Роль правовой системы в обеспечении устойчивого социально-экономического развития. Материалы экспертной дискуссии, состоявшейся в РАНХиГС в рамках Гайдаровского форума 12–14 января 2017 года

– законодательство по вопросам регулирования финансовой системы;

– внешнеэкономическую деятельность и интеграционные процессы;

– трудовое законодательство и его влияние на рынок труда;

– законы о гражданстве и иммиграции и эмиграции, о регистрации по месту жительства;

– законодательство по вопросам благотворительности;

– законодательство по вопросам социального обеспечения, здравоохранения и образования, экономические вопросы содержания детей, стариков и больных;

– законы, касающиеся природных ресурсов и полезных ископаемых;

– правовые основы взаимодействия государства и бизнеса (лицензирование, саморегулирование, преференции в сфере инновационного предпринимательства и др.);

– развитие организационно-правовых форм предпринимательства.

Право и экономика в микро- и макроэкономическом анализе

Помимо фундаментальной проблематики, связанной с правами собственности и соответствующими функциями государства как правового регулятора, в сфере микроэкономического анализа получили развитие и другие проблемы на стыке права и экономики.

По мере того как отношения собственности все более отходили от типичной докапиталистической связки «власть – собственность», все более значимую роль приобретали юридические формы, в которых отливались права коммерчески отчуждаемой собственности. Об этом можно писать тома. В частности, с тех пор стало чрезвычайно важным отделение «имущества в требованиях» (choses in action) – долговых расписок, ценных бумаг, первых патентов и т. п. от «имущества во владении» (choses in possession) – реальных активов.

Можно привести некоторые примеры из практики СССР и современной России. Судя по некоторым пассажам в книге «Государственная социалистическая собственность» (1948), A. B. Бенедиктова немного смущало, что государственная социалистическая собственность, как и в Египте фараонов, представляла все ту же «власть – собственность»[4 - См.: Венедиктов, 1928, 1948, 1954.]. Как известно, огромными хозяйственными комплексами на Востоке на протяжении столетий управляла верховная власть, при этом эффективность труда работников, во многих случаях обладавших зависимым социальным статусом, была низкой. Для структуры, «восточной по происхождению, очень важен факт причастности к власти либо обособленности от нее. Достаточно напомнить, что для нее всегда было характерно бесцеремонное отношение к частной собственности тех, кто не был близок к власти. Беспрекословное подчинение такой частной собственности как феномена и частных собственников как социального слоя было нормой» (Васильев, 2010: 569).

В 2007-2008 гг. и в последующие годы в Российской Федерации создавались государственные корпорации, регулируемые особыми нормативно-правовыми актами. Заметим, что специфический статус государственной корпорации (или государственной компании) порождает целый ряд теоретико-методологических вопросов о месте данной организационно-правовой формы в российском правовом поле и, что особенно важно, о ее позиционировании на шкале «государственная собственность – частная собственность».

С созданием этих структур были связаны надежды на возникновение новых субъектов выработки и реализации экономической политики, заинтересованных в диверсификации и инновациях. В силу концентрации различных ресурсов на уровне государственных корпораций и их высокого статуса и оперативных возможностей они стали привлекательным объектом межведомственной борьбы. Несмотря на целый ряд поправок в законодательство 2010-х гг., сохраняется непрозрачность в принятии решений и распоряжении имуществом, а вовлеченность государственных корпораций в формирование и реализацию государственной политики фактически привела к возникновению новой бюрократии, при этом ее деятельность оказалась в значительной мере неурегулированной. Некоторые возможности, казавшиеся важными, не реализованы, например большая автономность, меньшая зависимость от политической конъюнктуры, ориентация на долгосрочную перспективу. При этом сохраняется сущностный конфликт (некоммерческие организации с функциями институтов развития – рыночная коммерческая деятельность с финансовыми критериями)[5 - Подробно см.: Радыгин, Симачев, Энтов, 2015.].

Анализ прав собственности и выбора между различными формами собственности в рыночной экономике неотделим от вопроса о сочетании прав собственности и контрактных прав.

Например, сопоставление результатов деятельности государственных и частных компаний в западной экономической теории в последнее время все теснее связывается с развитой С.Гроссманом и О.Хартом концепцией, подчеркивающей неполноту заключаемых контрактов (Grossman, Hart, 1986). В статье, посвященной 25-летию публикации указанной работы, Ф. Агьон и Р. Холден особо выделяют связь соображений относительно неполноты контрактов с выбором между частным и государственным предпринимательством (Aghion, Holden, 2011:188-189)[6 - Применительно к современной России проблемы эффективности государственной собственности рассматриваются, например, в: Абрамов и др., 2016, 2017.].

К числу важнейших тенденций развития современной экономики и современного права относится также тенденция перетекания некоторой части прав собственности в контрактное право.

Другой пример – применение современной теории контрактов имеет несомненное значение при анализе использования схем «эффективной заработной платы» в сфере государственной службы.

С развитием хозяйственных отношений все большее влияние на формы предпринимательства оказывали положения корпоративного законодательства. Известно, например, что из 500 крупнейших американских компаний по списку Fortune свыше половины предпочло регистрацию в небольшом штате Делавэр[7 - Любопытные аспекты указанной проблемы рассматриваются в: Broughman et al., 2014.].

Концентрация капитала и обнаружившаяся тенденция к монополизации создали ситуацию, в которой все большее влияние на складывающуюся структуру отраслевых рынков оказывали положения законодательства о конкуренции (competition law). Ряд авторов особо отмечают последствия «революции» в сфере гражданского права (в середине 1960-х гг.), в частности новые условия возмещения нанесенного покупателям ущерба (strict products line). Эти изменения оказали самое непосредственное воздействие на хозяйственную стратегию предпринимателей.

Формы хозяйственных отношений и контрактов существенно осложнились в условиях развития финансовых рынков и появления многочисленных дополнительных рисков. Между тем от особенностей законодательства и «работоспособности» контрактных соглашений по существу зависит бесперебойное функционирование практически всех хозяйственных механизмов. Важными оказываются, в частности, различия в законодательстве о торговле ценными бумагами. Особенности этого законодательства обеспечивают, по мнению некоторых авторов, сравнительно большую информационную эффективность рынков в странах Западной Европы (Law and Economics, 1986).

В этой связи привлекают внимание основательные международные исследования, проводившиеся под эгидой NBER и HIID. Можно сослаться на один из результатов, содержащийся в опубликованных работах. Правоприменение (law enforcement) в сфере защиты прав акционеров и кредиторов оказалось наиболее эффективным в группе стран со «скандинавским» типом гражданского законодательства (Швеции, Норвегии, Дании, Финляндии). За ними следуют государства, характеризующиеся «немецким» типом законодательства, – Германия, Австрия, Швейцария, Япония и др. На третьем месте оказались почти 20 стран прецедентного («англосаксонского») права. Таблицу замыкают более 20 стран, тяготеющих к «французскому» (Наполеоновскому кодексу) типу законодательства (La Porta et al., 1998). Другие работы указанных авторов рассматривают влияние системы законодательства на характеристики корпоративного управления, эффективность функционирования финансовых рынков и др. Влияние различных правовых традиций на поведение участников хозяйственного процесса рассматривается также в ряде других недавно опубликованных работ (Oto-Perallas, Romero-Avila, 2014).

Со времени Великой депрессии все более активную дискуссию вызывает правовое обеспечение макроэкономической политики. К 1929-1933 гг. в ряде стран существовало немало законодательных ограничений, с которыми стакивалась деятельность центрального правительства и местных властей. Вследствие этого некоторые государства (власти штатов) смогли лишь с существенным запозданием перейти к активной кейнсианской стратегии.

До настоящего времени законодательные границы регулирования остаются объектом достаточно острой дискуссии. Характерен заголовок одного из исследований – Could Lawyers Stop Recessions? (Kelman, 1993). Влияние на правовые ограничения до настоящего времени обеспечивает законодательной власти значительные преимущества в противостоянии исполнительным властям.

Существенным при этом представляется следующее обстоятельство. Если в первые послевоенные десятилетия законодательные ограничения обычно представлялись некими старомодными пережитками, затеей «замшелых консерваторов», то сегодня не только теоретики, но и многие политики все чаще указывают на необходимость законодательных ограничений. Еще в начале 1970-х гг. нобелевский лауреат Дж. Стиглер предложил «экономическую теорию регулирования» (Stigler, 1971; Стиглер, 2017). Сопоставляя результаты правительственной деятельности с соответствующими издержками, он показал, что во многих случаях рыночные методы регулирования оказываются более эффективными и обходятся дешевле. На протяжении последних десятилетий ссылки на «провалы рынка» все чаще сочетаются с упоминаниями о «провалах государства». В подобной ситуации законодательные ограничения государственной активности все чаще воспринимаются как целесообразные и даже необходимые.

В этой связи можно сослаться на успех закона Грэмма – Рудмена – Холлингса (1985)[8 - Закон Грэмма – Рудмена – Холлингса (1985). Balanced Budget and Emergency Deficit Control Act of 1985. Bill Summary & Status. 99th Congress (1985-1986). S. 1702. http://digitalcommons.pace.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=1523&context=plrj (http://digitalcommons.pace.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=1523&context=plrj)], косвенно ограничивающего размеры бюджетного дефицита и устанавливающего предел федеральной задолженности. Примечательно, что на протяжении последующих 30 лет противникам закона не удалось добиться его отмены.

В сфере денежно-кредитного регулирования также можно наблюдать сходные акценты: влиятельные теоретики все чаще подчеркивают благотворную роль жестких правил, существенно ограничивающих возможности активной политики (Rules versus Discretion).

Тем не менее, насколько можно судить, макроэкономические аспекты проблемы до настоящего времени мало разработаны. Это связано с тем, что сама постановка задачи крайне сложна без предварительного подробного обсуждения самих исходных принципов исследования.

Право, экономика и роль политического процесса

Существенную роль могут играть, по-видимому, особенности политического процесса, в частности специфика принятия правительственных постановлений. В мире политических решений господствуют свои логика, способы обоснования предлагаемых мер и язык, достаточно далекие от строгих соображений по поводу влияния указанных решений на эффективное функционирование экономики и повышение общественного благосостояния.

Речь идет не только о том, что модель, описывающая хозяйственные механизмы, которые удовлетворяют потребительский спрос, просто не включает позиционирование страны на мировой арене, социальную помощь и т. п. Даже если полагать, что все «политические» требования на данный момент определены однозначно, то в ходе практического решения указанных задач лишь иногда используют эффективные с экономической точки зрения методы.

Подготовка политических решений может предполагать и взаимовыгодные в хозяйственном отношении сделки, но крайне редко они предусматривают конкуренцию и имеют рыночный характер. Ситуация еще больше осложняется из-за того, что политические игры, как правило, носят динамический характер (частая смена стратегий, используемых участниками, обычно диктуется изменением политической обстановки, переформатированием сложившихся коалиций и т. п.), поэтому во многих случаях обнаруживается эффект несогласованности осуществляемых проектов во времени (time-inconsistency effect).

Рассматривая границы эффективного регулирования, с одной стороны, отметим довольно прочные институциональные связи, нередко складывающиеся между правительством и сравнительно «худшими» (менее эффективными) корпорациями, в том числе государственными компаниями. Последние особенно заинтересованы в различных формах централизованной поддержки. С другой стороны, влиятельные политики и высокопоставленные правительственные чиновники в подобных условиях нуждаются в активной поддержке «своих» компаний. В наибольшей степени это, по-видимому, относится к недостаточно эффективным «монстрам» – корпорациям, которые считаются too big to fail (слишком большими, чтобы обанкротиться).

Изменение общих условий хозяйственного развития может уменьшить потребность в централизованном регулировании, однако по-прежнему действует бюрократический аппарат, заинтересованный в сохранении и дальнейшем расширении своих функций. Административные учреждения (как и прочие государственные предприятия) неизбежно подчинены законам функционирования организаций. Следовательно, как замечает известный социолог Н. Луман, «не все необходимые для системы виды деятельности могут быть соотнесены с какой-либо одной целью… Наряду со своей целью все системы вынуждены формировать дополнительные стратегии самосохранения» (Luhmann, 1964: 75). В обстановке дележа «казенного пирога» стратегия сохранения своего ведомства (своей компании) любой ценой неизбежно предполагает самые изощренные аппаратные игры.

Вместе с тем крупные (системообразующие) кредитные учреждения и нефинансовые корпорации уверены в том, что могут рассчитывать на серьезную поддержку государства в трудных ситуациях. Это вносит существенные искажения в систему цен, складывающихся на финансовых и товарных рынках. В ходе последних финансовых кризисов можно было отчетливо наблюдать огромные потери благосостояния, связанные именно с тем, что уверенность крупнейших кредитно-финансовых учреждений в последующей государственной поддержке обусловила устойчивое занижение рыночной цены рисков. Государственная подпитка крупнейших инвестиционных и коммерческих банков, а также некоторых других корпораций по существу как бы фиксировала расхождение между индивидуальными и общественными издержками, порождаемое искусственно заниженными ценами риска. Невиданная со времен Великой депрессии волна банкротств индивидуальных заемщиков в 2007-2009 гг. и сильное обесценение реальных и финансовых активов могут свидетельствовать о масштабах недооценки реальных рисков. К числу других проявлений этой тенденции можно отнести «пузыри» в сферах кредитования интенсивных рейдерских захватов, а также всевозможных финансовых спекуляций.

Обратимся теперь к процессам принятия законов и постановлений. Поскольку эти процессы представляют собой, как правило, многошаговую процедуру, отказ каких-то политических сил от поддержки проекта увеличивает вероятность провала или компромиссов, постепенно сводящих на нет намеченные улучшения. В обычной политической жизни может быть сужена сфера действия именно тех механизмов (или их могут оттеснить на задний план), которые должны были «расчищать дорогу» для Парето-оптималъных изменений.

В теоретических моделях современной политической экономии среди принимающих политические решения субъектов обычно различают политиков и бюрократов. Из самих определений явствует, что непосредственные устремления как тех, так и других могут обладать некоторой самостоятельностью по отношению к официально провозглашаемым приоритетам государственной политики[9 - В связи с этим неизбежно возникает вопрос об оптимальном разделении государственных функций между политиками и бюрократами и о соответствующих критериях оптимальности (подробнее см.: Alesina, Tabellini, 2007, 2008).].

Прежде всего обратимся к модификации известной теоретической схемы «принципал – агент» применительно к функционированию общественного сектора, предпринятой А. Банерджи. Примечательна сама структура предлагаемой модели: главными действующими лицами оказываются узнаваемый персонаж – бюрократ и некий абстрактный политический институт, возвышающийся над ним и контролирующий его, – государство (Banerjee, 1997). Рассматривается, по существу, несколько ухудшенный, на наш взгляд, вариант разделения государственного аппарата, предложенный Ж.-Ж. Лаффоном и Ж. Тиролем (Laffont, Tirole, 1993): в моделях, предложенных этими экономистами, функционировали «регулирующее агентство» и «автор конституционных правил».