Труды по россиеведению. Выпуск 6

Мне могут возразить, указав, что и по действующей Конституции РФ выдвигаемое Государственной думой обвинение президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления должно быть подтверждено заключением Верховного суда РФ о наличии в действиях президента признаков преступления и заключением Конституционного суда о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения (ст. 93). Конечно, и такая конструкция импичмента вызывает вопросы. Однако, во-первых, Верховный суд должен выявить признаки уголовного правонарушения, что резко снижает возможности политических спекуляций, а Конституционный суд проверяет только законность процедуры выдвижения обвинения. И, во-вторых, формула ст. 121.10 Конституции 1978 г. – «на основании заключения Конституционного Суда» – предполагала полный анализ этим Судом определенных действий (бездействия) и решений Президента. При этом Верховный суд не обязывался представлять развернутые доказательства, подтверждающие или опровергающие обвинения, выдвинутые Госдумой (если, конечно, не толковать расширительно соответствующие слова ч. 1 ст. 93 действующей Конституции РФ).

Однако импичмент – не единственный способ отстранить от должности президента. Внося поправки в Конституцию РСФСР в связи с созданием этой должности, Съезд сразу же сформулировал запрет: «Полномочия Президента Российской Федерации не могут быть использованы для изменения национально-государственного устройства Российской Федерации, роспуска либо приостановления деятельности любых законно избранных органов государственной власти» (ст. 121.6). Это можно назвать мистическим предвидением. Но, скорее всего, у депутатов просто сработал обостренный «инстинкт самосохранения». А в разгар противостояния – 9 декабря 1992 г. – данная статья была дополнена угрозой (санкцией): «В противном случае они (полномочия президента. – М.К.) прекращаются немедленно».

Эта норма юридически ущербна – хотя бы потому, что, как пишет Ю.М. Батурин, «автоматическое прекращение полномочий Президента, избранного гражданами непосредственно, конечно же, противоречило принципу народовластия» (4, с. 29). Но главное, кто и в рамках какой процедуры должен был удостоверить факт «изменения национально-государственного устройства, роспуска либо приостановления деятельности органа власти»?

Когда дело дошло до применения в кульминационный момент конфликта ст. 121.6, на эти нормативные несуразности указывали и некоторые конституционные судьи – в связи с принятым Судом (по его инициативе[72 - Ныне такое полномочие исключено из компетенции КС РФ, что тоже является «ответом» на предшествующую практику.]) заключением от 21 сентября 1993 г. № З-2 «О соответствии Конституции Российской Федерации действий и решений Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина, связанных с его Указом от 21 сентября 1993 года “О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации” и обращением к гражданам России 21 сентября 1993 года» (7).

Четыре конституционных судьи – Э.М. Аметистов, Н.В. Витрук, А.Л. Кононов и Т.Г. Морщакова – выступили с особыми мнениями по этому заключению, где говорилось не только о его содержательной сомнительности, но и о неправомерности КС РФ реализовывать ст. 121.6. Конституционный судья Н.В. Витрук потом вспоминал: «Содержание статьи 121.6 противоречит содержанию статьи 121.10 Конституции Российской Федерации. В силу этого, а также в силу отсутствия какого-либо механизма реализации положений статьи 121.6 Конституционный суд не вправе был обращаться к данной статье Конституции Российской Федерации. На это указало большинство судей, однако председательствовавший в заседании В.Д. Зорькин вопреки воле большинства ставил на голосование формулировки, оправдывающие действие статьи 121.6 Конституции Российской Федерации» (7).

То обстоятельство, что в Конституции 1978 г. не была четко урегулирована процедура досрочного прекращения президентских полномочий при отсутствии у президента ответных средств правовой защиты, сыграло отрицательную роль в конфликте, особенно на его последнем этапе. История с решением Конституционного суда РФ, вынесенного в день издания Указа № 1400 – 21 сентября 1993 г., ярко свидетельствует о том, насколько опасны в конституциях юридически непроработанные нормы.

Заключение от 21 сентября 1993 г. было, кажется, самым коротким решением за всю историю КС РФ. Настолько коротким, что его можно процитировать тут полностью: «Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, заместителя Председателя Н.В. Витрука, секретаря Ю.Д. Рудкина, судей Э.М. Аметистова, Н.Т. Ведерникова, Г.А. Гаджиева, А.Л. Кононова, В.О. Лучина, В.И. Олейника, Н.В. Селезнева, О.И. Тиунова, Б.С. Эбзеева, рассмотрев в судебном заседании действия и решения Президента Российской Федерации, связанные с его Указом от 21 сентября 1993 г. № 1400 “О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации” и Обращением к гражданам России 21 сентября 1993 года, руководствуясь статьей 165.1 Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части второй и частью четвертой статьи 1, статьями 74 и 77 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, пришел к заключению: Указ Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина от 21 сентября 1993 г. № 1400 “О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации” и его Обращение к гражданам России 21 сентября 1993 года не соответствуют части второй статьи 1, части второй статьи 2, статье 3, части второй статьи 4, частям первой и третьей статьи 104, абзацу третьему пункта 11 статьи 121.5, статье 121.6, части второй статьи 121.8, статьям 165.1, 177 Конституции Российской Федерации и служат основанием для отрешения Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина от должности или приведения в действие иных специальных механизмов его ответственности в порядке статьи 121.10 и 121.6 Конституции Российской Федерации».

В этом решении отсутствуют не только анализ актов, признанных не соответствующими Конституции 1978 г.[73 - На это обращали внимание судьи в своих особых мнениях к данному заключению. Так, Э.М. Аметистов написал: «Все эти нарушения процедуры, установленной Законом о Конституционном Суде Российской Федерации, не позволили обеспечить полноту и всесторонность разбирательства, как того требует часть вторая статьи 35 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации. Сложнейший вопрос государственной важности был решен в течение двух часов, при этом ни Обращение Президента, ни его Указ не анализировались детально, по частям и статьям, а оценивались в целом» (7).], но и четкое указание, как именно следует досрочно прекратить полномочия президента. Во всех особых мнениях конституционных судей обращалось внимание на многочисленные грубые процессуальные нарушения, в том числе на то, что совершенно непонятно, в рамках какой процедуры Конституционный суд рассмотрел дело и принял по нему заключение, имел ли он вообще право его принимать. Конституционный судья Э.М. Аметистов, например, доказал, что «порядок прекращения полномочий, предусмотренный в статье 121.6, никак не связан с дачей Конституционным судом заключения и не нуждается в нем»(7).

Конец квазидвоевластия

Особенность и сложность конституционно-правовых отношений состоит в том, что их невозможно рассматривать абстрактно, отвлекаясь как от характера регулирующих норм, так и от социальной среды, в которой они должны действовать. В нашем случае нельзя не учитыватьследующие фундаментальной важности обстоятельства: 1) наличие у президента страны прямого мандата народа на проведение реформ – в отличие от народных депутатов, характер мандатов которых был неясен, поскольку эти депутаты были избраны годом ранее, в иных политических и экономических условиях; 2) разное психологическое отношение президента и членов коллегиального органа к своему статусу (предназначению, функциям, полномочиям) – прежде всего к объему и степени политической ответственности (для депутатов характерна как раз ее диффузия – размывание) (см.: 14, с. 31); 3) действие Конституции, которая, несмотря на введение некоторых демократических принципов и институтов, сохраняла основные признаки советского понимания государственности; 4) существенный перекос властных прерогатив в системе власти, явно не соответствовавший принципу разделения властей в его динамическом смысле – как системы сдержек и противовесов.

Можно сказать, что конфликт Президента Ельцина и Съезда – тот случай, когда свойства личности способны серьезно повлиять на функционирование институтов. Но возможно и иное «прочтение» конфликта: если правовое регулирование, особенно в сфере организации публичной власти, не учитывает реальность, оно будет ускорять перерастание конституционных конфликтов в силовые и тем самым губить самое себя. Ведь право наиболее хрупко и наименее защищено как раз в области властеотношений. Когда правовое регулирование переходит границы, которые властный институт считает для себя максимально приемлемыми, этот институт отказывается от понимания власти как authority и прибегает к власти как power, пренебрегая в том числе формальными ограничениями. Иными словами, «максимальная приемлемость» означает готовность соблюдать ограничения только до того предела, пока юридические нормы сами не переходят границы права – справедливости, разумности и соответствия реальности.

Понимаю, что это очень опасная трактовка. Но предлагаю ее только для объяснения мотивов поведения Президента Ельцина. Ради выполнения своей миссии он был готов терпеть личные оскорбления от представителей законодательного органа. Когда же стало очевидно, что существующий дисбаланс властных прерогатив, которым законодательный орган все активнее пользуется, грозит срывом этой миссии, что под завесой юридических норм таится неправо, о чем Президент прямо заявлял (19)[74 - Подлинный автор этого текста – Ю.М. Батурин (см.: 4, с. 9–12).], он использовал свои силовые ресурсы для ликвидации ненормальной ситуации.

К сожалению, тогда, в 1993 г., это было очевидно только глубоким и проницательным юристам. Среди таковых – ныне покойный конституционный судья Э.М. Аметистов, который в своем упомянутом выше особом мнении к заключению КС РФ от 21 сентября 1993 г. писал: «Что же касается оценки содержания Указа Президента Российской Федерации “О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации”, то в нем имеются положения, формально выходящие за пределы полномочий Президента, установленных Конституцией Российской Федерации, например прерывание функций Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации, назначение новых выборов. Однако эти положения необходимо рассматривать в неразрывной связи, во-первых, с причинами издания Указа и его целями, изложенными в преамбуле, во-вторых, с правами и обязанностями Президента, установленными Конституцией, и, в-третьих, с определенными особенностями Конституции Российской Федерации, касающимися исполнения Президентом его прав и обязанностей» (7).

Ситуация осени 1993 г. была яркой иллюстрацией революционной максимы Ф. Лассаля: сила предшествует праву до тех пор, пока само право не сломит силу бесправия (12, с. 54). Но злая ирония истории состоит в том, что эта закономерность проявила себя в то время, когда и элиты, и общество в целом считали, что революция уже свершилась (впрочем, вообще не было понимания, что происходит революция). Поэтому и Указ № 1400, и действия по его реализации, включая подавление вооруженного сопротивления, закончившиеся стрельбой из танков в центре Москвы, были восприняты большинством (и это восприятие затем культивировалось совершенно разными силами, в том числе либерально мыслящими политиками и исследователями) как знак не завершения революции, а вульгарной борьбы за власть.

Конституция 1993: Кто правит и почему?

Конечно, силовой выход из квазидвоевластия – не самая лучшая отправная точка для формирования конституционного сознания. Но роковым для последующего развития оказалось не это. Длительное противостояние двух институтов власти предопределило исоответствующий характер «конституционных страхов».

Понятно, что в проекте Конституционного совещания, выработанном в июле 1993 г. (а именно он стал основой действующей Конституции), было покончено с рудиментами советской идеологии и советской властной конструкции. Однако сила конфликта, в разгар которого рождался этот проект, взаимное неприятие акторов, представлявших институты президента и законодательной власти, оказались столь велики, что «победившая сторона» перенесла свое отрицательное отношение к советским представительным органам и на будущий парламент. Нормативно определив его как политического пигмея, «победители» заложили институциональные основы для персоналистского образа правления. Другими словами, сработал тот самый эффект «path dependence», но уже с обратным знаком.

Только работая в рамках некой идеальной («идеалистической») модели, можно вообразить, что рабочая группа по доработке конституционного проекта станет руководствоваться исключительно стремлением обеспечить эффективную систему сдержек и противовесов. В реальной жизни ожидать такого поведения от людей, многие из которых заинтересованы в создании определенной конструкции власти (а именно от них и зависело окончательное решение), бессмысленно. Так что нынешняя структура публичной власти обязана своим появлением не действию какой?то «матрицы», национального архетипа, политической традиции, а тому, что экономисты называют рациональным поведением. Те, кто отвечал за окончательную подготовку конституционного проекта, видели свою задачу в существенном ослаблении прерогатив представительного органа, мешавшего президенту и его правительству («ответ на конституционные страхи»). Будучи избавлены от видимого сопротивления, они действовали в полном соответствии с условиями, в которых оказались.

Что же это за условия? Собственно, решающим было только одно: отсутствие политического компромисса при создании Конституции. Речь, повторю, идет не о компромиссе с теми, кто отстаивал советский тип власти. Имеется в виду компромисс между разными «фракциями» конституционных сил, т.е. между мировоззренческими единомышленниками – наподобие того, как на Филадельфийском конвенте рождался проект Конституции США. Однако у нас не было своего «конвента». Им не стала ни Конституционная комиссия СНД, ибо в нее входили не только сторонники, но и противники конституционного строя вообще, ни Конституционное совещание 1993 г. Во-первых, его созыв был своего рода удачным политическим ходом в ситуации противостояния. Во-вторых, вся организация совещания явно указывала на то, что оно находится под контролем президента, т.е. одной из сторон конфликта. Наконец, в-третьих, это был лишь совещательный, а не учредительный орган, что выразилось, в частности, в кратковременности его работы и потому довольно поверхностном обсуждении, не позволившем внести существенные коррективы в проект.

Стоит, однако, отметить, что даже после издания Указа № 1400 события могли развиваться по иному сценарию, в рамках которого была возможна более взвешенная конструкция будущей власти. Ведь в Указе предлагалось: «Конституционной комиссии и Конституционному совещанию представить к 12 декабря 1993 года единый согласованный проект Конституции Российской Федерации в соответствии с рекомендациями рабочей группы Конституционной комиссии». Другими словами, президент был готов к объединению двух проектов. Но вооруженный мятеж в Москве и его подавление (3–4 октября 1993 г.) не позволили этому сценарию реализоваться. 15 октября Б.Н. Ельцин издает Указ № 1633 «О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации»[75 - Собрание актов Президента и Правительства РФ. – М., 1993. – № 42. – Ст. 3995.], где отсутствует поручение представить к 12 декабря согласованный проект и предусматривается, что в этот день пройдет референдум, на который будет вынесен окончательный текст Конституции.

Правда, процессу доработки конституционного проекта была придана видимость демократизма: «Для доработки проекта Конституции, одобренного еще 12 июля, была образована Государственная палата Конституционного совещания, состоявшая из представителей президента, правительства, субъектов Российской Федерации, Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего арбитражного Суда, Генеральной прокуратуры. Вместе с созданной еще 24 сентября Общественной палатой Конституционного совещания Государственная палата должна была в сжатые сроки (Президент поставил задачу опубликовать проект Конституции 10 ноября) завершить подготовку документа» (27, с. 370). Но ни состав участников, ни царившая атмосфера, ни даже само место, где шла доработка (здание Администрации президента), не позволяли говорить о том, что Конституция готовится в режиме компромисса. Возражения экспертов, конечно, звучали, но довольно глухо. Главное: их мнения отметались, если не вписывались в общую идею президента, доминировавшего над всеми другими институтами власти. Приведу две иллюстрации.

1. В проекте появилась такая президентская функция, как «определение основных направлений внутренней и внешней политики» (сейчас она закреплена в ч. 3 ст. 80 Конституции РФ). Это было явным заимствованием полномочий Съезда. Такая формула естественна для Конституции, не порвавшей с доктриной полновластия Советов. Однако ее передача президенту противоречила принципу разделения властей. Любопытно, что ни один из основных проектов Конституции, существовавших летом 1993 г.[76 - Эти проекты можно найти в книге С.А. Авакьяна «Конституция России: Природа, эволюция, современность» (1).], в том числе и собственно президентский, не предусматривал такой функции, а в проекте Конституционной комиссии РФ она (хотя в туманной формулировке) была закреплена за законодательным органом.

При доработке проекта Конституционного совещания в октябре-ноябре 1993 г. эксперты поставили под вопрос целесообразность закрепления права президента определять основные направления внутренней и внешней политики. Однако их мнение было проигнорировано. Вот фрагмент из стенограммы одного из заседаний Рабочей группы, об этом свидетельствующий:

«А.А. Котенков[77 - На тот момент – начальник Государственно-правового управления Президента РФ.]:

Коллеги, у меня есть сомнение по поводу исключения части второй, где речь идет о праве Президента определять основные направления внутренней и внешней политики государства. Дело в том, что касается внешней политики, то здесь можно сослаться на статью 86, где он осуществляет руководство внешней политикой. Что касается внутренней политики, то функции Президента достаточно исчерпывающе изложены в Конституции. Помните, когда мы решали вопрос о включении этого положения, мы говорили, что Президент своими указами может давать основные направления Правительству. Сейчас мы фактически это исключили. И под большое сомнение ставится право Президента теперь своими указами регулировать деятельность Правительства во внутренней сфере…

Т.Г. Морщакова[78 - Судья Конституционного суда РФ.]:

Президент обращается к парламенту, высказывает все позиции, в соответствии с которыми он будет все делать, в том числе и издавать указы. А если он определяет, тогда в какой форме мы должны с вами сказать, что он должен сделать по этому поводу: доклад перед Госдумой или что..?

А.А. Котенков:

То же самое он может изложить в послании, но при этом, по Конституции, он имеет право определять основные направления политики. Если мы это право убираем, то тогда ставится под сомнение его право вмешиваться в эту сферу деятельности.

Т.Г. Морщакова:

Это не ставится под сомнение, ведь президент будет определять состав правительства.

А.А. Котенков:

Состав – да, но он не сможет давать ему указания, не будет иметь на это право. Президент издает указы в соответствии с полномочиями, возложенными на него Конституцией. А таких полномочий у него нет…

С.А. Филатов[79 - Тогда руководитель Администрации президента РФ.]:

Давайте напишем: “…в своих посланиях определяет основные направления внутренней и внешней политики”.

А.А. Котенков:

Ее на год можно определить в послании. Но вы поймите, ведь вопрос в другом. Вот президент издал указ, скажем, по каким-то направлениям развития экономики. А правительство говорит: “Извини, дорогой президент, ты не вправе вмешиваться в мою деятельность, поскольку в Конституции у тебя нет такого полномочия”.

Т.Г. Морщакова:

В статье 115.

А.А. Котенков:

В статье 115, уважаемая Тамара Георгиевна, написано: “на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и указов президента Российской Федерации”. А я возвращаю Вас к статье 90, на основании которой президент издает указы и распоряжения в соответствии с полномочиями, возложенными на него Конституцией. А теперь посмотрите все полномочия президента и докажите, что он может издавать указ по хозяйственным вопросам? Нет такого полномочия. А вот если у меня есть полномочие определять основные направления внешней и внутренней политики, независимо от того, в какой форме я это делаю, то я говорю, что в соответствии с определенным мною направлением внутренней политики я могу издать определенный указ, например, об основах жилищной политики. Я имею на это право. Сейчас этого права здесь нет…

Б.Н. Топорнин[80 - Академик РАН, на тот момент – директор Института государства и права РАН.]:

Я бы хотел, чтобы мы взглянули несколько шире на это предложение. Управление страной у нас строится более сложным образом, чем здесь предусматривается. Если сказать, что президент определяет всю внутреннюю и внешнюю политику, то на этом кончается вся система принятия решений. Однако имеется сложный и взаимосвязанный комплекс органов, в том числе и Федеральное собрание, которые включаются в разработку и внешней, и внутренней политики. Поэтому я бы здесь пошел несколько иначе – через конкретное определение полномочий президента в ряде статей, где говорится о том, какие меры он принимает, какие акты он издает, в каких отношениях он состоит с другими государственными органами.

С.А. Филатов:

Нет, логика у Александра Алексеевича (Котенкова. – М.К.) железная. Здесь вопросов нет…

В.К. Варов[81 - На тот момент – народный депутат РФ, заместитель министра труда РФ.]:

Конечно, логику можно в значительной мере усмотреть в рассуждениях Александра Алексеевича, но возникает вопрос: определять основные направления внутренней и внешней политики – будет ли это эксклюзивным правом президента? Следовательно, возьмем законодательный орган – мы как бы лишаем его этого права?..

С.А. Филатов:

Я думаю, что нам надо принять то, о чем сейчас сказал Александр Алексеевич…» (9, с. 28–31).

2. В период доработки проекта Конституционного совещания был радикально изменен порядок назначения председателя правительства. Для наглядности я составил таблицу (табл. 1), по которой можно сравнить вариант, одобренный Конституционным совещанием, и окончательную редакцию ст. 111 действующей Конституции РФ (шрифтом выделены положения, подвергшиеся изменениям).