Интеграционное право

Именно во второй половине XX – начале XXI в. в разных частях Земного шара появляются подлинно региональные интеграционные альянсы, демонстрирующие тенденцию к дальнейшему расширению. Так, Европейский союз был образован в 1992 г. на базе созданных в 1950-е гг. Европейских сообществ. Со временем его численный состав увеличился почти в пять раз (с шести до двадцати восьми государств-членов) за счет вступления в ЕС большинства стран не только Западной, но и Восточной Европы[17 - Бельгия, Италия, Люксембург, Нидерланды, Франция, ФРГ (с 1951 г.), Великобритания, Дания, Ирландия (с 1973 г.), Греция (с 1981 г.), Испания, Португалия (с 1986 г.), Австрия, Финляндия, Швеция (с 1995 г.), Венгрия, Кипр, Латвия, Литва, Мальта, Польша, Словакия, Словения, Чехия, Эстония (с 2004 г.), Болгария, Румыния (с 2007 г.), Хорватия (с 1 июля 2013 г.).].

Другая интеграционная организация – Ассоциация государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН)[18 - Англ. ASEAN – Association of Southeast Asian Nations (дословно: Ассоциация наций Юго-Восточной Азии).], с момента создания в 1967 г. увеличила свою численность в два раза – с пяти до десяти стран региона[19 - Индонезия, Малайзия, Сингапур, Таиланд, Филиппины – государства – основатели АСЕАН плюс Бруней, Вьетнам, Камбоджа, Лаос, Мьянма – позднее присоединившиеся страны.]. В свою очередь, Южноамериканский общий рынок (МЕРКОСУР)[20 - Исп. MERCOSUR – Mercado Comun del Sur (дословно: Общий рынок Юга).], хотя и насчитывает меньшее число членов (четыре в момент создания в 1991 г., пять с 2012 г.), по своей территории охватывает бульшую часть Южной Америки за счет того, что в его состав вошли крупнейшие страны этого континента[21 - Аргентина, Бразилия, Парагвай, Уругвай – государства – основатели МЕРКОСУР плюс Венесуэла, ставшая полноправным членом организации в 2012 г.].

Интеграционные цели также ставятся перед многими объединениями государств, созданными в других частях Земного шара: Африканский союз и Совет сотрудничества арабских государств Персидского залива, Карибское сообщество и Центральноамериканская интеграционная система, Южноазиатская зона свободной торговли и т. д.

Аналогичный характер имеют объединения, созданные на постсоветском пространстве на рубеже XX–XXI вв. Они призваны восстановить, в большей или меньшей степени, единство государств и народов, возникших в результате распада (дезинтеграции) бывшего СССР: Содружество Независимых Государств, Евразийский экономический союз, Союзное государство России и Беларуси и др.

Одновременно с созданием региональных интеграционных союзов под влиянием глобализации, т. е. распространения процесса интернационализации общественной жизни на мировой (глобальный) уровень, предпринимаются шаги в направлении открытия границ между государствами всех континентов, прежде всего в экономической сфере. Главным форумом для согласования и совместного осуществления подобных мер стала Всемирная торговая организация (ВТО), объединяющая свыше 160 государств Земного шара.

Итак, в настоящее время в той или иной форме в интеграционных мероприятиях участвуют почти все страны мира. Благодаря этому приобретает новое значение само понятие «международная интеграция».

Сегодня международная интеграция может рассматриваться не только как объективный и, в известной мере, спонтанный процесс объединения стран и народов благодаря расширению международных связей, все большей интернационализации общественной жизни – международная интеграция в широком смысле, но и как сознательная, целенаправленная совместная деятельность государств, которая служит преодолению их взаимной обособленности, – международная интеграция в узком смысле.

Международная интеграция, понимаемая как объединительная деятельность заинтересованных государств, развивается по двум основным направлениям.

Прежде всего она предполагает взаимное открытие границ, т. е. создание условий для свободного развития общественной жизни в пределах совокупной территории интегрирующихся государств. Поскольку открытие границ означает не что иное, как сокращение или полную отмену таможенных пошлин, количественных ограничений, визовых формальностей и иных барьеров трансграничным связям, которые в прошлом были установлены самими государствами, данное направление интеграционной деятельности получило название «негативная интеграция».

Другим ключевым вектором международной интеграции служит переход интегрирующихся государств к совместному управлению общественными отношениями на их территориях путем введения общей политики в разных сферах жизни – «позитивная интеграция». В этих целях интегрирующиеся государства сегодня все чаще делегируют отдельные свои полномочия наднациональным (надгосударственным) органам власти в рамках интеграционных организаций с их участием.

В обоих направлениях международная интеграция приводит к изменению характера взаимоотношений между вовлеченными в нее государствами. Взаимно интегрируясь, государства добровольно отказываются от некоторых атрибутов своего суверенитета, таких как право самостоятельно определять условия пересечения своих границ, устанавливать режим иностранцев на своей территории или право самостоятельно формировать свою политику.

Взамен этих уступок, совершаемых на взаимной основе, интегрирующиеся государства рассчитывают приобрести дополнительные преимущества для самих себя, своих граждан и хозяйствующих субъектов, такие как, например:

• большая открытость зарубежных рынков для отечественных товаров и услуг, повышение их конкурентоспособности;

• возможность влиять на действия и решения органов власти других интегрирующихся государств в контексте выработки общей политики;

• способность более эффективно отстаивать свои интересы на мировой арене, продвигая их от лица интеграционной организации в целом;

• усиление национальной безопасности в рамках более крупного интеграционного образования.

Разумеется, международная интеграция, как и любая общественная деятельность, сопряжена с определенными рисками. Успех или неудача каждого интеграционного проекта зависит от многих факторов, способных по-разному влиять на соотношение его положительных и отрицательных последствий для участвующих государств. Заранее предусмотреть все результаты воздействия этих многообразных факторов вряд ли возможно.

Как следствие международная интеграция всегда осуществляется постепенно, путем перехода государств от более осторожных к более продвинутым формам взаимного объединения.

С постепенным характером международной интеграции связана еще одна важная ее особенность, в силу которой между разными странами мира интеграционные процессы развиваются неравномерно: на разных скоростях и с разной интенсивностью, т. е. имеют многоскоростной характер.

§ 5. Многоскоростная интеграция

Как показали приведенные в предыдущем параграфе примеры, международная интеграция приводит к созданию объединений государств, которые могут насчитывать разное число членов. Сначала появляются в основном узкие по составу группировки (Южноафриканский таможенный союз, Бельгийско-Люксембургский экономический союз). Позднее приходит пора более широких, подлинно региональных интеграционных альянсов (ЕС, МЕРКОСУР и др.).

С еще большим трудом интеграцию удается продвигать в масштабах мирового сообщества в целом. В данном случае приходится учитывать и согласовывать интересы значительного числа государств, многие из которых не только географически отдалены друг от друга, но и находятся на разных уровнях развития, преследуют в своей политике разные, подчас противоположные цели. Вследствие этого усилия по интеграции глобальной экономики в рамках Всемирной торговой организации на сегодняшний день привели лишь к частичному открытию экономических границ, например к снижению, но не полному устранению межгосударственных таможенных пошлин.

Разные государства готовы интегрироваться друг с другом в разной степени. Чем больше государств участвует в интеграционном процессе, тем сложнее и, как правило, медленнее развивается их взаимная интеграция. Отражением этой закономерности и служит понятие «многоскоростная интеграция». В качестве синонимов или близких по смыслу терминов используются выражения «дифференцированная интеграция», «концентрические круги интеграции» или «интеграция а la carte»[22 - Франц. – выборочная, порционная интеграция, интеграция «на заказ», дословно: «подобно меню» (carte – меню).].

Многоскоростная интеграция означает, что государства интегрируются между собой в разной степени (более высокой или более низкой). При этом одно и то же государство может являться членом сразу нескольких интеграционных союзов, обеспечивающих разную степень единства их членов.

Например, в Европе Бельгия и Люксембург, помимо двустороннего Бельгийско-Люксембургского экономического союза, созданного в 1921 г., после Второй мировой войны совместно с Нидерландами учредили трехсторонний интеграционный альянс под названием «Союз Бенилюкс» (Договор об учреждении Союза Бенилюкс 1958 г. в редакции 2008 г.).

Совместно с другими европейскими странами Бельгия, Нидерланды, Люксембург также являются полноправными членами Европейского союза, включающего двадцать восемь государств Западной и Восточной Европы. При этом, как отмечается в учредительных документах Европейского союза, создание и деятельность ЕС не препятствуют «существованию и завершению процесса формирования» Бельгийско-Люксембургского экономического союза и Союза Бенилюкс в той мере, в какой цели последних «не достигаются» в рамках ЕС, т. е. имеют более амбициозный характер, чем цели, достигаемые в масштабах Европейского союза в целом.

В свою очередь, в учредительном договоре Бенилюкс подчеркивается, что эта интеграционная организация призвана играть роль «предвестника» для Европейского союза. Иными словами, в рамках Бенилюкс на уровне трех стран могут инициироваться интеграционные проекты, которые позднее могут быть восприняты на европейском уровне (например, учрежденная в 1960 г. единая виза Бенилюкса послужила прообразом для единой шенгенской визы, введенной в ЕС конце XX в.).

Кроме признания возможности сохранения особых интеграционных союзов между Бельгией, Нидерландами и Люксембургом, учредительные документы ЕС сегодня допускают осуществление более тесной интеграции между любыми группами входящих в ЕС государств. Такие интеграционные проекты получили официальное наименование «продвинутое сотрудничество». Также допускается предоставление изъятий отдельным государствам – членам ЕС из общих интеграционных проектов. Например, в зону обращения единой валюты ЕС евро в настоящее время входит большинство, но не все государства – члены Европейского союза (19 из 28 государств-членов в 2015 г.).

Среди европейских интеграционных организаций еще более широкий состав, чем ЕС, имеет Совет Европы, насчитывающий около пятидесяти государств-членов (сорок семь в 2015 г., в том числе Россия с 1996 г.). Степень интеграции в рамках Совета Европы, однако, является заметно более низкой, по сравнению с ЕС. Ее главным достижением стало создание общеевропейской системы защиты прав человека, распространяющейся на все государства – члены Совета Европы (Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и функционирующий на основе этой Конвенции Европейский суд по правам человека).

В остальном роль Совета Европы в процессе европейской интеграции является ограниченной. Она сводится в основном к подготовке международных договоров (конвенций) по отдельным вопросам интеграции и сотрудничества, к которым государства присоединяются по собственному усмотрению, в добровольном порядке.

Аналогичная палитра из более или менее интегрированных объединений государств сложилась на других континентах Земного шара. Так, в Африке наряду с Африканским союзом, провозгласившим весьма амбициозные цели в области интеграции (вплоть до введения единой африканской валюты и создания Соединенных Штатов Африки с общим правительством), но пока далеким от их практической реализации, функционирует множество более узких по составу региональных союзов и сообществ, включающих отдельные страны континента.

При этом в одном и том же регионе Африки могут одновременно функционировать по два и более параллельных интеграционных альянса с частично совпадающим членством. Например, на Юге Африки, помимо уже упоминавшегося Южноафриканского таможенного союза, насчитывающего пять государств, с 1992 г. существует более широкое по составу (пятнадцать государств-членов), но менее интегрированное Южноафриканское сообщество развития[23 - В состав Южноафриканского сообщества развития входят все пять государств, состоящих в Южноафриканском таможенном союзе (Ботсвана, Лесото, Намибия, Свазиленд, ЮАР), плюс Ангола, Демократическая Республика Конго (бывший Заир), Замбия, Зимбабве, Маврикий, Мадагаскар, Малави, Мозамбик, Сейшельские острова, а также Танзания, одновременно состоящая в Восточноафриканском сообществе.].

Еще более многочисленной по составу, но менее эффективной с точки зрения реализации крупномасштабных интеграционных проектов является Общий рынок для Восточной и Южной Африки (КОМЕСА)[24 - Англ. COMESA – Common Market for Eastern and Southern Africa.], в который входят девятнадцать стран соответствующих регионов[25 - В состав КОМЕСА входят восемь из пятнадцати государств – членов Южноафриканского сообщества развития (Демократическая Республика Конго, Замбия, Зимбабве, Маврикий, Мадагаскар, Малави, Свазиленд, Сейшельские острова), четыре из пяти государств – членов Восточноафриканского сообщества (Бурунди, Кения, Руанда. Уганда), а также Джибути, Египет, Коморские острова, Ливия, Судан, Эритрея, Эфиопия.].

В Центральной Африке функционируют, с одной стороны, Центральноафриканское экономическое и валютное сообщество (СЕМАК)[26 - Франц. CEMAC–Communauteeconomique et monetaire de l’Afrique centrale.] в составе шести государств-членов[27 - Габон, Конго, Камерун, Центральноафриканская Республика, Чад, Экваториальная Гвинея.], с другой – Экономическое сообщество центральноафриканских государств, включающее десять стран[28 - В состав Экономического сообщества центральноафриканских государств входят все шесть государств – членов СЕМАК плюс Ангола, Бурунди, Демократическая Республика Конго, Сан-Томе и Принсипи.], в Западной Африке – Западноафриканский экономический и валютный союз (восемь государств-членов)[29 - Бенин, Буркина-Фасо, Гвинея-Бисау, Кот д’Ивуар, Мали, Нигер, Сенегал, Того.] и Экономическое сообщество западноафриканских государств (пятнадцать государств-членов)[30 - В состав Экономического сообщества западноафриканских государств входят все восемь государств – членов Западноафриканского экономического и валютного союза плюс Кабо-Верде, Гамбия, Гана, Гвинея, Либерия, Нигерия и Сьерра Леоне.] и т. д.

Положение о том, что создание более сплоченных интеграционных альянсов между отдельными странами Африки должно предшествовать их объединению в масштабах всего африканского континента, получило характер юридического принципа в подписанном в 1991 г. Договоре об учреждении Африканского экономического сообщества. Согласно этому документу, Африканское экономическое сообщество должно создаваться постепенно, путем слияния «региональных экономических сообществ» в таких регионах, как Северная Африка, Западная Африка, Центральная Африка и Южная Африка.

Вместе с тем африканские исследователи не без оснований отмечают, что членство одних и тех же государств в нескольких интеграционных сообществах способно порождать для них проблемы с точки зрения возможных противоречий между принимаемыми в рамках этих сообществ источниками права, например между изданным в 2006 г. интеграционным законодательством о телекоммуникациях Западноафриканского экономического и валютного союза и аналогичным по предмету, но несколько отличным по содержанию законодательством Экономического сообщества западноафриканских государств, которое увидело свет в 2007 г.[31 - См.: Sawadogo F. Les conflits entre normes communautaires: aspects positifs et prospectifs // La concurrence des organisations regionales en Afrique / Sous la direction de M. Fau-Nougaret. Paris: L’Harmattan, 2012. P. 303–304.]

Другой проблемой являются «дублирование усилий и напрасная трата ресурсов», которые могли бы быть более эффективно направлены на развитие соответствующих регионов и находящихся в них государств[32 - См.: Sawadogo F. Op. cit. P. 308.].

Несмотря на обозначенные проблемы, тенденция к многоскоростной интеграции получила активное развитие и в Западном полушарии. Например, только в одном из его регионов – бассейне Карибского моря – функционируют сразу три интеграционных образования, образующих три разных уровня интеграции:

• самый низкий уровень, охватывающий почти все страны региона, – Ассоциация карибских государств в составе двадцати пяти членов[33 - Антигуа и Барбуда, Багамские острова, Барбадос, Белиз, Венесуэла, Гаити, Гайана, Гватемала, Гондурас, Гренада, Доминика, Доминиканская Республика, Колумбия, Коста-Рика, Куба, Мексика, Никарагуа, Панама, Сальвадор, Сент-Винсент и Гренадины, Сент-Китс и Невис, Сент-Люсия, Суринам, Тринидад и Тобаго, Ямайка.];

• продвинутый уровень, на котором создается единое экономическое пространство, – Карибское сообщество (КАРИКОМ)[34 - Англ. CARICOM – Caribbean Community.] в составе пятнадцати членов[35 - Антигуа и Барбуда, Багамские острова, Барбадос, Белиз, Гаити, Гайана, Гренада, Доминика, Монтсеррат, Сент-Винсент и Гренадины, Сент-Китс и Невис, Сент-Люсия, Суринам, Тринидад и Тобаго, Ямайка.];

• наконец, высший уровень экономической интеграции, связанный с введением единой валюты «восточнокарибский доллар» под управлением единого центрального банка, был достигнут в рамках Организации восточнокарибских государств в составе семи членов, которые в прошлом являлись колониями Великобритании в этом регионе[36 - Антигуа и Барбуда, Гренада, Доминика, Монтсеррат, Сент-Винсент и Гренадины, Сент-Китс и Невис, Сент-Люсия.].

Стремление к экономической интеграции государств Латинской Америки (бывших колоний Испании и Португалии) вызвало к жизни создание Латиноамериканской ассоциации свободной торговли, преобразованной в 1980 г. в Латиноамериканскую ассоциацию интеграции (АЛАДИ)[37 - Исп. ALADI – Asociacion LatinoAmericana de Integracion.]. Объединяющая сегодня тринадцать латиноамериканских государств[38 - Аргентина, Боливия, Бразилия, Венесуэла, Колумбия, Куба, Мексика, Панама, Парагвай, Перу, Уругвай, Чили, Эквадор.], АЛАДИ, как и Африканский союз, провозгласила амбициозные интеграционные цели вплоть до формирования латиноамериканского общего рынка.

Данные цели, по крайней мере на современном этапе, оказались недостижимыми в рамках АЛАДИ в целом. Поэтому большинство государств – членов АЛАДИ одновременно вошло в состав ограниченных по составу, но более эффективных интеграционных организаций.

Так, самое северное государство – член АЛАДИ (Мексика) сделало выбор в пользу экономической интеграции с государствами Северной Америки (Канада и США) в рамках НАФТА – Североамериканского соглашения о свободной торговле 1992 г., неофициально – Североамериканской ассоциации свободной торговли[39 - Англ. NAFTA – North American Free Trade Agreement/North American Free Trade Association.].

Еще одно государство – член АЛАДИ, расположенное в Центральной Америке (Панама), вместе с другими государствами этого региона вошло в состав Центральноамериканской интеграционной системы, созданной в 1991 г. на основе бывшей Организации центральноамериканских государств[40 - Центральноамериканская интеграционная система в настоящее время включает семь государств-членов: Гватемала, Гондурас, Коста-Рика, Никарагуа, Панама, Сальвадор, а также Белиз, участвующий, однако, лишь в отдельных интеграционных мероприятиях.].

Государства – члены АЛАДИ, территории которых находятся в Южной Америке, развивают более тесную интеграцию в рамках двух самостоятельных организаций. Это, с одной стороны, упоминавшийся выше Южноамериканский общий рынок (МЕРКОСУР), в состав которого входят крупнейшие страны южноамериканского континента, с другой – Андское сообщество наций (кратко: Андское сообщество), включающее в основном страны северо-западной части Южной Америки[41 - Боливия, Колумбия, Перу, Эквадор. Первоначально в состав Андского сообщества также входили Венесуэла и Чили. Венесуэла в 2006–2012 гг. перешла из Андского сообщества в МЕРКОСУР. Чили, не являясь сегодня членом Андского сообщества, осуществляет с ним интеграционные проекты на базе соглашения об ассоциации.].

Стремление достичь единства всего южноамериканского континента, в том числе и те расположенные в нем страны, которые не относятся к Латинской Америке (например, Гайана – бывшая колония Великобритании, Суринам – бывшая колония Нидерландов), стало побудительным мотивом начала процесса строительства Союза южноамериканских наций (УНАСУР)[42 - Исп. UNASUR – Union des NAciones SURamericanas.], учредительный договор которого подписан в 2008 г.[43 - В состав УНАСУР входят двенадцать стран Южной Америки, в том числе все государства – члены МЕРКОСУР (Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Парагвай, Уругвай), все четыре государства – члены Андского сообщества (Боливия, Колумбия, Перу, Эквадор), а также Гайана, Суринам и Чили.]

В последние годы серьезным конкурентом вышеупомянутых организаций в деле интеграционного строительства в Латинской Америке стал Тихоокеанский альянс, образованный в 2011 г. В этот альянс вошел ряд стран Южной и Центральной Америки, общим географическим признаком которых является выход к Тихому океану[44 - Государствами – основателями Тихоокеанского альянса выступают Мексика (одновременно государство – член НАФТА), Колумбия, Перу (одновременно государства – члены Андского сообщества и УНАСУР), Чили (государство – член УНАСУР). В 2014 г. к Тихокеанскому альянсу решила присоединиться Коста-Рика, остающаяся членом Центральноамериканской интеграционной системы.]. Главным интеграционным мероприятием Тихоокеанского альянса является создание внутри него зоны свободной торговли, основы которой были заложены в 2013 г. Также рассматриваются или уже реализуются другие интеграционные проекты, например учреждение «Латиноамериканской биржи» (МИЛА)[45 - Исп. Mercado Integrado Lationamericano.] – общей площадки торговли ценными бумагами, или возможное введение единой «визы Тихоокеанского альянса».

Еще один особый вектор международной интеграции в Западном полушарии связан с попытками объединить испаноязычные страны Южной, Центральной Америки и Карибского бассейна на основе федеративных идей выдающегося латиноамериканского политического деятеля С. Боливара – руководителя освободительной борьбы многих этих стран от колониальной зависимости в XIX в., а также в целях их совместного противодействия доминированию США.

Соответствующее объединение получило название «Боливарианский альянс для народов нашей Америки», сокращенно АЛЬБА[46 - Исп. ALBA – ALianza Bolivariana para los pueblos de nuestra America.]. Его основателями и первоначальными участниками в 2005 г. стали Венесуэла и Куба, к которым затем присоединился еще ряд американских государств, в том числе некоторые англоязычные (бывшие колонии Великобритании)[47 - В настоящее время восемь государств-членов: испаноязычные Боливия, Венесуэла, Куба, Никарагуа, Эквадор плюс англоязычные Антигуа и Барбуда, Доминика и Сент Винсен и Гренадины (островные государства в Карибском море, участвующие также в интеграционных организациях стран Карибского бассейна).]. В аналогичных целях в 2010 г. начато формирование еще более крупного интеграционного альянса, в котором согласились участвовать все страны Западного полушария, за исключением США и Канады, – Сообщества латиноамериканских и карибских государств (СЕЛАК)[48 - CELAC–Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeсos (исп.), Comunidade de Estados Latino-Americanos e Caribenhos (порт.), Communaute des Etats Latino-Americains et Caribeens (франц.).].