Политическая наука №2 / 2014. Трансформации европейского политического пространства

Ruggie J.G. Constructing the world polity: Essays on International institutionalization. – L.: Routledge, 1998.

Rumford C. Rethinking European spaces: Territory, borders, governance // Comparative European Politics. – L., 2006. – Vol. 4, N 2. – P. 127–140.

The History of the European Union: Origins of a trans- and supranational polity 1950–72 / Ed.: Kaiser W., Leucht B., Rasmussen M. – Abingdon: Routledge, 2009. – 240 p.

Transnational European Union: towards a common political space / Ed.: Kaiser W, Starie P. – Abingdon: Routledge, 2005. – 240 p.

Территориальный и функциональный типы организации политических пространств (в развитие интеграционной теории)

    М.В. Стрежнева

Согласно феноменологизму, осознание человеком реальности определяет саму эту реальность. С такой точки зрения общественное пространство (social space) можно толковать как мыслимую реальность, которая выстраивается людьми в соответствии с последовательной системой представлений. Именно в ней поддерживается и воспроизводится социальная практика. Иначе говоря, общественное пространство есть виртуальное бытие, которое само себя обнаруживает в людских представлениях, а вовсе не метафора или абстракция, которые в позитивистском ключе опосредованно обеспечивали бы объективацию (передачу в форме, доступной восприятию стороннего наблюдателя, опредмечивание) «субъективного нечто».

Политическое пространство (political space) есть разновидность пространства общественного. Политическое пространство можно определить как совокупность политических правил и установлений (институтов), которым некое сообщество, объединенное общей культурой (нормами, ценностями, идентичностями), подчиняет свою жизнь. Данное сообщество является коллективным субъектом собственного политического пространства. Цели протекающей в нем деятельности не узкорациональны, но отражают присущие именно ему смыслы, значения и понимания.

В политическом пространстве Европейского союза субъектом, по сути, выступает «политический класс» интегрированной Европы. Население же длительное время придерживалось «разрешительного консенсуса» [подробнее о разрешительном консенсусе см.: Best, 2005, p. 5] в отношении региональной интеграции, который впервые дал сбой в 1992–1993 гг. в период принятия Маастрихтского договора, а затем разрушился, что теперь стало серьезнейшим фактором, бросающим вызов ее дальнейшему развитию. В ЕС оказались налажены множественные транснациональные каналы политических связей, соответствующие вызовам глобализации, но дальнейшее умножение сфер взаимодействия либерально ориентированных европейских элит без активного привлечения сил и поддержки гражданского общества чревато усугублением демократического дефицита. Недаром европейский омбудсмен Эмили О'Рейли заявила, выступая на заключительном конференции «Европейского года граждан – 2013» в Вильнюсе (Литва) в декабре 2013 г., что основная цель гражданства ЕС, состоящая в том, чтобы люди чувствовали более сильную привязанность к Евросоюзу, пока не достигнута. Она призвала политиков и представителей гражданского общества обращать внимание не только на экономические проблемы, но также на кризис идентичности и легитимности [O'Reilly, 2013].

Безусловно, предложенная выше трактовка политического пространства не является единственно возможной. В качестве альтернативного примера сошлемся на статью трех европейских авторов, которые определяют политическое пространство (policy space) как «институциональное поле с акторами, правилами и практиками, ассоциируемыми с усилиями власти по разрешению определенной категории вопросов и проблем» [Boin, Ekengren, Rhinard, 2006, p. 407]. Они используют данный концепт в качестве аналитического инструмента, чтобы исследовать политику ЕС по защите европейских граждан (т.е. относящуюся к выстраиванию в его пределах пространства безопасности).

Но первая из этих двух трактовок политического пространства более широкая. Она представляется также более полезной для последовательного преодоления «интеллектуального апартеида», проистекающего из раскола политической науки на изучение международных отношений и внутренней политики. Между тем этот раскол выглядит совершенно неестественным, когда имеешь дело с изучением европейской региональной интеграции и функционирования Европейского союза.

Существует неоспоримая связь между интеграционными институтами и формированием национальных курсов внутри ЕС. Приоритеты групп интересов, действующих в национальной политике, оформляются в контексте, который включает Евросоюз. Точно так же, если помещать в центр нашего рассмотрения отношение к ЕС государств-членов, нельзя игнорировать внутренние факторы формирования этого отношения. Однако взгляд на ЕС как на межгосударственный режим или на пример международного сотрудничества упускает из виду эту сторону проблемы.

В то же время в современном Евросоюзе не происходит явного перетекания суверенитета с национального на наднациональный уровень. Мы наблюдаем, как политические процессы распределения компетенций, их содержания и масштаба постоянно перекраиваются в ходе борьбы за власть, которую ведут между собой национальные и европейские акторы, представляющие разные публичные (государственные) или частные интересы.

Классические интеграционные теории, такие как неофункционализм, теория коммуникации и либеральный межправительственный подход, сохраняют тесную связь с наукой о международных отношениях, однако они недостаточно гибки, чтобы проследить с их помощью сложную интеграционную динамику. Это стало понятно уже в 1990?е годы, когда был учрежден Европейский союз и заработали сначала Единый внутренний рынок, а затем – Экономический и валютный союз. Тогда на смену одному ключевому вопросу: «Что есть региональное интеграционное объединение в представлениях теории международных отношений?», – на который старались ответить классические теории, пришел другой вопрос: «Как работает возникшая замысловатая система (сложносоставная демократия в определении Серджио Фаббрини [Fabbrini, 2007]), как она устроена?». Появился запрос на исследование действующих в ее недрах политических сетей, в том числе транснациональных, и взаимосвязей различных уровней политического процесса, что вылилось в развитие на базе нового институционализма и конструктивизма концепции многоуровневого управления (multilevel governance – MLG). Оформление ее как части интеграционной теории имело целью уточнить воздействие интеграции на политическую архитектуру и политическое процессы в объединяющейся Европе. С помощью концепции MLG удалось выявить, что интеграционный процесс во многом зависит от неиерархических методов управления, таких как добровольные договоренности и регуляторные сети, действующие в различных сферах, которые могут быть более или менее формализованы.

Основоположниками нового институционализма в политологии являются Джеймс Марч и Йохан Ольсен [March, Olsen, 1989]. Новый институционализм предсказывает, что определенные институты (правила, ограничительные установления, критерии и ориентиры, сообщающие структуру человеческим взаимоотношениям и взаимодействиям) больше благоприятствуют процессу интеграции, нежели иные. В качестве организационной нормы при этом рассматриваются как стабильность, так и изменения: внимание исследователей привлечено к процессам формирования и деконструкции идентичности, утверждения и нарушения правил, их институционализации и деинституционализации. Конструктивизм, в свою очередь, выводит на первый план нормы и ценности в качестве факторов консолидации интеграционного объединения.

Важнейшим толчком к развитию теории многоуровневого управления послужили совместные работы 1980–1990?х годов, принадлежащие западным ученым Лизбет Хуге и Гэри Марксу, по изучению опыта региональной политики Евросоюза, обобщенные впоследствии в монографию «Многоуровневое управление и европейская интеграция» [Hooghe, Marks 2001; Hooghe, Marks, Schakel, 2010]. Авторы приходят к выводу, что интеграция есть процесс по оформлению принципиально новой политической системы. В ней власть и влияние в политике разделены между несколькими уровнями управления – субнациональным, национальным и наднациональным.

Результатом региональной интеграции, по мнению авторов, стало рассредоточение суверенитета отдельных государств вследствие внедрения коллективного процесса принятия решений национальными правительствами и предоставления автономной роли Европейскому парламенту (ЕП), Европейской комиссии (ЕК), Суду ЕС и Европейскому центральному банку (ЕЦБ).

Тем самым были заданы концептуальные рамки, в которых государства-члены, наднациональные институты и неправительственные акторы играют потенциально равную роль в политической системе. К примеру, если сравнить Евросоюз с германской федеративной системой, то в обоих случаях решения, принимаемые на высшем уровне, сильно зависят от политической ситуации уровнем ниже. Но если германская система является иерархической и взаимозависимой в национальных рамках, то в европейской системе правительства под предлогом выполнения европейских задач порой высвобождаются из клубка национальных ограничений.

В определении Ф. Шмиттера многоуровневое управление означает «порядок принятия обязывающих решений, вовлекающих множество политически автономных, но в прочих отношениях взаимосвязанных акторов – государственных и частных, – которые расположены на разных уровнях территориальной агрегации, в более или менее непрерывные переговоры / обсуждения / внедрение» [Schmitter, 2004]. Важной вехой в становлении соответствующей концепции стали публикации итальянского профессора Симоны Пьяттони [Piattoni, 2010], в которых автор задается, в частности, эпистемологическими вопросами: как мы узнаем, что нечто, подобное многоуровневому управлению, действительно существует; какова наиболее показательная сфера приложения данного концепта: отдельные национальные государства, Европейский союз или весь мир; является ли многоуровневое управление процессом (тенденцией) или состоянием (положением)?

Понятно, что эти вопросы не имеют однозначного ответа, каждый исследователь вправе сделать собственный выбор. Но как бы то ни было, в Евросоюзе концепция MLG не только послужила для научного объяснения трансформации роли национальных государств в условиях региональной интеграции и глобализации, но и была взята на вооружение практиками интеграционного строительства: начиная с 2000?х годов европейские власти провозгласили продвижение новых форм многоуровневого управления одной из своих стратегических задач. Об этом в полной мере свидетельствует Белая книга по управлению 2001 г. [Commission, 2001].

Под управлением в данном случае понимается координация человеческой деятельности, под уровнями управления – всякие юрисдикции (территориальные, функциональные или отраслевые), составляющие совокупность правомочий определенных органов власти. Для нас важно, что сам термин «юрисдикция» имеет два значения.

1. Как обозначение независимого государства или территории, не являющейся независимой, но имеющей автономную законодательную, налоговую, судебную системы.

2. Как сфера, на которую распространяются полномочия некоего органа (налогового, надзорного, судебного и др.).

Не случайно Хуге и Маркс выступили с собственной типологией MLG [Hooghe, Marks, 2003; Hooghe, Marks 2001 а], выделив в его рамках федералистский и функциональный типы структурирования политических пространств.

Федералистский тип подразумевает разделение власти между несколькими (тремя-четырьмя) территориальными аренами. Для участников политического процесса важнее всего «голос»: участие в выборах, возможность обращения в суд. Здесь высока значимость территориальных границ в организации политической власти.

Рис.

Транснациональные сферы («карманы»)

Функциональный тип иной: в нем сосуществует, при неограниченном числе образующихся уровней, множество центров принятия решений в различных сферах, причем разные юрисдикции частично совпадают или пересекаются друг с другом, порождая транснациональные «карманы», как на приведенном выше рисунке. Здесь участники политического процесса, уклоняясь от вступления в конфликт, могут «голосовать ногами»: сменить юрисдикцию по своему желанию (происходит конкуренция юрисдикций), а территориальные границы не имеют большого значения. Акторы различных уровней транснационально взаимодействуют с тем центром, который задает правила, для них предпочтительные.

Европейский союз в большей мере олицетворяет собой федералистский тип в организации политического пространства. Есть достаточные основания для определения его как квазифедерации. Так, правоведы Ю. Дмитриев и В. Миронов пишут: «В настоящее время… статус Евросоюза не идентифицирован. С момента подписания Маастрихтского договора он выходит за рамки известных политико-правовых объединений и не укладывается ни в одну из существующих теоретических схем государства и межгосударственного союза, поскольку не является государством в обычном понимании и не подпадает под признаки федерации либо конфедерации. Это еще не федерация, но уже не классическая конфедерация. Поэтому наиболее точно состояние государств, образующих Европейский союз, можно охарактеризовать с помощью конструкции “квазифедерация”» [Дмитриев, Миронов, 2010].

Вместе с тем некоторые заметные черты архитектуры ЕС больше соответствуют функциональному типу: это разные формы гибкой, в том числе продвинутой интеграции [подробно: Бабынина, 2012]; сохранение общей внешней политики и политики безопасности в формате межправительственного / трансправительственного сотрудничества, несмотря на формальную отмену Лиссабонским договором 2007 г. системы трех опор [Кавешников, 2010, p. 80–118]; умножение европейских децентрализованных агентств, активно встраивающихся в сети с участием национальных регуляторов и международных институтов [Стрежнева, Прохоренко, 2013, p. 49–53].

В частности, утверждению и распространению в ЕС собственных агентств посодействовало то, что начиная с 1980?х годов в странах Западной Европы проводились административные реформы, которые сильно отразились на организации и функционировании национальных правительств. Правительства стали менее иерархичными и централизованными и более фрагментированными, в том числе, в результате возложения важных административных задач на обладающих существенной автономией национальных регуляторов.

Несколько позднее примерно то же стало происходить и в политико-административном устройстве ЕС, что позволяет решать задачи, связанные с растущим разрывом между специализированными функциями европейского управления и скромностью административного аппарата, который имеется в распоряжении власти европейского уровня. Но в то же время появление в Евросоюзе целого вороха нескоординированных между собой агентств дает почву для рассуждений об излишней усложненности, запутанности и непрозрачности его институциональной архитектуры. Нет ясности в вопросе о гарантиях для граждан, интересы которых затрагивают действия агентств.

В условиях формального сохранения национального суверенитета при несовпадающих интересах государств-членов в Евросоюзе осложнена задача обеспечения демократического контроля на «верхнем этаже», но перспективы выстраивания подлинной федерации остаются туманными, и в качестве компенсации этому в ЕС в последнее время продолжают нарастать элементы транснациональной координации в ущерб примату наднационального регулирования, что в целом усиливает фрагментированность Евросоюза как властной конфигурации. Это несет опасность отхода в дальнейшем в европейском управлении от достигнутых уровней и без того небезупречной демократической легитимности (она обеспечивается присутствием в системе Европейского парламента, роль которой в рамках наднационального регулирования усиливалась с каждой новой версией основополагающего Договора).

Соотношение функционального и территориального принципов в организации ЕС и трансформации этого соотношения в период с 1950?х по 2010?е годы как в фокусе отражают все наиболее значительные изменения в структуре и функциях аппарата управления в региональном объединении и как единого целого, и его отдельных звеньев и уровней. Здесь, помимо прочего, открываются богатые возможности для сравнений. Так, в советском государственном управлении в разное время складывались различные сочетания производственного (с отраслевым или функциональным уклоном) и территориального принципов, причем каждая из сменявших друг друга форм отражала определенную ступень развития народного хозяйства [Тихомиров, 1964].

В качестве приметы возможных трансформаций, способных увести ЕС прочь от канонов демократии, напомним, сколь большую роль продвигаемые на европейском уровне императивы либеральной экономики сыграли в назначении в ноябре 2011 г. сразу двух «технократических» кабинетов: Лукаса Пападимоса, бывшего заместителя председателя ЕЦБ (в Греции), и Марио Монти, члена Комиссии ЕС в 1995–2004 гг. (в Италии), – непосредственно вторгнувшись в функционирование национальных демократических систем. Внедряются механизмы, которые усиливают вмешательство ЕК в экономическую и бюджетную политику государств-членов (в плане контроля и коррекции). Но Комиссия между тем не несет за него прямой политической ответственности.

С течением времени выяснилось, что концепция многоуровневого управления не лишена недостатков. В приложении к ЕС она упрощает картину разворачивания интеграционного процесса. При всей своей плодотворности метафора управления, пусть даже она и не исключает политических конфликтов и асимметричности в распределении власти, не позволяет уделить более пристальное внимание схваткам, которые ведут между собой разные акторы на каждой площадке в отдельности. Эта концепция также индифферентна к соревнованию между уровнями за распределение полномочий и за повышение значимости сплачивающих население символов (идентичности).

Транснациональные акторы считаются важными, но только в плане продвижения соответствующих интересов, порождающих запрос на новые регуляторные рамки. Сказывается недооценка способности национальных государств в интегрированной Европе играть в многоуровневую «игру» по собственным правилам. В нормативном плане абсолютизируется значение конкуренции национальных юрисдикций при рассредоточении возможностей политического вмешательства в функционирование регионального и глобального рынка, что подтверждает устойчивый крен в предпочтениях разработчиков концепции в сторону экономического неолиберализма [M?nch, 2010].

На настоящем этапе акторам разных уровней в условиях европейской интеграции приходится одновременно иметь дело и с европейскими правилами, и с национальными. С точки зрения отдельно взятого государства происходит европеизация отдельных сфер политики. Даже там, где региональная интеграция не приводит к усилению наднациональности, на национальную политику в качестве образца, организационной логики или дополнительного ограничения влияет то, что происходит в других европейских государствах и / или на европейском уровне.

Именно воздействие региональной интеграции на государства – члены ЕС сейчас, на новом этапе, составляет ключевую повестку дня в европейских исследованиях. Региональная интеграция в Европе окрепла и за 2000–2010?е годы превратилась, в представлении многих ученых, в независимую переменную, которая теперь сама влияет на национальную политику, европеизируя ее. Такая исследовательская перспектива прямо противоположна традиционному взгляду на суть интеграционного процесса (создание европейского целого из ранее разрозненных национальных «частей») [Jacquot, Woll, 2003].

Но в рамках MLG полнее освоены как раз те направления нового институционализма, которые изучают формальные институциональные правила – не вникая в более глубокий общественно-политический контекст. Даже опора на конструктивизм, который ставит на место интересов акторов нормы и идентичности, не спасает положения: в связке с концептом MLG он используется для анализа влияния идентичности и дискурса в отрыве от социальной структуры, как бы в «безвоздушном пространстве».

По словам Джеймса Розенау, весьма авторитетного критика данной концепции, MLG плохо улавливает сложности, вытекающие из процесса «фрагмеграции», характеризующего современное состояние мира политики. «Фрагмеграция» – это совмещение «фрагментации» и «интеграции» – термин, который Розенау использует для описания пересекающихся и зачастую противоречащих друг другу сил, вовлеченных в «столкновение глобализации, централизации и интеграции, с одной стороны, и локализации, децентрализации и фрагментации – с другой» [Multi-Level Governance… 2004, p. 34].

Неубывающий британский евроскептицизм, нежелание Швеции присоединиться к зоне евро, провал Евроконституции в 2005 г. и другие подобные факты концепция MLG не способна объяснить. Иными словами, она не отвечает некоторым актуальным требованиям в исследовании Евросоюза, что подтверждается, в частности, появлением непривычных акцентов в публикациях даже самих творцов данного концепта, явно отражающих понимание ими потребности в его дальнейшем развитии.

Обратим внимание: в публикации 2008 г. Хуге и Маркс предлагают вниманию читателя собственную «постфункциональную» теорию европейской интеграции и настаивают: в ЕС предпочтения широкой публики и национальных политических партий становятся решающими с точки зрения распределения полномочий политической власти в рамках многоуровневой системы, а европейская интеграция политизируется.

По их словам, Европа теперь вторгается в национальную политику, а национальная политика – в принятие европейских решений: в этом смысле система многоуровневого управления становится более тесно увязанной, но от этого она не выглядит более однородной. Реакция масс на интеграцию преломляется сквозь национальные институты и дискурсивные паттерны, отражая отчетливо разные исторические траектории. Результатом этого, как считают Хуге и Маркс, являются все большая несогласованность политически значимых взглядов в Евросоюзе и, соответственно, сужающееся поле для нахождения общего согласия [Hooghe, Marks, 2008, p. 14].

В рассматриваемой статье авторы помещают систему управления Евросоюза в пространство политического соревнования (space of politics), где значимы партии, выборы, референдумы и идентичности, попутно замечая, даже с некоторым сожалением, что «политизацию не засунешь обратно в мешок» [Hooghe, Marks, 2008, p. 22]. Они считают нужным опереться на следующие три обобщения.

1. Идентичность имеет больше веса в широком общественном мнении, чем для элит или групп интересов.

2. Идентичность является политическим конструктом.

3. Чем непосредственнее индивид идентифицирует себя со своим внутренним кругом, тем менее он предрасположен к тому, чтобы поддержать юрисдикцию, включающую и внешние для него группы [Hooghe, Marks, 2008, p. 12].

Маркса и Хуге беспокоит, что дизайн юрисдикций в Евросоюзе, поневоле подчиненный политике формирования идентичности, в принципе не может иметь высокого коэффициента полезного действия (по-видимому, потому, что он недостаточно отвечает требованиям функциональной целесообразности, – об этом авторы подробнее пишут в другой своей статье [Hooghe, Marks, 2002]). Но, на наш взгляд, есть не меньше оснований для надежды, что массы в Евросоюзе своими попытками прибегнуть к демократическим институтам для выражения собственного мнения по европейским сюжетам впредь будут еще интенсивнее мешать заносчивым элитам в выстраивании европейского управления так, как им заблагорассудится. Иными словами, окончательно прекратится убедительно и откровенно описанная в свое время языком неофункционализма технократическая «интеграция украдкой» (integration by stealth).

Хуге и Маркс, предлагая «постфункциональную» теорию, рисуют картину, в которой миллионы жителей стран ЕС, став действующими лицами интеграционного процесса, выступают медиаторами растущего давления, возникшего вследствие институциональной расстыковки европейского и национального уровней власти. Но разве политические акторы, кто бы они ни были, не могут инициировать перемены, причем позитивные, а не только под институциональным давлением? Речь поэтому допустимо вести не столько об испытании степени адаптируемости европейских масс к региональной интеграции, сколько о том, как сами массы могли бы использовать интеграционный процесс, в том числе, в своей ежедневной практике. Для таких исследований более других годится политико-социологический подход, привлекающий в последнее время повышенный интерес западных ученых, исследующих европейскую интеграцию.