Очерки конституционной экономики. 10 декабря 2010 года: госкорпорации – юридические лица публичного права

Неслучайно в концепции по развитию гражданского законодательства большое внимание уделяется институту государственной регистрации имущественных прав. Как известно, в Гражданском кодексе РФ отсутствуют положения и нормы о вещно-правовом договоре, включающем в числе прочих условий условия о моменте перехода права собственности к приобретателю недвижимого имущества.

Гражданский кодекс РФ предусматривает лишь категорию обязательственно-правого договора, по которому права и обязанности, в том числе при переходе права собственности, возникают, как правило, лишь у участвующих в них сторон безотносительно к третьим лицам, в том числе государству.

Содержащаяся в ст. 223 ГК РФ норма о возникновении права собственности на недвижимое имущество у приобретателя по договору с момента государственной регистрации восполняет отсутствие в нашем праве вещно-правого договора. Данную норму, образованную путем соединения воедино гражданско-правовой и административно-правовой норм, условно можно назвать внеотраслевой правовой нормой.

Если говорить в целом о неотраслевых нормах в составе комплексного законодательства, регулирующего имущественные отношения в сфере экономики, то их использование обусловливается двумя обстоятельствами: (1) необходимостью их использования в правоотношениях, структурно функционирующих по модели гражданско-правового правоотношения, и (2) осуществляющих функции основных элементов в составе правоотношения, связанных с его возникновением, исполнением, изменением и прекращением. Разумеется, положения п. 2 ст. 2 ГК РФ о соответствии внеотраслевых норм Гражданскому кодексу РФ в ныне действующей редакции не применяются.

Наряду с рассмотренными имущественными отношениями, в которых в составе комплексного законодательства содержатся внеотраслевые правовые нормы, существует и второй достаточно распространенный вид имущественных отношений, регулируемый комплексным законодательством, который условно можно именовать прямолинейными отношениями. Прямолинейными в том смысловом значении, что в комплексном законодательстве правовые нормы различных отраслей законодательства не утрачивают своей отраслевой принадлежности. В составе такого комплексного законодательства нет необходимости для использования внеотраслевых норм права. К указанным имущественным отношениям, в частности, относятся отношения, регулируемые гражданским и торговым законодательством, если иной более усложненный состав применяемого в них правового комплекса не установлен законом. Гражданско-правовые нормы, используемые в таких комплексах при регулировании прямолинейных имущественных отношений, находятся в сфере действия п. 2 ст. 2 ГК РФ.

В свете изложенного о соотношении гражданского законодательства с комплексным законодательством, регулирующим имущественные отношения в сфере экономики, важной вехой в определении путей дальнейшего развития гражданского законодательства явился Указ Президента РФ от 18 июля 2008 г. № 1108 «О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации».

В соответствии с настоящим Указом была разработана и принята Президентом РФ Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации, посвященная модернизации Первой части Гражданского кодекса. Как подчеркнуто в Указе Президента РФ, это было сделано в целях «дальнейшего развития основных принципов гражданского законодательства Российской Федерации, соответствующих новому уровню развития рыночных отношений».

Разработанная Концепция выполнена очень добротно на основе важных экономических и социальных преобразований в стране с учетом сложившейся судебной практики применения Гражданского кодекса и необходимости внесения в ГК РФ принципиальных изменений системного характера.

Вместе с тем вызывает серьезные сомнения имеющееся в Концепции решение вопроса о соотношении гражданского законодательства, содержащегося в Гражданском кодексе, с комплексным законодательством. В основу данного решения в Концепции положен так называемый маятниковый принцип, в соответствии с которым решение о правовых нормах, вновь включаемых в Гражданский кодекс, принимается в момент нахождения маятника на крайних точках его движения.

С одной стороны, в круг отношений регулируемых гражданским законодательством и определяющих его предмет (ст. 2 ГК РФ), предлагается включать корпоративные отношения.

С другой стороны, путем отказа от так называемой трехуровневой системы гражданских законов перейти на «двухуровневую» систему (ГК и специальные законы).

Предложения о включении в ГК РФ корпоративных отношений, по существу, означает распространение гражданского законодательства на внутрикорпоративные отношения, которые по своей юридической природе вообще не могут быть предметом гражданского права[19 - См. о юридической природе внутрикорпоративных отношений: Мозолин В.П. Современная доктрина и гражданское законодательство. – М.: Юстицинформ, 2008. – С. 118–140.].

Данное предложение является продолжением линии, направленной на неправомерное увеличение в Гражданском кодексе правовых норм нецивилистического характера. Начало этому положило включение в Гражданский кодекс части четвертой «О правах на результаты интеллектуальной деятельности и средства индивидуализации». Это было сделано с явным нарушением ст. 71 (о) Конституции Российской Федерации, включающей в ведение Российской Федерации «правовое регулирование интеллектуальной собственности» в качестве самостоятельного предмета регулирования, отдельного от гражданского законодательства, как это имеет место в других странах мира.

Что касается «двухуровневой» системы гражданского законодательства, то непонятно, что это такое. Нельзя же, например, считать Земельный и другие кодексы, законы об АО и ООО, Закон о некоммерческих организациях специальными законами к Гражданскому кодексу. В действительности, речь идет о разрушении указанных законов, на что государство в силу Конституции Российской Федерации идти, естественно, не может. Невозможно, например, изъять из Земельного кодекса гражданско-правовые нормы и оставить в нем только нормы публичного права.

Публичные нормы имеют право на существование только тогда, когда они применяются вместе с нормами частного права. Частноправовые нормы имеют право на существование вместе с публичными нормами. Один вид права без другого существовать не может. Главная проблема состоит в объединении, а не в разъединении данных видов норм.

Если такое объединение происходит на базе реперных позиций в правоотношении о праве собственности, то имеется в виду статус собственника, его правомочия, возникновение, переход и прекращения права собственности. Бесспорно, такие реперные нормы должны включаться в Гражданский кодекс. Остальные правовые нормы могут быть в составе Земельного кодекса и любого другого комплексного нормативного акта.

Роль гражданского законодательства в рассматриваемых случаях в целом выражается в самом участии в комплексном правовом регулировании имущественных отношений. При этом если подобного рода участие происходит на основе применения модели гражданского правоотношения, то реперные правовые нормы в нем обязательно должны включаться в Гражданский кодекс. Если же в основной роли комплексных норм будут выступать правовые отношения иной отраслевой направленности, то применяемые в них реперные правовые нормы должны находиться за пределами Гражданского кодекса.

Первоочередной задачей ученых-цивилистов в данном случае, по нашему мнению, должна являться научная разработка критериев и оснований, на основе которых создается возможность для отнесения моделей базовых правоотношений, возникающих при комплексном регулировании имущественных отношений, к разряду гражданско-правовых отношений и, соответственно, определения в них позиций для применения реперных правовых норм.

Подводя итог сказанному о правовых нормах, которые должны быть в Гражданском кодексе РФ следует сделать следующий вывод. В кодексе должно быть два вида основных правовых норм, не считая норм отсылочного характера. Это, во-первых, нормы чисто цивилистического характера и, во-вторых, внеотраслевые (реперные) правовые нормы, определяющие статус и динамику развития правоотношений, создаваемых при применении модели гражданского правоотношения в комплексных имущественных отношениях.

И наконец, принимая во внимание изложенное, Гражданский кодекс Российской Федерации по своей структуре и содержанию не может и не должен быть идентичным гражданским кодексам и уложениям других стран, принятым в XIX и XX столетиях, включая Гражданский кодекс Франции и Германское уложение.

В период перехода к инновационной рыночной экономике в современной России неизбежно возрастает повышенный интерес к деятельности тех коммерческих структур, в рамках которых может успешно разрабатываться и внедряться в производство новая техника и создаваемые на ее основе результаты творческой деятельности ученых, инженеров, всех других лиц, участвующих в данном созидательном трудовом процессе.

В области права это касается, прежде всего, эффективности деятельности коммерческих и некоммерческих организаций как традиционных видов юридических лиц, давно известных российскому законодательству, так и юридических лиц, образованных относительно недавно государством в новых организационно-правовых формах. Конкретно речь идет о государственных корпорациях и их правовых характеристиках сравнительно с устоявшимися видами юридических лиц, в первую очередь с акционерными обществами.

Сравнительному юридическому анализу правового статуса государственной корпорации и акционерного общества в действующем российском праве и посвящается настоящая статья. Дополнительным стимулом для этого послужило и отрицательное отношение к государственной корпорации как самостоятельному виду юридического лица, предусмотренной в законодательстве, и предложение о возможной его замене категорией акционерного общества, содержащееся в Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации, подготовленной на основании Указа Президента Российской Федерации от 18 июля 2008 г. № 1108 «О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации».

«Фактически корпорация является не организационно-правовой формой юридического лица в смысле ГК и гражданского права вообще, – отмечается в Концепции, – а специальным способом создания субъектов права, уникальных по своему правовому (частноправовому и публично-правовому) статусу». В связи с этим представляется целесообразным, предлагается в Концепции, исключение уже сейчас законодательной возможности создания юридических лиц в самостоятельной организационно-правовой форме госкорпораций путем отмены соответствующих правил Федерального закона от 12 января 1998 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях».

Государственная корпорация как одна из форм некоммерческих организаций, наделенная правами юридического лица, получила закрепление в законе относительно недавно. Она была легитимирована Федеральным законом от 8 июля 1999 г. № 140-ФЗ[20 - СЗ РФ. – 1999. – № 28. – Ст. 3472.] и включена в перечень некоммерческих организаций в Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»2 в виде дополнительной ст. 7.1 «Государственная корпорация».

Первой государственной корпорацией, созданной на основании указного Закона, стало Агентство по реструктуризации кредитных организаций, просуществовавшее всего пять лет и ликвидированное Федеральным законом от 28 июля 2004 г.[21 - Там же. – 2004. – № 31. – Ст. 3223.].

На смену ей пришла корпорация «Агентство по страхованию вкладов физических лиц в банках Российской Федерации», созданная Федеральным законом от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ[22 - Там же. – 2003. – № 52 (ч. 1). – Ст. 5029.].

Позднее на основании федеральных законов были образованы еще семь госкорпораций.

В связи с образованием государственных корпораций, выходящих за рамки стандартизированных видов юридических лиц, предусмотренных действующим российским законодательством, естественно, возникает вопрос об экономической и правовой необходимости и целесообразности создания, по существу, нового вида юридических лиц, не укладывающихся в традиционную формализованную схему коммерческих и некоммерческих организаций, признаваемых в соответствии со ст. 50 ГК РФ юридическими лицами.

Указанная схема не является предельно жесткой, императивно запрещающей образовывать некоммерческие организации, признаваемые юридическими лицами, в которых доминирующую часть доходов, используемых для финансирования существования таких организаций, они могут получать за счет предпринимательской деятельности. В пункте 3 ст. 50 ГК РФ говорится, что «некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям». При этом в ГК РФ вообще не упоминается о каком-либо возможном ограничении объема дохода, получаемого от данной деятельности и его соотношении с финансированием, предоставляемым собственниками имущества, закрепленным за некоммерческой организацией, используемым ею для достижения некоммерческих целей.

Одним из подтверждений этому стал Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях»[23 - СЗ РФ. – 2006. – № 45. – Ст. 4626.], распространивший свое действие на автономные предприятия как некоммерческие организации, функционирующие в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта.

Как показывает практика применения рассматриваемого Закона, во многих автономных учреждениях доля дохода, получаемого от предпринимательской деятельности, становится все более весомой по сравнению с тем финансированием, которое они получают от собственников, учредивших их.

Поэтому с точки зрения действующего законодательства на данном основании не существует каких-либо противопоказаний для отнесения к группе некоммерческих организаций государственных корпораций (компаний).

Равным образом, нет никаких препятствий в законе и в отношении присвоения организационно-правовой формы государственной корпорации (компании) вновь создаваемому виду некоммерческой организации. «Юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями, – предусматривается в ч. 3 ст. 50 ГК РФ, – могут создаваться также в других формах, предусмотренных законом (помимо перечисленных в цитируемом пункте статьи. – В.М.)». Под законом в данном случае следует понимать как общую норму права, предусматривающую самостоятельную видовую организационно-правовую форму юридического лица (ст. 7 Федерального закона от 13 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»[24 - Там же. – 1996. – № 3. – Ст. 145.]), так и Федеральный закон о создании конкретной государственной корпорации (см., например, Федеральный закон от 12 января 1999 г. № 140-ФЗ «Об агентстве по реструктуризации кредитных организаций»[25 - СЗ РФ. – 1999. – № 28. – Ст. 3472.]). Во втором случае речь идет о создании юридического лица на основе использования достаточно редкого в современной правотворческой практике распорядительного способа образования юридических лиц.

Образование юридических лиц в распорядительном порядке путем создания специального закона применяется главным образом при создании уникальных юридических лиц, существующих в единственном числе. Прежде всего, это касается государственных органов, таких, например, как Центральный банк Российской Федерации (Банк России). «Банк России, – говорится в ст. 1 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ, – является юридическим лицом»[26 - Там же. – 2002. – № 28. – Ст. 2790.].

Распространение указанного способа образования юридических лиц на государственные корпорации (компании) объясняется прежде всего теми общегосударственными задачами по подъему и развитию инновационной национальной экономики, которые в современный период времени могут и должны быть успешно решены с их непосредственным участием.

Данный вид государственных экономико-правовых образований предполагается использовать и уже используется в инновационно-базовых отраслях экономики, требующих огромных первоначальных капиталовложений (инвестиций), прежде всего на начальных этапах их формирования и развития, не приносящих каких-либо доходов и прибылей на вкладываемый капитал.

Решение данной задачи непосильно предусмотренным в законе частноправовым хозяйственным обществам и товариществам, в том числе отечественным акционерным обществам, прежде всего по причине недостаточности имеющихся в их распоряжении свободных капиталов.

По существу, единственными источниками инвестиций, объединяющими воедино в составе единого структурно-организационного комплекса вновь зарождающиеся горизонтально-вертикальные отношения в российской экономике, в настоящее время могут служить государственные инвестиции да привлекаемые в необходимых случаях капиталовложения от частных отечественных и иностранных инвесторов. В организационно-правовой форме указанных комплексов из всех известных гражданскому законодательству юридических лиц в данном качестве способны выступать лишь государственные корпорации (компании), преобразуемые в публичные юридические лица, каждая из которых наряду с общими признаками, свойственными виду юридического лица, должна иметь свою индивидуальность, определяемую спецификой той сферы экономики, в которой она должна осуществлять производственную деятельность.

Собственно, государственные корпорации (компании) уже в их современном виде, предусмотренном законодательством, выполняют публично-правовые функции параллельно с функциями частноправового характера. Экономической основой для такого сочетания указанных функций в лице одного и того же юридического лица явились инновационно-управленческий характер деятельности государственных корпораций и предоставленное им право государственной собственности на принадлежащее имущество, о чем подробно будет сказано ниже.

Таким образом, факт рождения публично-правового юридического лица в российском праве следует считать состоявшимся.

В числе основных правовых характеристик государственной корпорации (компании) как публичного юридического лица можно назвать следующие показатели, анализируемые на примере одной государственной корпорации – государственной корпорации «Ростехнологии».

Первый показатель. По своей экономико-правовой сущности государственная корпорация является инновационно-управленческой организацией, действующей в общегосударственных интересах. Осуществляемая ею предпринимательская деятельность имеет вспомогательный характер, цель которой финансовое обеспечение основной научно-производственной деятельности корпорации.

Сущность государственной корпорации четко определена в ст. 3 Федерального закона «О Государственной корпорации “Ростехнологии”»[27 - СЗ РФ. – 2007. – № 48 (ч. 2). – Ст. 5814.].

Согласно п. 1 и 2 данной статьи «целью деятельности Государственной корпорации “Ростехнологии”» является содействие разработке, производству и экспорту высокотехнологической промышленной продукции путем обеспечения поддержки на внутреннем и внешнем рынках российских организаций-разработчиков и производителей высокотехнологичной промышленной продукции, привлечение инвестиций в организации различных отраслей промышленности, включая оборонно-промышленный комплекс.

Государственная корпорация «Ростехнологии» вправе осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению цели деятельности, указанной в ч. 1 настоящей статьи, и соответствует этой цели. Прибыль государственной корпорации «Ростехнологии», полученная в результате ее деятельности, подлежит направлению исключительно на достижение цели, указанной в ч. 1 настоящей статьи».

В соответствии с п. 3 ст. 3 рассматриваемого Закона в числе основных функций Государственной корпорации «Ростехнологии» значатся:

содействие организациям различных отраслей промышленности, включая оборонно-промышленный комплекс, в разработке и производстве высокотехнологичной промышленной продукции;

обеспечение продвижения на внутренний и внешний рынки и реализации на них высокотехнологичной продукции, а также связанных с созданием этой продукции товаров и результатов интеллектуальной деятельности;

участие в реализации государственной политики в области военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами и государственной программы вооружения;