Актуальные проблемы Европы №1 / 2016

В научной литературе принято считать, что малые и средние страны не имеют достаточно условий для самостоятельного проведения целенаправленной внешней политики, а потому она определяется главным образом состоянием региональной среды [Кудряшова, 2008, с. 78]. Сама внешняя политика в этом случае характеризуется как пассивная и реакционная, предполагающая ограниченное количество шаблонных вариантов балансирования или примыкания [Hey, 2003, p. 6]. К аналогичным выводам в своих исследованиях пришли и российские ученые [Кавешников, 2008, с. 84–86].

В целом такой подход к изучению поведения малых и средних стран был вполне оправдан во времена биполярного противостояния, когда у многих малых и средних государств опции для действий были действительно ограничены этой биполярностью. Однако после окончания «холодной войны» ситуация существенно изменилась. Теперь малые и средние страны стали в большей мере субъектами, а не объектами международной политики. Не опасаясь военного вторжения извне (которое, признаем, стало гораздо реже практиковаться), они смогли проявить большую политическую активность и в полной мере воспользоваться новыми внешними условиями – например, искусно использовать различные инструменты международного права и международных институтов для создания гарантий собственного суверенитета перед лицом значительно превосходящих их по силе партнеров или оппонентов [Schweller, 1994, p. 74–75; Walt, 2009, p. 89].

Собственно, именно такой стала политика независимых Беларуси и Украины. Окончание блоковой конфронтации в Европе открыло перед ними новые возможности, которые проявились на примере балансирования между Россией и Западом, в первую очередь – между Россией и Европейским союзом.

1990-е годы стали для Минска и Киева временем поиска себя в новой Европе. Несмотря на то что обе страны были озабочены решением многочисленных внутренних вопросов, каждая из них стремилась извлечь выгоду из своего нового независимого статуса, развивая сотрудничество со всеми заинтересованными партнерами.

Однако уже на рубеже тысячелетий региональная среда начала меняться, и сохранять внеблоковость и многовекторность внешней политики делалось все труднее. С одной стороны, в первой половине 2000-х годов Минск и Киев столкнулись с более консолидированной политикой расширившегося ЕС, которая в ряде случаев становилась вызовом их внутренней стабильности. С другой стороны, в это же время начала меняться и политика России, все более уверенно заявлявшей о своих привилегированных интересах на постсоветском пространстве. Как результат – геополитически Беларусь и Украина оказались между двумя крупными региональными полюсами силы, конкурирующими за влияние на постсоветские страны в Восточной Европе. Это положение и стало естественной предпосылкой для их последующего активного балансирования между Россией и ЕС.

В начале 2010-х годов региональная среда продолжила ужесточаться, постепенно усложняя балансирование Минска и Киева. Россия и ЕС, будучи заинтересованы в политическом сближении с постсоветскими государствами, поставили его «оплату», т.е. предоставление соответствующих экономических выгод, в зависимость от институализации сотрудничества. Иными словами, Брюссель и Москва увязали экономические отношения с участием Минска и Киева в региональной интеграции.

Со стороны ЕС таким интеграционным «предложением» стало «Восточное партнерство», которое, по мнению российских экспертов, было ориентировано на освоение ресурсов СНГ и установление контроля над этим регионом совместными усилиями Евросоюза, блока НАТО и США [Косикова, 2008]. Во многом такие выводы основаны на условиях создания ассоциации с ЕС, предполагавшей перенос европейского законодательства и технических регламентов на национальный уровень ассоциированных партнеров. Реакцией России на активность ЕС стало обновление ТС и ЕЭП, создание ЕАЭС, который должен был стать новой институциональной опорой постсоветской реинтеграции и прийти на смену «размытым» и менее эффективным объединениям (СНГ, ЕврАзЭС, Союзное государство).

Дополнительным вызовом для Минска и Киева, а точнее – для их внеблоковости и многовекторности, стало то, что отношения и траектории развития Россия и ЕС становились все более разновекторными, причем не только на политико-экономическом, но и на общецивилизационном уровне, включая такие важные аспекты, как культурно-ценностный и отношения в области безопасности. Особенно здесь следует отметить военную сферу. Хотя экономическая интеграция оставалась формально отделенной от военно-политических блоков, опыт и восточноевропейских стран ЕС, и многих стран бывшего СССР показал, что в подавляющем большинстве случаев экономические вопросы обсуждались в комплексе с расширением НАТО. Это означало, что суверенные и до определенного времени внеблоковые Беларусь и Украина превращались в объекты повышенного интереса военных структур, коими с российской стороны являлась ОДКБ, а со стороны стран Запада (где совместно с ЕС присутствовали США) – НАТО, вплотную приблизившаяся к белорусским и украинским границам в 2004 г.

В 2014 и 2015 гг. конкуренция России и Европейского союза на постсоветском пространстве достигла своего апогея, а их отношения вышли на принципиально новый уровень экономической конфронтации и политической бескомпромиссности. Правда, пока речь все же не идет о возвращении к состоянию «холодной войны», и политики с обеих сторон стараются подчеркнуть этот нюанс. В целом можно говорить об очередном ужесточении региональной среды, но при сохранившихся возможностях для Минска и Киева искать себя (и внешние ресурсы) через балансирование между Россией и ЕС.

Таким образом, можно подытожить, что региональная среда в Восточной Европе в 1991–2014 гг. не просто создала условия для балансирования двух постсоветских стран между Россией и ЕС. Именно региональная среда вынудила их к проведению этой политики, заставила отвечать на поставленные вызовы для защиты своей независимости и интересов в трудный для себя переходный период. В то же время региональная среда не объясняет разность внешнеполитических стратегий Минска и Киева. Очевидно, причины их отличности следует искать во внутренних процессах, происходивших в каждой из стран.

Внутренняя среда Беларуси и Украины: разность траекторий постсоветской эволюции

В отличие от региональной, внутренняя среда Беларуси и Украины, несмотря на схожесть базовых условий перехода к независимому государственному строительству и развитию, в каждом случае была индивидуальной и развивалась по особенному сценарию. Именно здесь кроется разность восприятия Минском и Киевом внешних угроз и вызовов, что в конечном счете и привело эти страны к различным формам балансирования между Россией и ЕС. В рамках данного исследования мы рассмотрим различия между этими странами с трех точек зрения: политической, экономической и общественной.

В случае Беларуси политическое развитие шло путем медленной эволюции и сохранило этот тренд до сегодняшнего дня. В первые годы своего существования страна переходила к многопартийному парламенту, в котором были представлены самые разные силы. Следствием такого многообразия взглядов и сил, их сложного взаимодействия стала неустойчивость политической системы, в которой ни одна партия не имела поддержки, достаточной для принятия важных решений по вопросам строительства молодого государства (схожие проблемы в 2000-е годы не единожды испытывала и Украина).

Безвекторное развитие политической системы Беларуси усугублялось крайне низкой политической сознательностью населения, которое в первой половине 1990-х годов еще попросту не идентифицировало себя как независимую нацию, способную влиять на развитие страны. Как результат – уже к середине 1990-х годов стало крепнуть понимание, что подобная политическая система неэффективна. Нагляднее всего это подтверждали многочисленные социально-экономические проблемы, а также неспособность правительства найти выход из экономического кризиса.

Для преодоления слабости политической системы было решено создать пост президента, чтобы определить вектор дальнейшего развития страны. Однако итоги выборов, прошедших в марте 1994 г., были весьма неожиданными. Победу одержал малоизвестный депутат парламента А. Лукашенко. При этом вопреки ожиданиям победа кандидата, не представлявшего широкую политическую силу (партию или движение), не позволила решить старые проблемы и, более того, – сделала белорусскую политику еще противоречивее. Парламент страны по-прежнему сохранял значительные полномочия, что ограничивало свободу действий президента и его администрации.

Все эти противоречия после избрания в 1995 г. нового парламента привели в 1996 г. к серьезному конституционному и политическому кризису, в котором победу (не без поддержки России) одержал белорусский президент. В ноябре 1996 г. он провел референдум, на котором 70,45% голосовавших белорусов поддержали новую редакцию Конституции, расширившую президентские полномочия. С этого момента и берет начало современная белорусская политическая система и режим, сохранившиеся в своем первоначальном виде вплоть до конца 2014 г.

Широкие президентские полномочия и ослабленный парламент легли в основу становления белорусского авторитаризма, где президентская ветвь власти со временем стала монополистом на политическом поле страны. Политическая оппозиция была постепенно вытеснена из этого поля, стала внесистемной и находилась под постоянным давлением государственных СМИ и контролем силовых структур, а ее электоральные возможности на выборах были минимальными. При этом приходится признать, что и сама оппозиция отличалась крайне низким уровнем централизации и активности в неэлекторальные периоды. К политической кампании 2015 г. ее влияние достигло своего минимума за все годы белорусской независимости.

Политологи характеризуют белорусский режим как персоналистский и авторитарный. Такую оценку дал ему, например, американский ученый Г. Иоффе, который провел несколько интервью с белорусскими властями, в том числе и лично с А. Лукашенко [Иоффе, 2011, с. 31]. К отличительным чертам режима также относят его любопытную внутреннюю «защиту» – электоральность (непосредственное общение президента и народа), которая не предусматривает существование других политических элит, кроме действующего главы государства.

Главной опорой белорусского авторитаризма, позволившей ему оставаться стабильным и воспроизводиться во времени, стала экономическая система. Ее принципиальным отличием от ряда других систем постсоциалистических стран было и остается отсутствие широкого частного сектора[2 - В 1990-е годы этот показатель в Беларуси не превышал 20% ВВП и к началу 2010-х годов достиг лишь 30%. Для сравнения: в Украине доля частного сектора к этому времени составила около 60%, России – 65, Польше – 75, Словакии – 80%. См.: [Alachnovic, 2010, p. 3; Transition report.., 2010, p. 134–144].]. Сравнивая Беларусь с этими странами, можно утверждать, что это имело важный политический эффект, так как исключило влияние крупного капитала на принятие решений и, как отмечал Г. Иоффе, обеспечило значительный экономический рост без сосредоточения его социального эффекта в руках определенных групп лиц вне высшей номенклатуры во главе с президентом [Иоффе, 2011, с. 45–46].

Статистически административный контроль и «ручное» управление экономикой по ряду абсолютных и некоторым относительным показателям оказались вполне успешными, особенно на фоне других постсоветских стран. Однако были и очевидные недостатки такого подхода. Концентрируясь на экономическом удержании власти, белорусскому руководству так и не удалось решить главные экономические проблемы, связанные с технологической отсталостью и низкой конкурентоспособностью. Эти проблемы остаются актуальными и сегодня, учитывая ограниченность страны в собственных природных ресурсах. Как верно отметили российские политологи К. Боришполец и С. Чернявский, средства, выделявшиеся для госпредприятий в рамках белорусской командно-административной модели, были достаточны для функционирования, но не для успешного развития [Боришполец, Чернявский, 2012, с. 60].

В условиях белорусского авторитаризма оставалось крайне неактивным и белорусское общество. Отчасти для его инициативного участия в политической жизни страны не было достаточной мотивации, поскольку власти обеспечивали населению минимальный, но относительно приемлемый уровень жизни. Свою роль играла и пропаганда государственных СМИ, регулярно подчеркивавших преимущества белорусской государственной модели на фоне других постсоветских стран. Дополнительным фактором стал опыт «цветных революций», который также противопоставлялся экономической стабильности и социальному равенству по-белорусски.

В целом можно подытожить, что в белорусской политике президент и его ближайшее окружение являлись главным источником государственной стратегии как внутри страны, так и на международной арене. Возможности других социально-экономических групп участвовать в этом процессе или оказывать влияние на принимаемые решения были минимальными. При этом политика страны отвечала прежде всего главному императиву самого режима – удержанию власти.

Траектория развития Украины существенно отличалась от белорусского сценария. Обретение независимости и выход из состава СССР здесь были не просто стихийным процессом, а поддерживались и направлялись националистическими движениями, такими как Народное движение Украины за перестройку («Рух»). Такие движения еще до распада СССР выступали за первоочередную украинизацию страны: широкое использование национального языка, автономию общественно-политической жизни от Москвы. Иными словами, независимое развитие Украины уже изначально имело тесную связь с идеями национального самоопределения.

Когда 16 июля 1990 г. в Украине была принята декларация о государственном суверенитете, уже набрал обороты процесс создания новых партий, причем националистические течения имели весьма высокую поддержку [Бурковский, Горбач, Дубровский, 2011, с. 13]. Однако общность взглядов по поводу национального самоопределения оказалась все же недостаточной для гомогенизации украинских элит, интересы которых зачастую диаметрально расходились. Главной причиной этого видится тесная связь и взаимозависимость между политической и экономической жизнью, когда политическое поле Украины превратилось в арену борьбы внутренних групп влияния.

Появление этих групп берет свое начало в 1992–2001 гг. – годы масштабной приватизации. Первоначальная коллективная приватизация способствовала быстрому первичному накоплению капитала, так что к началу приватизации индивидуальный капитал уже был сосредоточен в руках небольших групп людей. Шведский ученый А. Ослунд, который имел опыт работы в украинском государственном аппарате, писал, что к началу 2000-х годов политическая элита и экономический сектор (олигархи) Украины все более «срастались», предлагая друг другу выгодное сотрудничество в решении взаимных вопросов [Ослунд, 2004, с. 671–673].

В отличие от белорусского опыта, в Украине исходный ресурс президентской власти не обрел преимущества перед другими ветвями власти и конкурентами. Даже более того – со временем этот ресурс постепенно «размывался», и страна неизменно двигалась в сторону смешанной республики [Лапкин, Пантин, 2009, с. 97]. Эти тенденции были зафиксированы (хотя, как показали последующие события, не окончательно) в реформе 2004 г., которая ослабила полномочия президента и перераспределила их в пользу парламента и правительства [Matsuzato, 2011, p. 199–201; Protsyk, 2005, p. 26]. Эта же реформа возвысила политические партии (превратив их из свидетельства социокультурной дифференциации в ключевой инструмент политической борьбы), а вслед за партиями – связанных с ними украинских олигархов, которые получили более широкие инструменты влияния на политический процесс [Уилсон, 2012, с. 116].

Эти изменения были восприняты неоднозначно. С одной стороны, многие эксперты позитивно отзывались об уменьшении президентских полномочий, говорили о демократизации и обеспечении конкурентности политического процесса. С другой стороны, возвышение тесно связанных с крупным и средним капиталом партий привнесло в политическую жизнь Украины высокий уровень волатильности, снизило эффективность госуправления из-за нечетко разграниченных полномочий президента и премьера [Сидорчук, 2014, с. 127–128] и сделало политическую жизнь конфликтной и чрезвычайно изменчивой.

Эти проблемы не смогла исправить даже попытка вернуть президентское доминирование, предпринятая президентом В. Януковичем в 2010–2013 гг. За столь короткий срок молодой украинский авторитаризм (направленный на авторитаризацию власти украинским президентом) не успел преодолеть старые недостатки политической системы[3 - В 2014 г. по индексу восприятия коррупции Украина заняла 142-е место (из 175), что стало традиционно низким показателем. См.: [Corruption by country.., 2014].] и при этом оказался слишком слабым, чтобы обеспечить свое выживание в условиях борьбы сильных политических и экономических групп, в конечном счете объединившихся против него.

В экономике Украины, развивавшейся в условиях нестабильной политической системы и при доминировании частного сектора (хотя и тесно связанного с государством), быстро проявились, но так и не были решены многочисленные проблемы постсоциалистического развития. Уже к 1995 г. украинский ВВП сократился почти в 2 раза. Это было наибольшим падением производства среди всех постсоветских стран. Инфляция в Украине в это время была одной из самых высоких в мире, а более половины населения оказалось за чертой бедности.

Украина стала особенно выделяться в 2000-е и в первой половине 2010-х годов на фоне стран-соседей, которые уже преодолели экономическую «яму» 1990-х годов и где проходило постепенное экономическое восстановление. Можно утверждать, что в процессе проведения реформ и перехода к капиталистической модели развития Украина «застряла» посередине J-кривой, не достигнув уровня развитых стран и отставая от других постсоветских стран, даже от соседней авторитарной Беларуси с ее командно-административными методами.

Подобная ситуация – политическая и экономическая нестабильность, низкие темпы социально-экономического развития, преобладание частных интересов над государственными – сохранилась и по сей день. В этом контексте 2014 г. можно назвать апогеем негативных тенденций: страна прошла через государственный переворот, новый экономический спад, стремительный рост долгового бремени и снижение золотовалютных резервов, в то время как политическая жизнь, несмотря на очередные изменения, по-прежнему осталась тесно связанной с олигархическими группировками.

Таким образом, в Украине выработка политических решений, в том числе направленных «вовне», вовлекала широкий спектр национальных игроков. И внешняя политика страны, и стратегия балансирования между Россией и ЕС зависели от того компромисса (зачастую – крайне неустойчивого), которого этим игрокам удавалось достичь на определенный момент времени.

Причины и факторы, определяющие различие внешнеполитических действий Минска и Киева

Итак, на основании вышесказанного можно сделать вывод, что главным факторным отличием в балансировании Минска и Киева является субъектность внешней политики, определяемая политической системой страны. В белорусской авторитарной системе власть обладала монополией на внутреннюю и внешнюю политику, в то время как в Украине их практическая реализация была следствием широкого компромисса самых разных политических и экономических групп, а также (в определенные периоды времени) зависела от электоральных циклов и давления со стороны оппозиции.

Сравнивая эти две модели балансирования между Россией и ЕС с точки зрения их выработки и осуществления, можно сделать вывод, что белорусский вариант был более эффективным. Он позволял достаточно оперативно принимать нужные решения и реагировать на внешние импульсы. Авторитарный контроль над политической и экономической жизнью также позволил Беларуси принять участие в интеграции с Россией (будь то СГ или ЕАЭС) с минимальным ограничением собственных полномочий и получить при этом взамен существенные экономические и ресурсные дотации.

Сегодня, спустя более чем два десятилетия после распада СССР, можно уверенно предположить, что схожие преимущества от минимального, даже имитационного сближения с Россией могла получить и Украина. Но там вопрос интеграции в российском направлении постоянно становился предметом политических спекуляций, а также противоречил Концепции внешней политики, принятой еще в начале 1990-х годов. В целом можно сказать, что главным препятствием повороту «на Восток» был плюрализм правящих и господствующих групп, который не смог преодолеть ни один президент или премьер [Ворожейкина, 2014, с. 8]. В конечном счете все это и сделало политику балансирования Киева более реакционной и недальновидной, чем у Минска.

В то же время приходится признать, что и в белорусском варианте балансирования, исходящем от авторитарного политического режима, также были свои минусы. Во-первых, национальные интересы там часто подменялись государственными (императивом удержания власти). Во-вторых, белорусский авторитаризм, увеличивая эффективность, одновременно ограничивал возможности балансирования между Россией и ЕС и препятствовал развитию политических отношений на западном направлении. В связи с этим балансирование Беларуси крайне слабо опиралось на европейский вектор, что в конечном счете не позволило Минску сохранить подлинно внеинтеграционный статус, даже несмотря на попытки опереться на союзников вне Европы. Однако в целом белорусская модель балансирования позволила привлечь больше внешних ресурсов при сравнительно ограниченных возможностях.

Украинская, более демократическая политическая система долгое время казалась весьма результативной, поскольку позволяла избегать зависимости от России. Однако ее слабость в вопросах государственного управления в конечном счете привела к усилившейся зависимости Киева от других внешних партнеров – ЕС (экономическая ассоциация) и США (военно-политический диалог).

Экономическая зависимость Беларуси и Украины от России и Европейского союза была схожей: обе страны зависели и от России, и от ЕС в вопросах торговли, а также были зависимы от ЕС в плане инвестиций и возможности привлекать финансовые ресурсы, а от России – по причине создававшихся десятилетиями производственно-сбытовых связей, важности получения сырья по льготным ценам и доступа на емкий российский рынок. Однако разные экономические модели развития Беларуси и Украины по-разному сказались на осуществлении ими балансирования.

Для белорусской командно-административной модели глубокая экономическая интеграция и с Россией, и с ЕС была неприемлемой. Во-первых, такое объединение с более крупными либеральными системами потребовало бы продолжения экономических реформ, что подрывало саму суть государственного устройства и сложившегося социального контракта. Во-вторых, усиление экономического сотрудничества предполагало взаимное проникновение капитала, что в случае белорусской экономики означало приход более сильных и влиятельных зарубежных капиталодержателей, с которыми ни частный, ни государственный сектора не могли успешно конкурировать. В-третьих, Россия и ЕС были заинтересованы в интеграции не просто торговой, а более комплексной и системной, предполагающей надгосударственное управление и возможность оказывать на Беларусь в том числе и политическое влияние посредством экономических инструментов. Все это могло привести к падению авторитета белорусских властей внутри страны.