Роль правовой системы в обеспечении устойчивого социально-экономического развития. Материалы экспертной дискуссии, состоявшейся в РАНХиГС в рамках Гайдаровского форума 12–14 января 2017 года

Роль правовой системы в обеспечении устойчивого социально-экономического развития. Материалы экспертной дискуссии, состоявшейся в РАНХиГС в рамках Гайдаровского форума 12–14 января 2017 года
Сборник статей

Научные доклады: государство и право
Возможность эффективного функционирования экономического механизма предполагает учет субъектами экономической деятельности требований права. Законотворческий опыт накопил различные примеры нормативного определения экономических процессов и их организации. В данном сборнике, посвященном обсуждению роли правовой системы в обеспечении актуальных задач экономической политики, представлены доклады участников экспертной дискуссии, состоявшейся в рамках Гайдаровского форума, проходившего в РАНХиГС в январе 2017 года.

Роль правовой системы в обеспечении устойчивого социально-экономического развития. Материалы экспертной дискуссии, состоявшейся в РАНХиГС в рамках Гайдаровского форума 12–14 января 2017 года

© ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации», 2017

* * *

Экономика и право: некоторые проблемы взаимодействия

А. Д. Радыгин,

доктор экономических наук, профессор, декан экономического факультета РАНХиГС, директор Института прикладных экономических исследований РАНХиГС

Р. М. Энтов,

доктор экономических наук, профессор, академик РАН, главный научный сотрудник Лаборатории макроэкономических исследований Института прикладных экономических исследований РАНХиГС

В последние десятилетия появилось немало обстоятельных работ, исследующих подходы к взаимодействию экономики и права, а также включающих в предмет анализа более широкий междисциплинарный комплекс проблем в сфере психологии, истории, социологии, философии, этики, теории игр и др.[1 - См., например: Calabresi, 2016; Dolfsma, 2013; Ellickson, 1994; Friedman, 2000; Leitzel, 2015; Mackaay, 2013; Mercuro, Medema, 2006; Parisi, 2017. В русском переводе указанные работы вышли или планируются к публикации в Издательстве Института Гайдара в 2016-2018 гг. (Калабрези, 2016; Элликсон, 2017).] Принимая во внимание масштабность данной проблематики, в настоящей работе мы остановимся лишь на нескольких аспектах взаимодействия права и экономики, которые представляются наиболее существенными не столько в теоретическом плане, сколько с точки зрения прикладных задач государственного регулирования экономики.

Роль права в экономической деятельности: общие подходы

Несмотря на все красноречие отечественных правоведов («право есть концентрированное выражение политики, а политика – концентрированное выражение экономики»), отечественные политэкономы в течение десятилетий оставались непреклонными с точки зрения марксистской ортодоксии, традиционно обсуждая прежде всего влияние базиса на надстройку. Между тем не менее важным представляется анализ противоположного направления причинно-следственных связей.

Адам Смит, особенно в книге 3 «Богатства народов» («О развитии благосостояния у разных народов»), неоднократно возвращался к вопросу о влиянии законов раннего Нового времени на поведение купцов и производителей (Смит, 1962). Как замечает Р. Боулз, пионеры политической экономии относились к правовым институтам куда более серьезно, чем их последователи.

Одно из первых глубоких исследований в этой области было подготовлено Дж. Коммонсом (Коммонс, 2011). До настоящего времени работа пользовалась почти непререкаемым авторитетом. Капиталисты-предприниматели, подчеркивал Коммонс, на каждом шагу должны были считаться с существовавшими законами, важную роль при этом играли особенности практики правоприменения. В центре его внимания были не только формальные законоположения, но и неосознанное поведение в силу сложившихся привычек и обычаев (nondeliberate elements of habits and customs). Впоследствии О. Харт опубликует получившее широкую известность исследование о влиянии законодательных и прочих норм на поведение участника хозяйственного процесса. С 1970-х гг. неоднократно отмечалось влияние Коммонса на формирование «пост-коузианского» теоретического подхода, более строго обосновывавшего влияние правовых норм на рациональное поведение предпринимателей и потребителей.

Анализируя эволюцию подходов к взаимодействию права и экономики, Г. Калабрези выделяет два основных течения, сложившиеся в XX в. и берущие начало от Иеремии Бентама и Джона Стюарта Милля.

Принцип утилитаризма Бентама, предполагающий отвержение не прошедших проверку на полезность идей как «непонятных обобщений», исходит в данном случае из доминирования экономики, а право становится предметом анализа и критики. Правовые конструкции, не выдерживающие критики определенной экономической теории (будь то марксизм, венская или чикагская школа – в данном случае речь идет лишь о методологии), подлежат ревизии. Бентамовская традиция в той или иной мере легла в основу современного «экономического анализа права», где взаимное обогащение минимально, а правовая система (и меры по повышению ее эффективности) рассматривается сквозь призму экономической теории.

Современный экономический подход к праву начал формироваться в США во второй половине XX в. Ричард Познер, судья и автор классического труда «Экономический анализ права» (Posner, 1973), системно применяет его (в рамках англосаксонской традиции общего права) ко многим сферам гражданского, договорного, семейного, уголовного и процессуального права, а также к отдельным сферам – антимонопольному регулированию, рынкам коммунальных услуг, интеллектуальной собственности, расовым проблемам, правоохранительной системе, правоприменению и др.

Подход Р. Познера, используемый для исследования и регулирования поведения участников правоотношений, в том числе хозяйствующих субъектов, базируется на предположении о максимизации экономической эффективности в судебных решениях, а правовые нормы представляют собой и некие ценовые сигналы для принятия «нерыночных» решений. Правовые решения, таким образом, должны исходить из критерия экономической эффективности (через максимизацию дохода или сведение к минимуму трансакционных издержек), а сама система прецедентного права представляет собой некий аналог (имитацию) рынка, участвующий в аллокации ограниченных ресурсов. Отсюда, в частности, следует и базовый подход к мотивации и оправданности правовых реформ (законов и институтов) – только соображения экономической эффективности, прежде всего устранение неоправданных препятствий для добровольного обмена, инфорсмент контрактов, спецификация, максимизация эффективности распределения и защита прав собственности, обеспечение свободы (добровольности) сделки[2 - Подробнее о методологии Р. Познера см., например: Harnay, Marciano, 2003; Mestm?cker, 2007; Дорохин, 2014.].

Напротив, идущая от Милля традиция «права и экономики» наделяет обе эти сферы равным статусом. Оценивая право как гораздо более прикладную и реалистичную (в отличие от экономической теории) дисциплину, сторонники данного направления, к которым относится и Г. Калабрези, концентрируют внимание на возможной модификации (пересмотре) сложившихся и, возможно, устаревающих экономических представлений под влиянием конкретных правовых задач. Отношения права и экономики в этой традиции являются двусторонними, а исследования правоведов дают повод к изменениям не в праве или в описании правовой реальности, а в экономической теории. С определенной степенью условности к этой традиции можно отнести и экономиста Рональда Коуза, вклад которого со всей очевидностью перевешивает работы многих правоведов, придерживающихся позиций равноправного взаимообогащения права и экономики.

В более широкой постановке сюда можно отнести и поведенческую экономику (Г.Беккер, М.Алле, Г.Саймон, Д.Канеман, А. Тверски, Д. Ариэли и др.), хотя точки соприкосновения здесь носят в большей степени методологический характер. Подход, основанный на равноправном взаимодействии права и экономики, в данном случае дополняется включением психологического фактора прежде всего тогда, когда право перестает давать адекватные ответы как посредник между экономической теорией и реальностью человеческой жизни.

Ортогональной к указанным выше (однако весьма близкой к поведенческой экономике) можно считать концепцию «порядка без права». В логике Р. Элликсона (2017) право не столь значимо, как это традиционно утверждается. Координация человеческих поступков (действий), равно как и мотивации к тем или иным решениям, задаются в большей мере неформальными нормами и правилами, сложившимися в обществе без воздействия государства.

Тем не менее вопрос присутствия государства в системе взаимоотношений права и экономики столь очевиден, что речь может идти лишь о функциях и масштабах. В теоретической литературе расширение (сокращение) государственного присутствия, в том числе посредством детализации правового регулирования, в экономике чаще всего связывают с необходимостью преодолеть «провалы рынка» (гораздо реже – «провалы государства»). Одним из центральных пунктов в данной проблематике является регулирование и защита прав собственности, поэтому многие примеры ниже рассматриваются именно в данном контексте.

Государственное регулирование

Проблема осмысленности и границ вмешательства государства в сферу экономических отношений так же стара, как и само государство. В классификации Д. Норта первая экономическая революция состоялась именно тогда, когда произошел переход от кочевой к оседлой жизни и соответственно впервые потребовалась централизованная (на уровне первых прототипов государственного устройства) защита (гарантия) прав собственности на землю, которая обеспечила для собственников стимулы повышения эффективности и производительности.

Как замечает Дэвид Юм, собственность должна быть стабильна и установлена с помощью общих правил. Пусть в отдельном случае от этого страдает общество, однако такое временное зло щедро возмещается постоянным проведением данного правила в жизнь, а также тем миром и порядком, которые оно устанавливает в обществе (Юм, 1966 [1739]: 1,649). Несколько иную формулировку указанной закономерности можно найти у Д. Норта: когда государству удавалось сформировать с его точки зрения «лучшую» (приносящую сравнительно большие выгоды властным элитам) структуру собственности, которая максимизирует ренту, присваиваемую правителем (и его группой), такие отношения собственности обычно вступали в конфликт с требованиями интенсивного экономического роста. Формирование политико-правовых условий, которые в наибольшей степени могут способствовать интенсивному долгосрочному экономическому росту, обычно связывают с существенным сокращением сферы прежнего (феодально-кланового или командно-административного) «всепроникающего» регулирования.

Джон Локк полагал, что политическая власть представляет собой «право создавать законы… для регулирования и сохранения собственности» (Локк, 1988: III, 343). Как отмечают Э. Фуруботн и Р. Рихтер, для института экономики, основанной на частной собственности, основным является тот факт, что передача индивидуальных прав собственности осуществляется, по сути, добровольно. Следовательно, элементарные конституционные правила должны базироваться на принципе неприкосновенности прав личной собственности. Проблема, однако, заключается в том, что государство обладает властью, которую оно способно направить не только на защиту частной собственности, но и на ее изъятие. Соответственно, основополагающим условием функционирования рыночной экономики наряду с конституирующими элементарными правилами является также достоверное обязательство государства уважать частную собственность.

Преуспевающим рынкам требуется не только адекватная система прав собственности и контрактного права, но и безопасный в политическом смысле фундамент, накладывающийжесткие ограничения на возможности конфискации богатства государством. Сторонники новой институциональной теории охотно используют формулировку «фундаментальной политической дилеммы», принадлежащую Б.Вайнгасту: «Правительство, достаточно сильное для того, чтобы защитить права собственности, оказывается вместе с тем достаточно сильным и для того, чтобы конфисковать собственность своих граждан» (Weingast, 1993: 287). Для некоторых современных посткоммунистических и развивающихся государств более актуальной может стать формулировка «рост в тени экспроприации», ярко характеризующая проблемы сужения границ частной собственности в заданном контексте (Aguiar, Amador, 2011).

Представители либерального (неолиберального, неоконсервативного) течения выступали против «чрезмерного вмешательства» государства в хозяйственную жизнь. В расширении сферы государственного предпринимательства и централизованного регулирования классик современного либерализма Ф. Хайек видит прежде всего нарушение основных прав граждан, ограничение свободы участников рыночных отношений. Вместе с тем, отстаивая теоретическую трактовку конкуренции как творческого процесса, он вполне обоснованно, на наш взгляд, пишет о невозможности более или менее точно подсчитать убытки из-за ограничения экономических свобод. «В отличие от непосредственных результатов вмешательства в рыночный порядок, которые в большинстве случаев достаточно очевидны, косвенные и отдаленные последствия по большей части остаются неизвестны… Нам не дано знать обо всех издержках, понесенных в результате подобного вмешательства…» (Хайек, 2006: 75).

Стандартный неоинституциональный набор функций государства, которые последнее получает вместе с правом принуждения (насилия) в соответствующих областях, включает спецификацию и защиту прав собственности, минимизацию информационной асимметрии участников рынка, обеспечение физических каналов обмена товарами и услугами, судебное (и иное в роли «третьей стороны») урегулирование контрактных и иных отношений, стандартизацию мер и весов, обеспечение производства общественных благ (обороны, науки, образования, здравоохранения).

Государственное вмешательство имеет смысл также в тех случаях, когда возникает необходимость общественной компенсации тех или иных экстерналий, разграничения достойных и негативных с точки зрения общества потребностей[3 - См.: Eggertsson, 1990; Pitelis, 1993; Hertog, 2000; Принципы, 2005; Всемирный банк, 2002; World Bank, 1994; Камерон, 2001; Хиллман, 2009 и др.]. Вопрос о том, насколько эффективно государство способно осуществлять такое разграничение, имеет принципиальное значение.

При развитии современного государства возникает определенное противоречие между тем, что общественные деятели должны иметь достаточные полномочия для осуществления «хорошего управления», и гарантией, что эти представители будут ограничены в произвольном использовании своих полномочий в интересах привилегированного меньшинства.

Очевидно, что разрешение данного противоречия (при отсутствии унифицированных рецептов) лежит в сфере развития политических институтов. В современной теории предполагается, в частности, что экономические институты, стимулирующие экономический рост, возникают тогда, когда, во-первых, политические институты предоставляют власть тем группам, которые заинтересованы в наличии широко разветвленной системы обеспечения (инфорсмента) прав собственности; во-вторых, предусматривают эффективные ограничители для действий власти предержащей; в-третьих, не существует возможностей для извлечения значимой ренты от пребывания у власти (Acemoglu et al., 2004).

Что касается «хорошего управления» (в терминологии Всемирного банка), то оно характеризуется предсказуемым, открытым и вооруженным знаниями проведением политики, при этом деятельность бюрократии происходит в профессиональном режиме, исполнительная ветвь власти отвечает за свои действия, сильное гражданское общество принимает активное участие в общественных делах и все действуют в соответствии с законом.

Кроме того, государство так или иначе несет ответственность за значительную часть компонентов, входящих в так называемую институциональную матрицу экономической деятельности, то есть за тот комплекс переменных (включая правовые), которые обеспечивают взаимодействие населения, ресурсов и технологий в экономике. Независимо от модели регулирования несколько функций государства являются существенными.

Во-первых, необходимо обеспечение элементов преемственности и стабильности, без которых обществу угрожает дезинтеграция (при условии, что такая политика не вступает в противоречие с требованиями экономического развития и распространения технологий).

Во-вторых, требуется стимулирование институциональных инноваций, результаты которых могут быть схожи с результатами технологических инноваций с точки зрения более эффективного использования факторов производства.

В-третьих, при условии минимального вмешательства в функционирование рынков государство обеспечивает сертификацию частных прав собственности и защиту жизни и имущества с помощью принудительной силы закона.

В-четвертых, к важнейшим функциям государства необходимо отнести гарантию конкурентности рынка.

С точки зрения неоинституционализма в его «пигувианском» (селективном) или «коузианском» (комплексном) варианте регулирования государственное вмешательство должно концентрироваться на нормах и правилах поведения хозяйствующих субъектов, спецификации, дифференциации и защите прав собственности, уменьшении трансакционных издержек, развитии конкуренции, минимизации отвлечения ресурсов на процессы стабилизации экономической системы, эффективном распределении ресурсов.

Однако часто такого минимального государственного вмешательства недостаточно, поэтому в случае, когда рынки могут не прийти к равновесному состоянию, и в ситуациях, когда равновесие неэффективно, на государство ложится ответственность по его коррекции при наличии целого ряда ограничений – отсутствия адекватной информации, коррупции в правительстве, политической проблемы принципала – агента и др.). Если использовать более узкий и строгий подход, то можно рассматривать регулирование как применение юридических инструментов для достижения целей конкретной социально-экономической политики. Характеристика юридических инструментов (регуляций) состоит в том, что частные лица и организации принуждаются государством действовать предписанным образом под угрозой применения санкций.

Соответственно при более углубленном рассмотрении различных аспектов функционирования государства как «правового регулятора» хозяйственной деятельности в самом общем виде придется принять во внимание практически весь спектр отраслей права и в первую очередь (без выделения приоритетов):

– права собственности и их гарантии;

– законодательство по вопросам интеллектуальной собственности и патентов на изобретения и открытия;

– законодательство о доступе к информации;

– Конституцию и гарантии прав человека;

– семейное право, наследование;

– Бюджетный кодекс, законодательство по государственным закупкам и государственной контрактной системе;

– налоговую систему;