского вето, по сути, было фикцией.

И все же главное, что характеризовало президента как заложника Съезда, и стало, собственно, спусковым крючком драматической развязки конфликта, – легальная возможность этого органа досрочно прекратить президентские полномочия практически по любому поводу. Процитирую первые два абзаца[71 - Последний (третий) абзац посвящен отрешению от должности вице-президента.] ст. 121.10:

«Президент Российской Федерации может быть отрешен от должности в случае нарушения Конституции Российской Федерации, законов Российской Федерации, а также данной им присяги.

Такое решение принимается Съездом народных депутатов Российской Федерации на основании заключения Конституционного суда Российской Федерации большинством в две трети голосов от общего числа народных депутатов Российской Федерации по инициативе Съезда народных депутатов Российской Федерации, Верховного Совета Российской Федерации или одной из его палат».

Основания для импичмента и его процедура довольно странные. Во-первых, Конституцию и законы может нарушить (и нарушает) любой орган власти. Но для того и существует (в наших условиях) Конституционный суд, чтобы вовремя восстанавливать нарушенную конституционную законность. Во-вторых, как можно определить, нарушена ли присяга? Ведь она, как, впрочем, всякая присяга, состояла из весьма общих обязательств: «Клянусь при осуществлении полномочий Президента Российской Федерации соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы Российской Федерации, защищать ее суверенитет, уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, права народов Российской Федерации и добросовестно исполнять возложенные на меня народом обязанности» (ст. 121.4). Ясно, что по таким основаниям президенту могло быть предъявлено любое обвинение, что в общем и происходило. Собственно, препятствием для принятия решения об импичменте Ельцину до определенного времени был только повышенный кворум.

А теперь – третье и главное. Получалось, что, с одной стороны, Съезд превращался в экзекутора, получив возможность отвести от себя ответственность за принимаемое решение. Ведь будучи политическим, оно маскировалось под юридическое: конституционно-правовой вердикт (заключение) о наличии нарушения в словах, действиях или актах президента выносила правовая инстанция – Конституционный суд. С другой стороны, Суд вынужден был втягиваться (и втянулся) в чисто политические отношения. Конечно, любой орган конституционной юстиции в реальности не в состоянии принимать решения вне политического контекста – такова специфика конституционно-правовых отношений. Но тут, фиксируя наличие нарушений со стороны Президента и их трактуя, он исходил из чрезвычайно широких оснований.