Политическая наука №1 / 2014. Формы правления в современном мире

Дуалистический характер исполнительной власти и дуалистическая легитимность – народный мандат президента и парламента – могут выступить в качестве еще одной проблемы для полупрезиденциализма.

На другой недостаток полупрезидентской системы обратил внимание А. Лейпхарт: несмотря на то что эта система позволяет разделение исполнительной власти между различными партиями либо коалициями, все же при проведении президентских выборов сохраняется элемент игры с нулевой суммой [Lijphart, 2004, p. 102]. В странах, где президент обладает крайне высоким влиянием и сосредоточивает в своих руках значительные полномочия, это может привести к персонализации системы.

Однако все эти сценарии возможны в режиме наименьшего благоприятствования, при условии фрагментированности парламента, партийной пролиферации и конфликтов президента с парламентом и / или премьер-министром. Можно сказать, что полупрезиденциализм обладает многими преимуществами. В частности, эта система, альтернативная президентской и парламентской формам правления, разрешает проблему взаимоотношений законодательной и исполнительной властей. Полупрезиденциализм представляет собой более гибкую систему по сравнению с президентской, позволяя преодолеть ситуацию разделенного правления относительно безболезненно.

Также стоит упомянуть, что полупрезиденциализм может позволить осуществление более эффективной политики, чем парламентаризм, причем даже в условиях фрагментированного парламента. Одновременно остается возможность избегания проблемы «тупика», свойственной президенциализму.

Другим потенциальным преимуществом полупрезиденциализма является коалиционный потенциал, отсутствующий в президентской системе, т.е. привлечение различных политических и социальных элементов во власть, при этом закладывается основа для консенсусного управления и удается уйти от мажоритаристской практики в духе «победитель получает все».

Способность выхода из тупиковой ситуации, наличие парламентского контроля над правительством, а также потенциальная роль президента как арбитра также являются сильными аргументами в пользу полупрезидентской системы.

Ж. Блондель считает, что преимущество полупрезиденциализма заключается в том, что президент находится как бы на определенной дистанции от «обычной политики», отдавая премьер-министра «на заклание» парламенту в случае необходимости (хотя президент лишен данной возможности в случае отсутствия пропрезидентского большинства в парламенте) [см.: Blondel, 1994, p. 166]. Преимущество полупрезидентской системы заключается и в возможности позитивного сосуществования в условиях принадлежности президента и премьер-министра к разным, но относящимся к одной правящей коалиции партиям, что создает основу для консенсуального правления и вовлечения в процесс принятия решений большего числа акторов.

К преимуществам полупрезиденциализма относится и возможность комбинаторики преимуществ парламентаризма и президенциализма[5 - Критики считают, что преимущества президентской и парламентской форм правления не могут сосуществовать, так как обе эти формы присутствуют не одновременно, а в фазах. Так, в президентской фазе полупрезидентская система имеет гораздо меньший потенциал для формирования коалиции, нежели в парламентской, а в последней глава правительства теряет преимущество быть избранным всеобщим голосованием.], что ведет к созданию достаточно жизнеспособной и эффективной системы, обладающей эластичностью, в частности в плане замены либо смены реального главы исполнительной власти в результате изменения расклада сил в парламенте.

Литература

Зазнаев О.И. Полупрезидентская система: Теоретические и прикладные аспекты. – Казань: Казанский гос. ун-т, 2006. – 374 с.

Bahro H., Bernhard H.B., Ernst V. Duverger’s concept: Semi-presidential government revisited // European journal of political research. – Dordrecht, 1998. – Vol. 34. – P. 201–224.

Bernhard M. Semipresidentialism, charisma, and democratic institutions in Poland // Presidential institutions and democratic politics comparing regional and national contexts / K. von Mettenheim (ed.). – Baltimore; L.: The Johns Hopkins univ. press, 1997. – P. 177–203.

Blondel J. Dual leadership in the contemporary world // Parliamentary versus presidential government / A. Lijphart (ed.). – N.Y.: Oxford univ. press, 1994. – P. 162–172.

Colton T.J., Skach C. The Russian predicament // Journal of democracy. – Baltimore, 2005. – Vol. 16 (3). – P. 113–126.

Duverger, M. A new political system model: Semi-presidential government // European journal of political research. – Amsterdam, 1980. – Vol. 8. – P. 165–187.

Elgie R. Models of executive politics: A framework for the study of executive power relations in parliamentary and semi-presidential regimes // Political studies. – Oxford; Malden, 1997. – Vol. 45. – P. 217–231.

Elgie R. Variations on a theme // Journal of democracy. – Baltimore, 2005. – Vol. 16(3). – P. 98–112.

Lijphart A. Constitutional design for divided societies // Journal of democracy. – Baltimore, 2004. – Vol. 15 (2). – P. 96–109.

Linz J.J. Presidential and parliamentary democracy: Does it make a difference? // The failure of presidential democracy / J.J. Linz, A. Valenzuela (eds). – Baltimore; L.: The Johns Hopkins univ. press, 1994. – Vol. 1. – P. 3–81.

Martinez R. Semi-presidentialism: A comparative study: Paper presented at ECPR joint sessions, Workshop 13. Designing institutions, Mannheim, Germany, 26–31 March. – Mannheim, 1999. – 56 p.

Pasquino G. Semi-presidentialism: a political model at work // European journal of political research. – Dordrecht, 1997. – Vol. 31. – P. 128–137.

Protsyk O. Prime ministers’ identity in semi-presidential regimes: Constitutional norms and cabinet formation outcomes // European journal of political research. – Wiley-Blackwell, 2005. – Vol. 44. – P. 721–748.

Protsyk O. Intra-executive competition between President and Prime Minister: Patterns of institutional conflict and cooperation under semi-presidentialism // Political studies. – Oxford; Malden, 2006. – Vol. 54. – P. 219–244.

Roper S.D. Are all semipresidential regimes the same? A comparison of premier-presidential regimes // Comparative politics. – N.Y., 2002. – Vol. 34 (3). – P. 253–272.

Sartori G. Comparative constitutional engineering. An inquiry into structures, incentives and outcomes. – N.Y.: New York univ. press, 1994. – 219 p.

Semi-presidentialism in Europe / R. Elgie (ed.). – Oxford: Oxford univ. press. – 1999. – 324 p.

Shugart M.S., Carey J.M. Presidents and assemblies: Constitutional design and electoral dynamics. – Cambridge, UK: Cambridge univ. press, 1992. – 316 p.

Skach C. Borrowing Constitutional designs: Constitutional law in Weimar Germany and the French Fifth Republic. – Princeton: Princeton univ. press, 2005. – 151 p.

О'Neil P. Presidential power in post-communist Europe: The Hungarian case in comparative perspective // Journal of communist studies. – L.: Frank Cass, 1993. – Vol. 9 (3). – P. 177–201.

О'Neil P. Hungary: political transition and executive conflict: The balance or fragmentation of power? // Postcommunist Presidents / R. Taras (ed.). – Cambridge: Cambridge univ. press, 1997. – P. 195–224.

Смешанная форма правления: новейшие тенденции развития во Франции и в России

    А.Н. Медушевский

Традиционная классификация форм правления, вслед за Монтескье, разделяла их на три основных вида – республику (власть принадлежит многим), монархию (власть сосредоточена в руках одного лица, управляющего на твердом основании закона) и деспотию (единоличная власть осуществляется без всяких правил и законов). Каждая из форм правления характеризуется своей природой и выражается особым принципом правления – страстью человека, заставляющей его двигаться (добродетель, честь и страх) [Montesquieu, 1979, p. 143–153]. Современные классификации форм правления, преодолевая дихотомию их разделения на республики и монархии, стремятся соединить формально-юридические характеристики с пониманием особенностей механизма власти: форма правления интерпретируется как единство структуры, функционирования и способов управления государством; понятие «системы правления» используется, чтобы отделить его современные формы от традиционных; наконец, понятие режима выступает как комбинированное выражение правовых форм и особенностей функционирования государственных институтов в них. Современные исследователи (как юристы, так и политологи) говорят о парламентских, президентских и смешанных формах правления, имея в виду комбинацию правовых форм и институтов власти в рамках когнитивного правоведения и неоинституционализма. На этой основе они изучают конституционную динамику [Медушевский, 2005], выстраивают типологию систем правления [Presidentialism and democracy in Latin America, 1999]; решают проблемы конституционной инженерии [Sartori, 2002], ведут поиск оптимального соотношения ветвей власти в различных политических условиях [Ардан, 1994; Pactet, 1998; Chantebout, 1998]. В рамках сравнительной конституционной инженерии используются такие понятия, как «смешанная форма», «республиканская монархия», «избирательная диктатура», «плебисцитарная демократия», «суперпрезидентская республика», «гибридный режим» и т.д. В задачу данной статьи входит определить сравнительный эффект воздействия смешанной формы правления и ее различных интерпретаций на текущие изменения конституционного строя Франции и России.

Смешанная форма правления как предмет научной дискуссии

Возможность сравнения конституционных систем Франции и России определяется формальным сходством решения ими вопросов интерпретации формы правления, разделения властей и ответственности правительства. Большинство французских и российских юристов определяют форму правления своих стран как дуалистическую, смешанную или президентско-парламентскую. Это юридически корректно, если сравнение ведется с монистическими парламентскими или президентскими формами. При ближайшем рассмотрении ситуация не столь однозначна.

Дуалистическая система (как прообраз смешанной формы правления) исторически представляет собой реализованный компромисс между двумя крайностями – абсолютизмом и парламентскими монархиями с выраженным преобладанием парламента (в системах британского или бельгийского типа) или монарха (в Германской, Австро-Венгерской и Российской империях, где он обладал всеми признаками мнимого конституционализма). Как показывает ее название, данная форма правления включала два центра власти: парламент и монарха, причем правительство оказывалось в двойном подчинении им обоим [Еллинек, 2004, с. 667–668].

Современная типология дуалистических (смешанных) форм правления включает значительное разнообразие вариантов, от близких к парламентским (парламентско-президентский режим) до почти президентских (президентско-парламентский режим «республиканской монархии»). В литературе существуют различные типологии полупрезидентских систем. Одна из них группирует эти системы в соответствии с правовыми параметрами разделения властей: на режим с президентом – номинальным главой государства (Австрия, Ирландия и Исландия); режим, отвечающий представлению о балансе между президентом и правительством (Веймарская республика, Финляндия, Португалия); и режим с сильным президентом (Франция). Другая типология отражает механизм власти и функционирования: данные системы подразделяются на те, которые действуют как парламентские (Австрия, Исландия и Ирландия); как президентские (Франция в периоды отсутствия сосуществования) и системы, характеризующиеся разделением власти между президентом и премьер-министром (например, Финляндия после Второй мировой войны, где президент отвечает за внешнюю политику, а премьер-министр – за внутреннюю). Наконец, третья типология выстраивает эти системы по линии организации лидерства в них: доминирует ли в нем премьер-министр (Австрия), или система допускает чередование, когда на одном этапе доминирует президент, а на другом – премьер-министр и парламент (Франция), или всегда доминирует президент (Россия) [Зазнаев, 2006].

Смешанная (полупрезидентская) система там, где она реализовалась исторически (в конституциях Веймарской республики, Финляндии 1919 г., Португалии и особенно – французской Пятой республики), включает, согласно М. Дюверже, следующие элементы: 1) избрание президента республики всеобщим голосованием; наделение его значительной властью; 2) введение в качестве противостоящей ему силы премьер-министра и министров, наделенных исполнительной правительственной властью; 3) возможность правительства оставаться у власти, только если парламент не противостоит ему [Duverger, 1974]. Последнего элемента нет в России, что делает проблематичным определение ее системы правления как аутентичной «смешанной» или дуалистической.

Конституционные основы двух политико-правовых систем

Сравнение двух конституций демонстрирует как сходства, так и существенные различия в трактовке разделения властей. Оно показывает, во?первых, жесткое проведение во Франции принципа взаимных сдержек президента и парламента, выражающихся понятием «консультация» президента и премьер-министра при проведении важнейших законодательных решений. «Консультации» отнюдь не декоративный атрибут, как иногда считается. Так, президент может инициировать конституционные изменения, выносить вопрос на референдум, объявлять о роспуске Национального собрания, осуществлять чрезвычайные полномочия и т.д., но только после консультаций с премьер-министром и председателями палат, а в ряде случаев – с Конституционным советом. Это означает, что без их согласия данные решения не будут иметь законной силы. Таким образом реализуется основной принцип дуализма («двухголовой исполнительной власти»), а вся политическая система может функционировать различными способами – как президентская (если глава государства опирается на преданное ему парламентское большинство) или как парламентская (когда президенту противостоит премьер-министр, опирающийся на другое парламентское большинство). С этим связан общий вектор эволюции политической системы Пятой республики – от более президентской к близкой к парламентской [Maus, 1990; Ардан, 1994; Жакке, 2002]. Данный механизм «консультаций» отсутствует в российской Конституции.

Во?вторых, присутствие во французской системе института контрасигнатуры, в рамках которого акты президента контрасигнуются (подтверждаются) премьер-министром и в случае необходимости ответственными министрами. В России указы президента не ограничены не только контрасигнатурой, но даже сроком их действия (они признаются утратившими силу только в том случае, если Дума примет соответствующий закон, чего по разным причинам можно ожидать долго). Таким образом, во Франции президент не может навязать парламенту отторгаемые им законы и вообще реализовать свои законодательные прерогативы (в том числе в области указного права) без согласия парламентского большинства, выразителем воли которого выступает премьер-министр. В российской Конституции института контрасигнатуры нет.

В?третьих, возможность различных интерпретаций функционирования французской модели разделения властей. Механизм разделения властей во французской системе эволюционировал. В предшествующий период (при Третьей и Четвертой республиках) полнота реальной исполнительной власти сосредоточивалась в руках премьер-министра, а президент выполнял церемониальные функции. На смену этой конструкции «режима ассамблеи» Конституция 1958 г. ввела «бицефальную» модель исполнительной власти, при которой последняя разделялась между президентом и премьер-министром. Соответственно, в аутентичной французской модели существует два сектора административной компетенции – главы государства и правительства, которые разделяются по линии того, кому (президенту или премьер-министру) принадлежит верховная власть принятия решений. В исключительных обстоятельствах, однако, президент наделяется всей полнотой государственных полномочий и становится верховной и единственной административной властью [Ведель, 1973, с. 35–39]. В России нет четкого разграничения двух секторов административной компетенции президента и премьер-министра, равно как и института согласования передачи ему всего объема исключительных полномочий.

Российская система правления получает различные интерпретации. Ее определяют как дуалистическую (президентско-парламентскую), президентскую и суперпрезидентскую. На деле данная форма правления, имея черты всех трех, не соответствует полностью ни одной из них [Медушевский, 2007]. В отличие от классической дуалистической системы, в ней отсутствует полноценная парламентская ответственность правительства. В отличие от президентской – не действует жесткий механизм разделения властей (президент США не может распустить Конгресс, в то время как российский президент может распустить Думу). Не является она и сверхпрезидентской, поскольку последняя (в странах Латинской Америки) включает трактовку разделения властей, свойственную президентской системе, со значительными указными прерогативами президента (последние, однако, менее значимы, чем у российского президента, поскольку указы становятся законом только в случае их последующего одобрения Конгрессом). Наконец, российская модель не соответствует и формуле дуалистической монархии, поскольку она предполагает контрасигнацию указов главы государства – конституционного монарха. Именно поэтому российскую систему определяют обычно как «гибридную» или «переходную».

Парламент и правительство: Решение вопроса ответственности правительства

Центральная проблема сравнения – вопрос об ответственном правительстве в дуалистической системе. В отличие от парламентских и президентских систем, дуалистические системы (Веймарская республика, Пятая республика во Франции) фиксируют двойную ответственность правительства – перед президентом и одновременно перед парламентом, вотум недоверия со стороны которого ведет к отставке правительства (или роспуску парламента президентом с последующим формированием нового правительства). В предложенной сравнительной перспективе важен ответ на следующие общие вопросы: должна ли эта ответственность правительства рассматриваться как единая или как два различных вида ответственности (перед парламентом и президентом); следует говорить о коллективной ответственности правительства или индивидуальной ответственности министров (ее реализация выступает в виде отставки кабинета в целом либо отдельных его членов); как должен выглядеть вотум недоверия (конструктивный или деструктивный), наконец, в какой степени позиция правительства и премьер-министра должна рассматриваться как единая (означает ли отставка председателя правительства отставку правительства в целом)?

Во Франции решение этих вопросов проделало определенную эволюцию. В процессе редактирования проекта Конституции Пятой республики прослеживалась тенденция роста полномочий президента (глава армии, промульгация законов и подписание декретов, полномочия в чрезвычайных условиях). Сюда относится трактовка назначения премьер-министра как включающая и право его отзыва президентом. Центральной темой дебатов в связи с этим стал вопрос об отношениях президента и правительства, в частности вопрос о возможности для президента смещать премьер-министра. В дальнейшем, особенно с принятием важных конституционных поправок 90?х годов ХХ в., система эволюционировала в направлении парламентаризма – расширения полномочий премьер-министра за счет соответствующего ослабления полномочий президента. Этому способствовали конституционные поправки, отменившие существенные ограничения парламентаризма предшествующего периода (жесткая трактовка «рационализированного парламентаризма»), развитие роли политических партий, а также институт контрасигнатуры [Carcasson, 1996, p. 113–115]. Таким образом, в действительности формальная ответственность премьер-министра перед Национальным собранием заменила реальную ответственность перед президентом республики, существовавшую с 1959 до 1986 г.

В России такой эволюции не было. Распространенный в российской юридической науке тезис об отсутствии принципиальных отличий российской формулы ответственности правительства от других президентских и полупрезидентских систем не выдерживает критики. Во?первых, российская Конституция, комбинируя нормы конституций Франции и США, противоречива в решении этого вопроса: она сочетает элементы ответственности, присущие различным системам. С одной стороны, Государственная дума дает согласие на назначение председателя правительства, что является элементом его парламентской ответственности (п. 1 ст. 111), с другой – за президентом закрепляется возможность единоличного решения вопроса об отставке правительства, что является элементом президентской системы (п. 2 ст. 117). Во?вторых, Конституция двусмысленна в регулировании отношений парламента и правительства. Дума, как известно, может троекратно выразить недоверие председателю правительства, однако это не влечет его автоматическую отставку. У президента же есть выбор: отправить правительство в отставку или распустить саму Думу (что является для нее сдерживающим фактором самосохранения) (п. 4 ст. 111). В России и большинстве постсоветских стран с формально смешанной формой правления отдельные министры несут ответственность только перед президентом, но не перед парламентом. Отставка министров, губернаторов и других высших чиновников возможна по разным мотивам, объединенным выражением которых служит неопределенная формула об «утрате доверия» со стороны главы государства. Отсутствие полноценного правового регулирования этих вопросов – чрезвычайно опасная ситуация для перспектив демократии. Парламентская ответственность правительства оказывается фикцией [Конституция Российской Федерации. Проблемный комментарий, 1997, с. 376–378]. В?третьих, Конституция неопределенна в соотношении юридической и политической ответственности правительства перед президентом. Неясно, что должно произойти, если правительство принимает решение о своей отставке, а президент решает отклонить ее, – вопрос, имеющий только политическое, но не юридическое решение.

Следует учитывать опыт функционирования российской системы. В период доминирования оппозиции в Думе при Б. Ельцине она не могла остановить принятия его законодательных инициатив (которые проводились указами), добиться отставки правительства или осуществить импичмент президенту. Конституционный суд в самых спорных случаях (указы, инициировавшие войну в Чечне, отставку Генерального прокурора или введение федеральных округов с последующим фактическим назначением губернаторов) практически всегда исходил из установки о конституционности указов и решений президента, апеллируя к его функции гаранта Конституции. Эти особенности российской модели «разделения властей», представленные в большинстве постсоветских конституций, оказались основным объектом критики в ходе так называемых цветных революций (на Украине, в Киргизии, Грузии), основным требованием которых было расширение прерогатив парламента и сокращение полномочий президента в рамках парламентской или смешанной системы французского образца.

Полномочия главы государства

Важная группа различий двух конституций заключается в трактовке полномочий главы государства и регулировании их объема. Конституции Франции и России оказались сходны в одном – закреплении чрезвычайно сильной президентской власти, способной встать над системой разделения властей и выступать арбитром между ними. Однако это сходство не исключает принципиальных различий в трактовке объема полномочий президента.