Интеграционное право

3. Интеграция иностранцев ставит целью создать благоприятные условия для сосуществования швейцарского и иностранного населения на базе конституционных ценностей, а также взаимного уважения и взаимной толерантности.

4. Она должна обеспечивать законно и длительно проживающим иностранцам возможность участвовать в экономической, социальной и культурной жизни.

5. Интеграция предполагает, с одной стороны, что иностранцы готовы интегрироваться, с другой стороны, что швейцарское население проявляет открытость по отношению к ним.

6. Настоятельно необходимо, чтобы иностранцы свыклись с обществом и образом жизни в Швейцарии и, в частности, чтобы они овладели национальным языком.

Итак, интеграция – это общественное явление, один из факторов развития человеческой цивилизации. Интеграция в обществе проявляет себя в формировании постоянных, устойчивых взаимосвязей между людьми и социальными группами, вовлеченность в которые становится необходимым условием их жизнедеятельности. Чем шире и многообразнее подобные взаимосвязи, тем более интегрированным является общество.

§ 3. Международная интеграция как объективное явление современной общественной жизни

На протяжении большей части истории человечества наиболее крупными ячейками интеграции в обществе служили государства, которые объединили людей, проживающих на их территории, под одной высшей властью (суверенитетом). В рамках каждого государства сложились общие для его народа экономические, политические, правовые, другие социальные институты: национальное хозяйство (внутренний рынок), национальное (внутригосударственное) право, национальная культура и т. д.

Развитие интеграционных процессов, однако, не останавливается на национальном (внутригосударственном) уровне. Сосуществование на планете примерно двухсот государств создает возможность для перехода интеграции на еще более высокий уровень, где движение в сторону взаимного единства начинают целые страны и их народы.

Именно отсюда берет свое начало феномен международной интеграции, превратившийся с середины XX в. в одну из главных тенденций современного этапа мирового общественного развития и затрагивающий сегодня практически все государства Земного шара.

Международная интеграция – закономерный результат международного общения, в ходе которого постепенно формируются все более тесные связи между разными странами на уровне как их государственных учреждений, так и гражданского общества, включая рядовых граждан.

Межгосударственные связи, т. е. международные отношения в традиционном смысле слова, в современную эпоху уже не могут быть сведены к разрешению конфликтных ситуаций, время от времени возникающих между суверенными государствами (вопросы войны и мира, территориальные споры и т. п.).

Сегодня государства стремятся взаимодействовать друг с другом по самому широкому спектру вопросов, представляющих взаимный интерес, не исключая и тех, которые ранее считались внутренним делом каждого из них (например, вопросы защиты прав человека).

Государства подталкивает к развитию сотрудничества осознание того факта, что целый ряд стоящих перед ними задач они уже не могут решить поодиночке (например, сохранение окружающей среды) или могут сделать это более эффективно путем совместных усилий (например, освоение космоса).

Еще более высокий интеграционный потенциал имеют трансграничные связи, т. е. отношения, складывающиеся непосредственно между гражданами и их объединениями, в том числе юридическими лицами, которые проживают, находятся или осуществляют деятельность на территории разных государств («трансграничный» значит «пересекающий границу»).

Как и межгосударственные отношения, трансграничные связи между их народами начали формироваться в глубокой древности, в первую очередь в форме международной торговли. Однако лишь в современную эпоху они приобрели настолько активный и многообразный характер, что экономическая жизнь ни одного государства уже не может быть изолирована от мирового рынка и происходящих в нем процессов (международное разделение труда, международные инвестиции, международная миграция рабочей силы и т. д.).

Развитие трансграничных связей не сводится исключительно к производству материальных благ и торговле ими. В настоящее время оно все больше затрагивает другие сферы жизнедеятельности людей: международный туризм, международные культурные, спортивные мероприятия, международный информационный обмен, получение образования за рубежом и т. д.

Огромную роль в том, что государства и их народы становятся ближе друг к другу, играют достижения научно-технического прогресса. Современные средства транспорта в десятки раз сократили время, требуемое людям и товарам для перемещения из одного государства в другое. Даже между отдаленными странами они способны сегодня преодолеть этот путь за несколько дней, а в случае авиаперевозок – за несколько часов. Для сравнения: в эпоху Средневековья купцы, например, из Дании до Новгорода добирались в течение целого месяца, а из Новгорода до Рима путешествовали больше полугода[10 - См.: Аристов Н. Я. Промышленность Древней Руси. М.: Либроком, 2013. С. 239.]. Что касается информационных связей, то благодаря новейшим технологиям передачи данных, включая Интернет, перемещение информации между государствами происходит сейчас практически моментально, в режиме «реального времени» (онлайн).

Итак, международная интеграция возникает не по чьему-то сознательному плану. В ее основе лежит объективный ход развития общественной жизни, которая сегодня все меньше склонна замыкаться внутри государственных границ.

Международная интеграция в качестве объективного явления, по сути, равнозначна понятию «интернационализация общественной жизни», которое указывает на неуклонное усиление ее международной составляющей (от слова интернациональный – международный).

§ 4. Международная интеграция как целенаправленная деятельность государств

Какова реакция государственных властей на новые реалии интернационализирующейся общественной жизни?

Первоначально она носила, скорее, выжидательный, а в ряде аспектов негативный характер. Государства дорожат своим суверенитетом, поэтому не желают отказываться от права самостоятельно формировать свою внутреннюю и внешнюю политику. Предпочтительный для них путь развития международного сотрудничества – заключение соглашений с другими странами по отдельным вопросам, представляющим в конкретный момент взаимный интерес. Соответственно, по остальным вопросам каждое государство сохраняет полную независимость в управлении общественной жизнью на своей территории, исходя из национальных интересов и приоритетов.

Как угрозу своим интересам государства могут расценивать и чрезмерное, с их точки зрения, развитие трансграничных связей на уровне гражданского общества, которые влекут перемещение между территориями разных стран людей, товаров, денежных средств, информации, иных материальных и нематериальных благ.

Например, увеличение импорта определенной продукции из-за рубежа может неблагоприятно сказаться на сбыте аналогичных отечественных товаров, привести к сокращению рабочих мест на выпускающих их отечественных предприятиях и росту безработицы среди отечественных граждан.

В качестве неблагоприятных последствий интернационализации общественной жизни выступают и такие распространенные сегодня явления, как вывоз капиталов за рубеж, «утечка мозгов» (переезд ученых и квалифицированных специалистов в государства с более благоприятными условиями труда), «делокализация» (перенос предприятий и, соответственно, рабочих мест в страны с более низкими издержками производства и налогами).

Государства также резонно опасаются чрезмерного притока иностранных мигрантов или перехода под контроль иностранцев своих природных богатств и стратегических отраслей национальной экономики.

Своеобразным побочным продуктом роста трансграничных связей выступает и феномен международной (трансграничной, транснациональной) преступности, включая международный терроризм, противостояние которому сегодня стало одним из главных вызовов для всего мирового сообщества.

Традиционным ответом государств на вышеуказанные угрозы служит принятие ограничительных мер, которые в той или иной степени влекут закрытие их границ. Таковы, в частности:

• пограничный контроль разных видов – пограничный (паспортный) контроль физических лиц, таможенный контроль товаров, транспортный, ветеринарный, фитосанитарный контроль, контроль за вывозом культурных ценностей и др.;

• пошлины и сборы, взимаемые за пересечение границ, – таможенные, антидемпинговые и др.;

• количественные ограничения в виде установления максимальных объемов (квот) вплоть до полного запрета на перемещение через границы для определенных категорий людей или материальных благ – экспортные/импортные квоты для товаров, ограничения на ввоз/вывоз денежных средств, квоты на привлечение иностранной рабочей силы и др.

• К ограничительным мерам, посредством которых государства сдерживают трансграничные связи, относятся и многообразные административные формальности для их участников, в частности:

• лицензирование экспорта и импорта – возложение на поставщиков товаров обязанности получать предварительное разрешение у компетентных органов на их ввоз или вывоз;

• визовый режим – возложение обязанности получить аналогичное разрешение в форме визы на иностранцев, желающих посетить страну;

• легализация иностранных официальных документов – отказ признавать подлинность аттестатов, дипломов, актов гражданского состояния или иных документов, полученных в другом государстве, до тех пор, пока она не будет подтверждена специально уполномоченными органами страны предъявления документа.

Государства традиционно создают препятствия трансграничным связям и посредством дискриминационного обращения иностранных граждан и товаров, уже допущенных на свою территорию, например в форме более высокого их налогообложения.

Сюда же относятся требования к иностранцам получать дополнительные разрешения, которые не требуются отечественным гражданам и юридическим лицам. Например, в средневековой Руси для проезда по территории страны иностранным купцам необходимо было получать у правительства специальные паспорта, называвшиеся «проезжими грамотами»[11 - См.: Рожков Н. А. Происхождение самодержавия в России. М.: Либроком, 2012. С. 157.].

Уже в современную эпоху необходимым условием осуществления иностранными гражданами предпринимательской деятельности на территории Франции служило получение «удостоверения иностранного коммерсанта»[12 - Франц. carte de commer?ant еtranger.]. Позднее его заменило специальное разрешение, выдаваемое префектами департаментов – представителями центрального правительства в административно-территориальных единицах Французской Республики[13 - См.: Bеquin J., Menjucq M. (dir.). Droit du commerce international. Paris: LexisNexis, 2011. P. 210; Canin P. Droit commercial. Paris: Hachette, 2004. Р. 69.].

Стремление государств сохранить свою обособленность как в плане самостоятельного управления общественной жизнью на собственной территории, так и в плане частичного закрытия своих границ, т. е. недопущения свободного перемещения через них людей, товаров, денежных средств и т. д., – стратегия, которой первоначально придерживались все страны мира.

Приведенные примеры показывают, что у этой стратегии есть свои оправдания. Однако имеются и отрицательные стороны. Например, жесткая политика протекционизма, т. е. защиты отечественной экономики от любой иностранной конкуренции, в конечном счете приводит к росту цен и снижению качества товаров, поступающих на внутренний рынок (поскольку национальные производители не опасаются того, что потребители предпочтут более дешевую и качественную импортную продукцию).

Дискриминационные и иные ограничительные меры, вводимые одним государством в отношении граждан, предприятий и продукции других государств, провоцируют аналогичные ограничения со стороны последних к его собственным гражданам, предприятиям и товарам. Применяя такие ограничения к иностранным товарам, государство, например, рискует осложнить продвижение собственной продукции на внешние рынки, т. е. поставить в неблагоприятное положение свои предприятия-экспортеры.

Наконец, чрезмерная забота государств о своей национальной независимости и самобытности не дает им возможности в полной мере воспользоваться преимуществами, которые давало бы проведение подлинно общей с другими странами политики, базирующейся на согласовании и совместном продвижении взаимных интересов.

В качестве альтернативы стратегии протекционизма и взаимной обособленности (стратегия «противодействия интеграции») сегодня все больше государств берут на вооружение противоположный подход, заключающийся в сознательном поощрении интеграционных процессов (стратегия «содействия интеграции»).

Разумеется, речь идет не о стремлении объединиться сразу и со всеми странами. В первую очередь интерес к взаимной интеграции возникает у государств, которые расположены поблизости друг от друга и уже связаны между собой прочными экономическими узами, общностью исторического развития, языка, религии, культуры и т. д.

Так, первый в мире таможенный союз, созданный еще в XIX в., – Цольферайн[14 - Нем. Zollverein.], объединил в 1833 г. государственные образования, расположенные на территории в то время раздробленной Германии, и стал предпосылкой для образования на их основе в 1871 г. единого немецкого государства – Германской империи, ныне Федеративной Республики Германия.

Близость территорий и прочные экономические связи обусловили возникновение в XIX в. аналогичного союза на Юге Африки – Южноафриканского таможенного союза, который в настоящее время объединяет пять стран[15 - Ботсвана, Лесото, Намибия, Свазиленд, Южно-Африканская Республика (ЮАР).].

Южноафриканский таможенный союз является старейшей из существующих в современном мире интеграционных организаций. Его история восходит к 1889 г., когда была подписана Конвенция о таможенном союзе между двумя государственными образованиями, которые находились в то время на территории современной ЮАР, – английской колонией «Мыс доброй надежды» и «Оранжевой республикой», основанной выходцами из Нидерландов (бурами).

Еще один таможенный союз в Африке был создан в 1917 г. между Кенией и Угандой. Он стал прообразом Восточноафриканского сообщества, которое сегодня, как и Южноафриканский таможенный союз, объединяет пять стран соответствующего региона[16 - Бурунди, Кения, Руанда, Танзания, Уганда.].

Двусторонний характер носила и продолжает сохранять старейшая интеграционная организация на территории Европы – Бельгийско-Люксембурский экономический союз. В основу этого союза была положена специальная конвенция между Бельгией и Нидерландами, подписанная после окончания Первой мировой войны и действующая с поправками по сей день (Скоординированная конвенция об учреждении Бельгийско-Люксембургского экономического союза 1921 г. в редакции 2002 г.).

Появление более широких по составу интеграционных объединений происходит уже после Второй мировой войны. С этого времени интерес к взаимной интеграции начинают проявлять все больше государств, расположенных в разных частях планеты.