Политическая наука №1 / 2014. Формы правления в современном мире

Политическая наука №1 / 2014. Формы правления в современном мире
Коллектив авторов

Олег Иванович Зазнаев

Журнал «Политическая наука»
Рассматривается современное состояние академических и политических дискуссий о формах правления. Исследуется новейшая политическая практика их функционирования. Особое внимание уделяется сравнительному анализу форм правления в посткоммунистических государствах.

Политическая наука № 1 / 2014 Формы правления в современном мире

Представляю номер

Очередной номер нашего журнала неслучайно посвящен исследованию форм правления в современном мире. В последние годы как в отечественной, так и в зарубежной политологии наблюдается значительный всплеск интереса к формированию институтов государственной власти и характеру взаимоотношений между ними. Активность на «фронте» изучения форм правления связана с несколькими обстоятельствами.

Во?первых, сегодня в мире кроме классической президентской и парламентской систем существуют иные формы организации власти, требующие своего осмысления. В частности, растет привлекательность полупрезидентской республики, появляются смешанные системы как продукты конституционного творчества государств. Во?вторых, крах СССР и падение целого ряда авторитарных режимов в мире актуализировали поиск подходящих форм правления для молодых государств. Научное сообщество не могло оставаться в стороне от публичных дискуссий об организации власти. В?третьих, жизнь продемонстрировала сложность и неоднозначность практики функционирования президентской, парламентской, полупрезидентской систем, особенно в странах постсоветского пространства. В?четвертых, традиционный взгляд на форму правления как конструкцию преимущественно юридическую не позволяет понять политические процессы в рамках треугольника «глава государства – правительство – парламент». Кроме того, формы правления подвержены постоянной динамике: меняются не только конституционно-правовые основы, но и характер отношений между основными игроками.

В связи с этим академическое сообщество оказалось в ситуации необходимости пересмотра устойчивых постулатов и осмысления новых тенденций. Теория форм правления выглядит весьма фрагментарно: одни ее положения остаются незыблемыми, другие являются объектом острых дискуссий, третьи недостаточно разработаны. Кроме того, налицо «белые пятна».

В этих условиях появление номера журнала, посвященного формам правления в современном мире, своевременно. Конечно, он не претендует на охват всей проблематики форм правления и анализ всего многообразия этих форм. В нем представлены лишь отдельные, но важные, с точки зрения авторов, вопросы.

Журнал состоит из нескольких рубрик. Рубрика «Состояние дисциплины» посвящена современным исследованиям форм правления. В статье О.И. Зазнаева дан критический обзор дискуссий, которые идут в зарубежной политической науке в последние годы. Автор обращает внимание на спор о лучшей форме правления, оживление которого вполне закономерно в условиях последних волн демократизации, и приходит к выводу о тупике, в который зашла дискуссия. В настоящий момент не доказан и не опровергнут тезис Х. Линца о том, что лучшей с точки зрения демократии является парламентская система. Не менее дискуссионны и другие вопросы: природа, характер и последствия полупрезидентской системы, выявленный рядом исследователей новый феномен так называемой президенциализации, а также использование измерительных инструментов для исследования президентской власти.

Две другие статьи рубрики развивают сюжет о полупрезидентской системе. А.А. Маркаров отвечает на вопрос о том, что представляет собой эта форма правления, приводит имеющиеся в литературе определения этого понятия, предлагает характеристики полупрезидентской системы. Не обходит вниманием автор вопрос о типах этой системы, а также ее преимуществах и недостатках. А.А. Маркаров приходит к небесспорному выводу о том, что полупрезиденциализм – достаточно жизнеспособная и эффективная система, обладающая эластичностью.

В задачи автора другой статьи, А.Н. Медушевского, входило определение эффекта воздействия смешанной (полупрезидентской) формы правления и ее различных интерпретаций на текущие изменения конституционного строя Франции и России. В статье дается сравнительный анализ двух форм правления, выделяются общее и особенное этих систем, предлагается объяснение различий по ряду параметров – политическая ответственность правительства, полномочия главы государства и др. Конституционные реформы во Франции и России 2008 г., отмечает автор, привели к наиболее радикальным изменениям за всю историю существования двух конституций. Читателю будет интересен раздел статьи А.Н. Медушевского, в котором предлагается ответ на вопрос о том, в какой мере французская модель смешанной формы правления в ее нынешней интерпретации важна для России.

Хорошо известно, что на посткоммунистическом пространстве имеют место разные формы правления. Понять многообразие форм организации власти после падения коммунистических режимов стремятся авторы рубрики «Идеи и практика». Так, О.Г. Харитонова ставит задачу определить, что имеет большее значение в постсоветском контексте – институты (т.е. форма правления) или акторы, действующие в их рамках. Автор утверждает, что основную угрозу для демократии в постсоветских президентских системах представляют не классические проблемы этой формы правления, а слабость и отсутствие автономии парламентов, гиперинституционализация партийных систем и увеличение сроков президентских полномочий. Основной вывод, полученный путем сравнительного анализа, сводится к тому, что постсоветское институциональное развитие опередило трансформации в других сферах, и любые институциональные изменения «сверху» представляют собой эксперименты с формой без изменения содержания, а изменения «снизу» приводят к разрушению прежних институтов.

В статье И.Н. Тарасова основной упор сделан на объяснение выбора формы правления в странах Центрально-Восточной Европы с позиции теории рационального выбора. Он подтверждает гипотезу об ограниченности этого выбора при посткоммунизме, используя, в частности, разные приемы измерения президентской власти в ЦВЕ. И.Н. Тарасов доказывает, что выбор формы правления в странах этого региона осуществлялся между парламентским и полупрезидентским правлением, а все другие варианты a priori были отсечены как повышающие трансакционные издержки политических акторов.

Причины выбора формы правления также анализируются в статье А.В. Сидорчука, посвященной одному случаю – Украине. Автор идет дальше этой задачи, выделяя этапы развития украинской системы организации власти и исследуя характер взаимоотношений между ключевыми игроками. По мнению А.В. Сидорчука, Украина проделала эволюцию от полупрезидентской (президентско-парламентской) к суперпрезидентской республике. В статье предлагается свое видение решения проблемы влияния формы правления на демократическую консолидацию – проблемы, которая ставится в целом ряде статей сборника. На материале Украины автор настаивает на том, что рассматривать политические институты только как причину или только как следствие поведения политических акторов непродуктивно, и они могут быть и тем и другим – в зависимости от обстоятельств.

Формы правления стран Закавказья и Центральной Азии и их функционирование в специфических условиях обстоятельно исследуются в статьях авторов рубрики «Контекст». Любая форма правления характеризуется не только взаимоотношениями между органами власти, но и порядком формирования высшего должностного лица государства. В связи с этим проблема «смены лидера», которая решается в статье П.В. Панова и К.А. Сулимова, представляется релевантной теме журнала. Авторы отмечают, что в персоналистских политических режимах Закавказья и Центральной Азии возникает вероятность передачи власти преемнику. В статье выявлены пределы персонализма, который оказывается необходимым, но недостаточным условием для реализации варианта «преемник», ключевым препятствием которого, как утверждают авторы статьи, оказывается публично-политическая сегментация элит.

Сравнительный анализ двух кейсов – Узбекистана и Кыргызстана – содержится в статье Н.А. Борисова. В ней большое место уделяется характеристике конституционных изменений, касающихся взаимоотношений президента, правительства и парламента. Автор прибегает к количественному анализу президентской власти, сопоставляя индексы президентской власти за последние 20 лет. Эмпирическим путем доказано, что расширение полномочий президентов было непременным условием консолидации политических режимов, что привело к формированию стабильного авторитарного режима в Узбекистане, к политической нестабильности и государственным переворотам – в Кыргызстане.

Еще одно государство – Туркменистан – стало объектом изучения чешского исследователя С. Горака. В статье поднимается крайне важный для любой постсоветской страны вопрос о соотношении формальных и неформальных институтов. Неудивительно, что автор делает вывод о доминировании неформальных институтов над формальными в Туркменистане. В работе содержится ретроспектива институционального дизайна в стране при двух президентах. В частности, показывается, что при Туркменбаши формальная политическая система менялась произвольно, в зависимости от интересов президента, а Бердымухаммедов уделяет большее внимание формальным конституционным правилам.

Традиционной для журнала стала рубрика «Первая степень», в рамках которой мы публикуем работы молодых политологов. В ней собраны три статьи, которые, на первый взгляд, не имеют прямого отношения к теме номера. Однако это не так. И.А. Помигуев подробно анализирует концепцию вето-игроков Дж. Цебелиса, которая дает возможность по-новому взглянуть на эффекты различных форм правления. Прежде в отечественной литературе такого взгляда не просматривалось. Статья В.В. Сидорова посвящена объяснению формирования партийных коалиций в парламентской системе. Нет сомнения в том, что коалиции – это «мотор» многих парламентских демократий, понять которые мы не в состоянии, не прибегая к анализу коалиционной политики. Р.И. Хисамов обращает внимание читателя на проблему институционализации парламентаризма (понимаемого им, в том числе, и как форма правления) в неопатримониальных режимах Арабского Востока. В нашем журнале авторы статей неоднократно говорили о выборе системы разделения властей и о последствиях этого выбора, однако вопрос о том, что любая форма правления требует своей институционализации, оставался открытым. Этот пробел восполнен в статье Р.И. Хисамова.

Наконец, в рубрике «С книжной полки» публикуются сводный реферат двух книг по полупрезидентской системе, а также рецензия на новую монографию крупного исследователя федерализма М.Х. Фарукшина.

Круг поднятых авторами журнала проблем широк. Однако мы осознаем, что «за бортом» номера оказалось множество других проблем, требующих новых усилий политологов. Мы надеемся на то, что материалы номера будут способствовать активизации научной дискуссии о роли различных форм правления в современном мире и способах их исследования.

    О.И. Зазнаев

Состояние дисциплины: современные исследования форм правления

Осмысление форм правления в зарубежной политической науке: новейшие дискуссии

    О.И. Зазнаев

Проблематика форм правления традиционно привлекает внимание политологов. Одна часть исследователей придерживаются устоявшихся взглядов, продолжая, например, как метко выразился М. Дюверже, «чтить только две священные коровы – парламентский режим и президентский режим» [Semi-Presidentialism in Europe, 1999, p. 7]. Других аналитиков не устраивают существующие в науке трактовки форм правления, и они пытаются переосмыслить конституционно-политические реалии. Такое стремление активно проявляется в последние полтора-два десятилетия в зарубежной политической науке.

Во?первых, критике подвергаются стереотипы и упрощенные взгляды на формы правления. Скажем, исследователи не удовлетворены дихотомическими типологиями форм правления (монархия и республика; президенциализм и парламентаризм) и предлагают дробные классификации (три, четыре, пять и большее число типов). Во?вторых, меняются подходы к осмыслению форм правления. Например, сегодня ряд авторов делают упор не на формальные, а на реальные стороны форм правления или высказывают гипотезы в рамках неоинституционального подхода о взаимосвязи форм правления с теми или иными переменными (демократия, эффективность власти и др.). В?третьих, как и в любой науке, в политологии делаются новые «открытия», обнаруживаются новые процессы и новые тенденции в функционировании и развитии форм правления. Допустим, сегодня хорошо заметно стремление государств «экспериментировать» с институциональным дизайном, создавая новые комбинации элементов форм правления. К тому же политическая практика государств посткоммунистических стран и стран, отошедших от авторитарных режимов, дает богатый материал для осмысления.

Целью данной статьи является критический обзор основных научных дискуссий, которые ведутся вокруг проблематики форм правления в зарубежной политической науке в последние годы.

Какая форма правления лучше?

Академический и политический диспут о лучшей форме правления идет на протяжении веков. Эта дискуссия усилилась в последние десятилетия в связи с падением авторитарных режимов в рамках третьей и четвертой «волн» демократизации. Переход к более демократическим режимам был сопряжен с поиском новой формы правления и острыми дискуссиями о том, какими должны быть взаимоотношения между ветвями власти.

Большинство стран в качестве «лучших» образцов, как правило, рассматривали президентскую, парламентскую, полупрезидентскую системы или тот или иной вариант смешанных форм правления. В ходе дискуссий каждая из этих форм преподносилась «спорщиками» как «лучшая». Парламентскую республику хвалили, скажем, за возможность создания ответственного правительства, политическую гибкость, четкое противостояние власти и оппозиции в парламенте, регулярное чередование партий у власти, создание гарантий против монополизации власти. Президентская республика наделялась такими положительными качествами, как четкое разделение властей, наличие системы сдержек и противовесов, всеобщие выборы президента, эффективность исполнительной власти. Ряд политиков и политологов «восхваляли» смешанные системы, к числу которых обычно относили и так называемую полупрезидентскую систему.

Попытки найти лучшую для всех стран и народов универсальную форму правления не увенчались успехом, что неудивительно. Как писал И.А. Ильин, каждому народу причитается «своя, особая, индивидуальная государственная форма и конституция, соответствующая ему и только ему. Нет одинаковых народов и не должно быть одинаковых форм и конституций. Слепое заимствование и подражание нелепо, опасно и может стать гибельным» [Ильин, 1991, с. 27]. На форму правления сильное влияние оказывает контекст – история страны («тропа истории»), культура, традиции, религия, менталитет, внешнее окружение, воздействие примера других государств, в том числе соседних, экономическая обстановка, конфликты в обществе и другие факторы [см.: Зазнаев, 2013, с. 200]. О метаморфозах поиска лучшей формы правления хорошо сказал Дж. Сартори: «Латиноамериканцам советуют выбрать парламентскую систему, но такую систему бурно отвергли французы. Многие жители Британии разочарованы своей двухпартийной “смирительной рубашкой”, в то время как большинство итальянцев полагают, что британская система восхитительна» [Sartori, 1997, p. 135].

Поэтому более продуктивными представляются поиски лучшей формы правления для конкретной страны. Эти поиски идут двумя способами: заимствование моделей, которые представляются «лучшими» (например, заимствование бывшими британскими колониями парламентской системы); создание новых форм правления, ранее нигде не апробированных, или новой комбинации элементов организации власти [см.: Зазнаев, 2005].

Однако при поиске лучшей формы правления для того или иного государства возникают проблемы. Во?первых, в устойчивых государствах с длительной историей стабильных институтов изменить существующую форму правления на лучшую чрезвычайно сложно: велика сила инерции, несмотря на то, что действующая форма правления остро критикуется интеллектуальным сообществом, средствами массовой информации и политиками [Зазнаев, 2013, с. 201]. «Срабатывает» так называемый эффект «клейкости» институтов: чтобы изменить институт, нередко приходится менять институты более высокого порядка, что может оказаться невозможно в данной ситуации [Панов, 2006, с. 58].

Во?вторых, в переходных государствах выбор формы правления, как правило, делается не в пользу лучшей системы. Казалось бы, в основе нового институционального каркаса должны лежать рациональные соображения (обеспечение общего блага), однако главный мотив выбора формы правления – это интересы политических акторов, рассматривающих институты как орудия в борьбе за политическое выживание [Зазнаев, 2013, с. 201]. Как справедливо отмечает Б. Геддес, творцы конституции преследуют собственные интересы, которые довлеют над всем, и именно эти интересы предрасполагают их к выбору одних институциональных каркасов и отрицанию других [Geddes, 1996, p. 18].

В?третьих, страны, которые, казалось бы, нашли для себя «лучшую» форму правления, приходят впоследствии к выводу о том, что их выбор не идеален. В литературе замечено, что процесс поиска проходит три стадии: сначала обнаруживается крайне привлекательная форма правления – некий «сюрприз», затем возникает надежда, но завершается все разочарованием [Colton, Skach, 2005, p. 113]. У каждой формы правления есть свои плюсы и минусы, а потому возвеличивание одной формы и жесткая критика всех других – это крайняя позиция. Взвешенная позиция предполагает выявление достоинств и недостатков систем в контексте институциональных, политических, экономических, социальных, культурных и прочих условий их возникновения и функционирования; к тому же одни и те же черты могут по-разному проявиться в разных ситуациях, а значит, могут быть причислены к категории плюсов или минусов [Зазнаев, 2006, с. 277].

Новый «поворот» в дискуссии о лучшей форме правления возник в 1990 г., когда Х. Линц издал статью под характерным названием «Опасности президенциализма» [Linz, 1990]. Линц утверждал, что парламентская система склонна к демократии, а президентская – нет, поскольку, во?первых, парламентская система чаще приводит к установлению стабильной демократии, особенно в тех странах, где глубоки политические расхождения и существует множество политических партий; во?вторых, парламентская система выступает гарантом сохранения демократии [Linz, 1990, p. 52]. С тех пор в западной политической науке идет непрекращающаяся дискуссия о взаимосвязи той или иной формы правления с демократией (политическим режимом). В подтверждении или опровержении гипотезы Линца, может быть, политология не так далеко продвинулась, но объем литературы на этот счет впечатляет.

Одна группа исследователей вслед за Линцем продолжает говорить о преимуществах парламентской системы перед президентской, используя как теоретические, так и эмпирические аргументы. Причем этот взгляд разделяется большинством в академическом сообществе: «Среди ученых есть четкое согласие в поддержку парламентской системы» [Lijphart, 2004, p. 102]. К этой группе примыкают те, кто утверждает, что президентская система представляет собой опасность, если сопряжена с другими неблагоприятными факторами – фрагментированной партийной системой и др. Группе сторонников парламентской системы противостоят «адвокаты» президентской системы.

Другие «спорщики» настаивают на том, что лучше всего способствует сохранению и консолидации демократии полупрезидентская система. Сторонников полупрезиденциализма, в свою очередь, критикуют Линц и его последователи на том основании, что, по их мнению, «пороки» президентской системы полностью распространяются и на полупрезидентскую форму [The failure of presidential democracy, 1994, p. 55] – «опасную по своей сути» [Elgie, 2011, p. 10]. Этот взгляд широко распространен в академической литературе. Полупрезидентская система критикуется по нескольким позициям: здесь возникает проблема дуальной исполнительной власти, когда конфликт между соревнующимися между собой акторами – президентом и премьер-министром – может привести к нескоординированным действиям и ослаблению демократии; не менее конфликтогенна двойная демократическая легитимность (президент и парламент избираются народом раздельно друг от друга).

Совсем недавно появились исследования, в которых утверждается, что форма правления влияет на качество управления [Gerring, Thacker, Moreno, 2009]. Кросснациональный эмпирический анализ, проведенный группой авторов, показал, что прослеживается четкое воздействие типа формы правления на проводимую политику и ее результаты: в большинстве сфер, особенно в области экономического развития и человеческого развития, парламентские системы связаны с лучшим правлением [Gerring, Thacker, Moreno, 2009, p. 353]. Это новый «поворот» в споре о значимости институтов.

Со всеми вышеназванными группами не согласны исследователи, уверенные в том, что тип политического режима определяется не институциональными, а экономическими, культурными, социальными факторами [Lipset, 1990, p. 80]. Падение неустойчивых демократических режимов связывается не с выбором ими президентской системы, а с крайней бедностью в стране, конфликтами, гражданской войной и прочими неблагоприятными для демократии факторами.

Итак, длящаяся почти четверть века дискуссия о влиянии формы правления на судьбу демократии пока не закончена, и существует разброс мнений на этот счет. Полагаю, дело в том, что, как справедливо писал С.М. Липсет, «наличие тесной связи между конституционными вариациями типов исполнительной власти и демократическим либо авторитарным результатом не очевидно» [Lipset, 1990, p. 80]. Упрощенная и мифологизированная посылка о жесткой зависимости между формой правления и политическим режимом ущербна. Это признают «гранды» политической науки. Так, Ф. Шмиттер пишет, что в книге «Переход от авторитарного правления» он и его коллеги ошиблись, сделав упор на парламентскую систему: «Нет “волшебного ингредиента” для успешной демократической консолидации, единого для всех: выбор разных институтов ведет к разным результатам, но не во всех случаях» [Schmitter, 2010, p. 24. – Курсив мой].

Конечно, институциональные характеристики формы правления имеют определенное значение для судьбы демократии. Вся политическая практика подтверждает основной тезис неоинституционализма: институты важны [Зазнаев, 2013, с. 202]. Однако влияние формы правления на политический режим должно рассматриваться с учетом дополнительных (вмешивающихся) переменных, так как связь между формой правления и демократией – это не «арифметика», а «алгебра» политики. Выяснить эту связь политологам еще предстоит [Зазнаев, 2013, с. 202].

«Режим, время которого пришло»[1 - [Shugart, 2005, p. 344.]]

В последние десятилетия существенно вырос интерес исследователей к полупрезидентской системе, которая, по словам М.С. Шугарта, представляет собой «тип режима, время которого пришло» [Shugart, 2005, p. 344]. Это связано прежде всего с «популярностью» этой формы правления среди институциональных «архитекторов» и «инженеров». Первая работа М. Дюверже, в которой выделяется полупрезидентская система как особая и отдельная форма правления, относится к 1980 г. [Duverger, 1980]. В начале 1990?х годов Дж. Сартори, М.С. Шугарт и Дж. Кэри обратили свои пристальные взоры к этой системе. В следующее десятилетие появилась масса работ, анализирующих полупрезиденциализм, включая монографии и диссертации. Можно выделить серию работ под редакцией Р. Элджи [Semi-presidentialism in Europe, 1999; Elgie, Moestrup, 2008[2 - См. реферат книги в этом журнале.]; Elgie, Moestrup, 2007; Elgie, 2011], а также книгу С. Скэч, посвященную сравнительному анализу двух полупрезидентских систем – Веймарской Германии и Франции [Skach, 2006]. Одна из последних весьма интересных и глубоких работ, сделанных на базе диссертации, – книга Т. Сиделиуса [Sedelius, 2006][3 - См. реферат книги в этом журнале.].

Дискуссии вокруг полупрезидентской системы идут по нескольким линиям.

1. Ряд авторов выступают против выделения полупрезидентской системы как самостоятельной формы правления. В числе критиков полупрезиденциализма – А. Лейпхарт, который подчеркивает, что полупрезидентские системы могут быть отнесены преимущественно к президентской или преимущественно к парламентской форме (вслед за Дюверже он говорит о чередовании двух фаз), и, следовательно, «категория “полупрезиденциализма” становится почти пустышкой» [Lijphart, 1997, p. 127; Lijphart, 1999, p. 121–123]. Ему вторит А. Сиарофф: «На самом деле такой вещи, как полупрезидентская система, не существует, если смотреть на нее через призму президентских полномочий» [Siaroff, 2003, p. 307].

Дж. Сартори категорически не соглашается с такой трактовкой полупрезидентской системы: представление о том, что полупрезиденциализм есть чередование между двумя видами, «взрывает на части» цельную природу системы полупрезиденциализма и в действительности доказывает, что нет «подлинной системы» президенциализма. Чередование двух систем Дж. Сартори предлагает обозначить термином «колебания»: если чередование касается перехода от президентского к парламентскому режиму и наоборот, то колебательные движения происходят «в рамках системы» полупрезиденциализма: «При колебаниях кое-что остается само по себе» [Sartori, 1997, p. 124, курсив Сартори]. Р. Элджи отмечает, что полупрезидентские страны демонстрируют разные формы политической практики в рамках одной и той же базовой конституционной структуры, и если следовать этим рассуждениям, полупрезидентские режимы являются точно такими же «чистыми», как президентские или парламентские режимы, которые также демонстрируют разнообразие политической практики в разные времена [Semi-presidentialism in Europe, 1999, p. 8].

2. Несмотря на то что понятие «полупрезидентская система» существует в политической науке более трех десятков лет, до сих пор нет единого мнения о том, что считать этой формой правления и какие страны могут быть отнесены к полупрезиденциализму. Расхождения между авторами связаны с разными подходами к оценке форм правления. Большинство исследователей убеждены в том, что судить о том, президентская, парламентская или полупрезидентская система имеет место в той или иной стране, следует только по конституции, поскольку лишь Основной закон позволяет сделать точные, надежные и объективные выводы [Semi-presidentialism and democracy, p. 2–3]. Так, в качестве черт этой системы называют всеобщие выборы президента на фиксированный срок и ответственность премьер-министра и кабинета перед парламентом [Semi-presidentialism in Europe, 1999, p. 13]. Практически во всех работах последних лет именно так понимается полупрезиденциализм (см. например: Schleiter, Morgan-Jones, 2009, p. 875).