Политическая наука №2 / 2014. Трансформации европейского политического пространства

Единство и эффективность нормативно-регулятивной среды энергетического рынка ЕС

Непременное условие развитого единого политического пространства энергетического рынка ЕС – гармонизированная нормативно-регулятивная среда, обеспечивающая в общем сопоставимые возможности для бизнес акторов на всем пространстве энергетического рынка. Поскольку целью проводимых в ЕС реформ является создание конкуренции на ЭР, наше исследование сосредоточится на основных элементах нормативно-регулятивной среды, которые сконструированы для повышения уровня конкуренции. В идеале следует провести сравнительный анализ законодательства 27 стран ЕС, однако такое исследование выходит далеко за рамки настоящей работы. Поэтому для оценки эффективности и единства нормативно-регулятивной среды мы используем статистические показатели, характеризующие уровень конкуренции на рынках отдельных стран ЕС. Если уровень конкуренции на национальных рынках повышается и уже довольно высок, значит, регулятивная среда эффективна. Если уровень конкуренции в странах ЕС примерно одинаков, значит, регулятивная среда в общем и целом единообразна в своих ключевых аспектах. Одновременно мы получим ответ на вопрос, насколько проведенные реформы на практике способствовали созданию конкурентной среды. Для оценки реальной ситуации на рынках будут использоваться статистические показатели электроэнергетики, так как в этом секторе по ряду объективных обстоятельств степень конкуренции заведомо выше, чем в газовой отрасли.

Согласно идеям авторов реформ, конкурентная среда на ЭР ЕС[6 - На наш взгляд, наиболее комплексная работа об особенностях функционирования ЭР ЕС на основе ТЭП у [Christopher, Cabau, 2010].] основывается на следующих принципах.

1. Поэтапное предоставление потребителям права свободно выбирать поставщиков энергоресурсов, включая возможность приобретать энергоресурсы у производителей из других стран ЕС. Таким образом потребитель перестает быть «привязанным» к той сетевой компании, которая обслуживает его регион. Именно свобода выбора поставщика мыслилась авторами реформы как ключевой механизм стимулирования конкуренции на энергетическом рынке и, соответственно, должна была привести к падению цен на энергоресурсы для конечных потребителей. Согласно директивам 2003 г., все коммерческие потребители получили такое право 1 июля 2004 г., а домохозяйства – 1 июля 2007 г. (отметим, что в некоторых странах ЕС рынки были полностью либерализованы гораздо раньше).

Однако далеко не во всех странах потребители активно пользуются этим правом на практике. Предсказуемо доля потребителей, меняющих поставщика, более высока среди крупного бизнеса. Но и этот показатель превышает 5% лишь в десяти странах ЕС. В меньшей степени выгодами от либерализации ЭР смогли воспользоваться малые потребители. Из табл. 1 видно, что по доле переключений для домохозяйств и малого бизнеса лидирует Великобритания; в ней ежегодно меняют поставщика 17–19% потребителей этого класса. Впрочем, Великобритания во всех отношениях является пионером либерализации ЭР и активным лоббистом этого процесса на уровне ЕС. Доля переключений существенна (8–10%) также в Бельгии, Нидерландах, Северных странах (либерализация рынков в этих странах проводилась независимо от аналогичной политики ЕС), Италии и Германии. Если считать свидетельством развитого конкурентного рынка вышеуказанный уровень в 8–10% переключений для малых потребителей, то ситуация в подавляющем большинстве стран ЕС (1–3%, а во многих странах – лишь десятые доли процента) свидетельствует как минимум о незавершенности реформ. Среди факторов, затрудняющих переключение потребителей (особенно малых), следует выделить отсутствие информации и административные барьеры.

Таблица 1

Уровень конкуренции на рынках электроэнергии стран ЕС

(1) малые промышленные потребители и домохозяйства;

* – только домохозяйства;

** – весь розничный рынок;

*** – доля одной компании;

**** – доля четырех компаний;

***** – доля двух компаний.

Составлено по документам Европейской комиссии SEC (2002) 1038, SEC (2010) 251, SWD (2012) 368.

Разрушение монопольной структуры рынков за счет разделения вертикально интегрированных компаний (ВИК), т.е. разделения функций добычи / генерации, транспортировки и распределения. На основе директив 2003 г. юридическое разделение производителей и операторов транспортных систем осуществлено к 1 июля 2004 г., а производителей и операторов крупных распределительных систем – к 1 июля 2007 г. Постепенно ЕС повышает требования к качеству разделения функций. Комиссия убеждена, что юридическое разделение не в состоянии обеспечить равные условия для независимых производителей, и сдерживает развитие конкуренции на ЭР. Однако сформулированное в ТЭП предложение ввести обязательное разделение собственности встретило жесткое сопротивление со стороны ряда стран ЕС (Германия, Франция, Австрия, Болгария, Латвия, Люксембург, Словакия и Кипр). С другой стороны, в ЕС сформировалась группа сторонников разделения собственности (Великобритания, Бельгия, Дания, Португалия, Румыния и Швеция).

Итоговый текст ТЭП представляет собой очередной компромисс. Государства-члены вправе выбрать любой из трех вариантов разделения (имеется в виду разделение производства / добычи и транспортировки):

– полное разделение собственности. В этом случае ВИК должна либо передать транспортную сеть независимой компании, либо разделиться на принадлежащие разным собственникам компании, занимающиеся транспортировкой и производством (поставкой) энергии;

или один из двух вариантов юридического разделения:

– независимый системный оператор (НСО, independent system operator). Транспортная сеть остается в собственности ВИК, но фактически вертикальная интеграция устраняется, так как собственник лишается контроля над системой транспортировки. НСО получает практически все функции по управлению сетью, в том числе оперативное управление и инвестиционное планирование;

– независимый транспортный оператор (НТО, independent transmission operator). Транспортная сеть передается в собственность дочерней компании, входящей в состав ВИК. Для обеспечения автономии НТО предусмотрен ряд довольно жестких требований (так называемых «китайских стен»), в частности разработка норм по недопущению дискриминации независимых энергетических компаний и создание органов, контролирующих исполнение этих норм. Изначально именно этот вариант лоббировался крупными энергетическими компаниями. Однако в итоге, как отмечает И. Гудков [2010, с. 62], «модель НТО превратилась в очень сложный и обременительный комплекс мер [и будет] сопряжена с большими затратами [со стороны ВИК] на возведение “китайских стен” (дублирование штата и менеджмента, отдельные офисы и программы, поддержание программы соответствия)».

Теоретически полное разделение собственности способно создать более конкурентную среду. Однако, как демонстрирует табл. 1, на практике такой связи пока не наблюдается. Среди стран, применявших разделение собственности в электроэнергетике в 2010–2011 гг., есть страны с очень сильно монополизированным рынком. Например, в Ирландии три крупнейшие компании контролируют весь рынок розничных продаж, в Португалии – 96% рынка, Чехии – 95, Нидерландах – 80%. С другой стороны, доля трех крупнейших компаний в Австрии (58%) и Германии (43%) существенно меньше, хотя в этих странах разделение собственности не применялось. Кроме того, на основе табл. 1 можно сделать вывод, что в большинстве стран ЕС, несмотря на все реформы, рынки остаются сильно или очень сильно монополизированными, сохраняется безусловное доминирование двух-трех ключевых игроков (олигопольный рынок). Исключением являются лишь Австрия, Великобритания, Германия, Италия и Словакия, где тройка крупнейших компаний контролирует не более 60% розничного рынка. Впрочем, в Австрии, Германии и Словакии доля крупнейших компаний была на этом уровне и до начала реформ. Значимое сокращение роли крупнейших компаний на рынке в процессе реформ наблюдалось лишь в Великобритании, Италии, Испании и Болгарии.