Продовольственная безопасность Российской Федерации

В Федеральном законе «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации» (утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122- ФЗ) устойчивое развитие определялось как «гармоничное развитие производства, социальной сферы, населения и окружающей природной среды» (п. 2 ст. 1 Закона).

Любопытное, на мой взгляд, определение устойчивости сельского хозяйства, которое можно распространить и на всю продовольственную систему, предложил в свое время И.В. Курцев: «Устойчивое развитие сельского хозяйства означает воспроизводство в каждом производственном цикле на более высоком уровне общественно значимых в положительном плане результатов, имея в виду производственные, экономические, социальные, экологические и другие параметры, последовательное наращивание возможностей их улучшения»[34 - И.В. Курцев. Пути устойчивого развития сельского хозяйства Сибири // Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий. 2000. № 9. С.7.].

Суммируя сказанное, в понятии устойчивости можно выделить несколько относительно самостоятельных элементов:

1) скоординированное решение многообразных задач развития агропроизводства и сельской местности: производственных, экологических, социальных;

2) минимальная уязвимость в отношении изменчивости социо-политической и экономической среды;

3) интенсивный рост производства, основанный на техническом прогрессе, внедрении новых ресурсосберегающих технологий, позволяющий последовательно наращивать его уровень и совершенствовать структуру без ущерба окружающей природной среде и интересам будущих поколений;

4) сохранение и воспроизводство природных ресурсов, повышение экономического плодородия почв, гарантирующее их неистощимое использование и возможность эффективного использования в будущем.

Сформулированные выше признаки могут быть объединены в следующем интегральном определении. Под устойчивостью продовольственной системы можно понимать последовательный рост технического и технологического уровня агропромышленного производства, не вызывающий необратимых негативных изменений окружающей среды, сопровождаемый повышением его продуктивности и эффективности, сопряженный с ростом доходов и качества жизни сельского населения, а также комплексным развитием сельских территорий.

Продовольственная независимость не сводится к самообеспечению продовольствием, а понимается как суверенное право разрабатывать и реализовывать национальную продовольственную стратегию, исходя из баланса национальных интересов и потенциальных возможностей в соответствующей сфере. Более подробно понятие продовольственной независимости рассматривается в следующем разделе данной главы.

Все признаки продовольственной безопасности находятся в системной взаимосвязи. Наличие продовольствия формирует предпосылки его физической и экономической доступности. С другой стороны, спрос на продовольствие, выражаемый через экономическую доступность продовольствия, обеспечивает стимулы роста его производства. Устойчивость предполагает, что рост производства обеспечивается не в ущерб интересам и потреблению будущих поколений. Устойчивое развитие агропродовольственного рынка обеспечивается проведением долгосрочной суверенной агропродовольственной политики.

Из самой сути понятия следует, что продовольственная безопасность имеет иерархическую структуру и должна обеспечиваться на всех уровнях – индивидуальном, семейном (домохозяйственном), национальном, региональном, глобальном. Национальная продовольственная безопасность охватывает индивидуальный, семейный, региональный и национальный уровни (в пределах государственных границ). Доминантой выступает продовольственная безопасность на индивидуально-групповом уровне, реализующая всеобщее право на адекватное питание. Исходя из индивидуальной продовольственной безопасности в принципе должна выстраиваться вся система приоритетов, целей и механизмов обеспечения национальной продовольственной безопасности. Если какая-либо группа населения лишена права на адекватное питание в силу своего физического, экономического либо социального статуса, национальная продовольственная безопасность отсутствует. В то же самое время, естественно, продовольственная безопасность должна обеспечиваться и на государственном уровне, что выражается в возможности проводить суверенную продовольственную политику.

Продовольственная безопасность формирует некий вектор движения национальных продовольственных систем к своему идеальному (нормативному) состоянию. Если провести параллель с медициной, то состояние продовольственной безопасности можно уподобить состоянию абсолютно здорового человека (на практике, как правило, не встречающегося), в то время как специфические для каждой страны угрозы продовольственной безопасности (тем или иным ее элементам) формируют своеобразную симптоматику, требующую в каждом конкретном случае своих особых методов лечения[35 - Здесь уместно вспомнить старую врачебную шутку по поводу того, что нет здоровых людей, есть «недообследованные»; в нашем случае можно сказать, что нет абсолютно благополучных в отношении продовольственного обеспечения стран, есть недостаточно глубоко проанализированные проблемы производства и распределения сельскохозяйственной продукции в той или иной стране, регионе, мире, которые постоянно наталкиваются на нехватку ресурсов для их разрешения.]. Относительность понятия продовольственной безопасности можно легко проиллюстрировать на примере такого ее признака, как наличие продовольствия. Задача обеспечения наличия продовольствия может первоначально формулироваться как задача обеспечения минимально достаточной среднедушевой энергетической ценности дневного рациона. Следующие, более высокие уровни продовольственной безопасности предъявляют дополнительные требования к продуктовому составу (ассортименту) потребляемых продуктов питания, их пищевой и биологической ценности (в частности, соотношению белков, жиров, углеводов), профилактическим и лечебным функциям продуктов питания (содержанию и балансу витаминов, микроэлементов, природных антиоксидантов и т. д.). В этом отношении обеспечение продовольственной безопасности есть не результат, а непрерывный процесс, характеризующийся корректировкой целей и приоритетов развития, а также механизмов их реализации. То же самое будет верно в отношении экономической доступности продовольствия. Скажем, уровень доходов домохозяйства может быть достаточным для приобретения минимального набора продуктов питания для всех членов семьи, затем он может повыситься до размеров, достаточных для питания в соответствии с научно обоснованными нормами здорового питания, но в то же время затраты на покупку продовольствия могут занимать слишком высокую долю в совокупных доходах домохозяйства, ограничивая тем самым расходы на другие товары и услуги.

Продовольственная безопасность – это универсальное, вненациональное понятие; в той или иной форме и степени с угрозами национальной продовольственной безопасности сталкиваются все, даже наиболее развитые страны мира. Вместе с тем имеются существенные межстрановые нюансы в понятии продовольственной безопасности, связанные, во-первых, с разными моделями потребления, в рамках которых обнаруживаются различия национальных традиций и предпочтений в потреблении продовольственных товаров, и, во-вторых, с разнообразием типов и видов угроз продовольственной безопасности. Также специфичными для каждой страны являются земельные отношения, социальная и институциональная структура национального производства, оказывающие влияние на темпы аграрного роста, развитие продовольственных систем и распределение продовольствия.

Национальная продовольственная безопасность обеспечивается функционированием национальной продовольственной системы. Понятие продовольственной системы тесно связано с характером экономических отношений, регулирующих развитие национальной экономики.

В начале 80-х годов XX века в СССР в научный и практический оборот было введено понятие агропромышленного комплекса (АПК) как совокупности отраслей национальной экономики, занятых производством сельскохозяйственной продукции, ее хранением, переработкой и реализацией населению в виде готовых продовольственных товаров. Для целей анализа, прогнозирования и планирования в составе АПК выделялись три сферы:

I сфера – отрасли промышленности, поставляющие сельскому хозяйству средства производства, а также отрасли, занятые производственно-техническим обслуживанием сельского хозяйства;

II сфера – собственно сельское хозяйство;

III сфера – отрасли, осуществляющие доведение сельскохозяйственной продукции до потребителя (заготовка, переработка, хранение, транспортировка, реализация).

Позднее отрасли инфраструктуры стали выделять в особую сферу АПК.

Концепция агропромышленного комплекса сложилась в условиях директивного планирования и централизованного управления и концентрировала внимание на темпах и пропорциях развития отраслевых звеньев АПК. Критерием сбалансированного развития отдельных сфер и отраслей АПК являлась минимизация потерь продукции и ресурсов, возникавших «на стыках» отраслей: «производство – хранение», «производство – переработка», «хранение – реализация» с помощью методов директивного планирования. Организационно система директивного планирования развития АПК поддерживалась особой схемой управления, созданной на основе постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О дальнейшем совершенствовании управления агропромышленным комплексом» (1985 г.). Постановлением предусматривалось упразднение шести отраслевых министерств и ведомств и создание союзно-республиканского Государственного комитета по агропромышленному комплексу СССР (Госагропром СССР). При этом сохранялась монополия государственной собственности на землю (т. е., по существу, земельные ресурсы были изъяты из экономического оборота), строго регламентировалась организационная структура сельскохозяйственного производства (представленная в основном крупными предприятиями), объемы, структура и финансово-ценовые параметры производства и реализации продукции определялись в плановом порядке.

Рыночная трансформация российской экономики, в том числе ее агропромышленного сектора, требует дополнить отраслевую структуризацию продовольственной системы ее структуризацией по другим существенным элементам продовольственного рынка.

Под национальной продовольственной системой в современных условиях мной понимается единство следующих компонент:

(а) совокупность отраслей, производств, объектов инфраструктуры, участвующих в производстве и реализации продовольствия (отрасли агропромышленного комплекса), а также их ресурсная база, включая сельскохозяйственные угодья;

(б) субъекты продовольственного рынка: производители и потребители продовольственных товаров (в разрезе различных социальных групп), трейдеры и прочие операторы продовольственного рынка, в том числе участники внешнеторговой деятельности;

(в) государственные и негосударственные институты, экономические механизмы и процедуры, регулирующие процессы производства, переработки, внутренней и внешней торговли, распределения и сбыта агропродовольственной продукции;

(г) институты и механизмы, обеспечивающие устойчивое развитие сельских территорий, укрепление социального статуса, повышение уровня и качества жизни сельского населения[36 - Р. Гумеров. К разработке методолого-теоретических проблем исследования продовольственной безопасности России // Российский экономический журнал. 2003. № 7.].

В итоговом документе Второй международной конференции по вопросам питания «Римская декларация по вопросам питания» (Рим, 19–21 ноября 2014 г.) отмечается, что «продовольственные системы, включая все компоненты производства, переработки и распределения, должны быть устойчивыми, невосприимчивыми к внешним факторам и эффективными и обеспечивать наличие разнообразных продуктов на справедливой основе, уделяя при этом должное внимание оценке последствий с точки зрения экологии и здравоохранения»[37 - Вторая международная конференция по вопросам питания. Рим, 19–21 ноября 2014 года. Итоговый документ Конференции: Рамочная программа действий // URL: www.fao.org/3/a-mm215r.pdf (дата обращения 05.11.2015).].

Национальную продовольственную систему можно представить в том числе как единство двух взаимосвязанных подсистем: с одной стороны, собственного производства сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, с другой – внешней торговли соответствующей продукцией. При этом приоритеты развития и регулирования внешней торговли продовольствием должны определяться в первую очередь потенциалом, состоянием и задачами развития собственного производства, а не абстрактными идеями свободной торговли или требованиями глобальных торговых режимов, таких как ВТО.

По организационному признаку в составе национальной продовольственной системы выделяются управляемая и управляющая подсистемы. Первая подсистема представляет собой совокупность отраслей и субъектов продовольственного рынка, вторая – институты, формы и механизмы управления его развитием.

Национальная продовольственная система развивается в соответствии с национальной продовольственной стратегией. В совокупности национальная продовольственная система и национальная продовольственная стратегия образуют национальную модель обеспечения продовольственной безопасности.

Задача отечественной науки и практики состоит в том, чтобы обосновать национальную модель обеспечения национальной безопасности, т. е. имплементировать сформулированные на международных форумах «рамочные» определения в национальную экономико-правовую среду, сформировать целостную систему критериев, целевых индикаторов и их пороговых значений, проанализировать конкретные угрозы продовольственной безопасности Российской Федерации и разработать механизмы их предотвращения.

1.2. Национальные продовольственные стратегии

В Плане действий Всемирного продовольственного саммита 1996 года заявляется, что «каждая страна должна принять стратегию, соответствующую ее ресурсам и возможностям, для достижения своих индивидуальных целей и в то же время сотрудничать на региональном и международном уровнях в целях коллективного решения глобальных проблем продовольственной безопасности»[38 - Дается в авторском переводе: “Each nation must adopt a strategy consistent with its resources and capacities to achieve its individual goals and, at the same time, cooperate regionally and internationally in order to organize collective solutions to global issues of food security” // World food summit – 13–17 November – Rome. World Food Summit Plan of Action, i.1 // URL: http://www.fao.org/docrep/003/w3613e/w3613e00.HTM (дата обращения 14.11.2015).]. Этот тезис был закреплен и развит Комитетом по экономическим, социальным и культурным правам Экономического и социального совета ООН. В Замечании общего порядка № 12 (20-я сессия, 1999 г.) зафиксированы следующие принципиальные положения[39 - Вопросы существа, возникающие в ходе осуществления Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах. Замечание общего порядка № 12 (Двадцатая сессия, 1999 г.) // Документ E/C.12/1999/5. URL: http://www1.umn.edu/humanrts/russian/gencomm/Repcomm12s.html (дата обращения 15.11.2015).].

1. Наиболее подходящие пути и средства обеспечения продовольственной безопасности (осуществления права на достаточное питание) будут неизбежно варьироваться в широких пределах в зависимости от того или иного государства- участника. У каждого государства будет определенная свобода действий в плане выбора своих собственных подходов.

2. Для обеспечения продовольственной безопасности необходимо принятие национальной стратегии, определяющей цели, политику и соответствующие показатели. В ней должны также определяться ресурсы, которые должны выделяться на достижение этих целей, и самый экономичный (эффективный) способ их использования.

3. В основе стратегии должен лежать принцип систематического определения программных мер и видов деятельности, относящихся к данной ситуации, что должно способствовать координации деятельности министерств, региональных и местных органов власти в этой области.

4. В стратегии должны рассматриваться важнейшие вопросы и меры, касающиеся всех аспектов продовольственной системы, включая производство, обработку, распределение, сбыт и потребление безопасных продуктов питания, а также параллельные меры в области здравоохранения, образования, занятости и социального обеспечения. Необходимо обратить внимание на обеспечение максимально устойчивой системы управления и рационального использования природных и других ресурсов в продовольственных целях на национальном, региональном и местном уровне, а также на уровне домашних хозяйств.

5. Даже в тех случаях, когда то или иное государство испытывает серьезные трудности с ресурсами, независимо от того, обусловлены ли они процессом экономической перестройки, экономическим спадом, климатическими условиями или другими факторами, необходимо принимать меры в целях обеспечения соблюдения права на достаточное питание, в особенности для уязвимых групп населения и отдельных лиц[40 - Как видим, право на достаточное, или адекватное, питание признается приоритетным принципом продовольственной безопасности.].

Национальная продовольственная стратегия определяет долгосрочные цели и задачи в сфере гарантированного продовольственного обеспечения различных социальных групп населения и развития сельских территорий, направления и способы их реализации, а также механизмы предотвращения и противодействия угрозам гарантированному продовольственному обеспечению путем наиболее полного использования агроэкономического потенциала, рационального распределения ограниченных ресурсов и координации деятельности всех участников продовольственного рынка. Она реализуется через пакет документов стратегического планирования в сфере продовольственных рынков[41 - Опыт Российской Федерации по формированию национальной продовольственной стратегии будет рассмотрен в специальном разделе.].

Как уже отмечалось, в документах ФАО и англоязычной научной литературе термин «продовольственная независимость» практически не встречается, но используются два термина, соответствующие двум базовым, апробированным мировой практикой стратегиям продовольственной безопасности: food self-sufficiency и food self-reliance[42 - Trade Reforms and Food Security: Conceptualizing the Linkages //FAO – Rome – 2003 – P. 20.]. В первом приближении оба термина могут быть переведены как продовольственная «самодостаточность», «самостоятельность», «самоуверенность» и т. п. С определенной долей условности, с учетом содержания, которое вкладывается в эти понятия, их можно перевести соответственно как: 1) продовольственная самообеспеченность (самодостаточность) и 2) продовольственная самоокупаемость (самостоятельность).

Стратегия самообеспеченности исходит из императива максимального ограничения импорта продовольствия. Именно этой стратегии соответствует понятие продовольственной независимости, используемое в Доктрине продовольственной безопасности Российской Федерации («устойчивое отечественное производство пищевых продуктов в объемах не меньше установленных пороговых значений…»). Достоинства этой стратегии очевидны:

• производство и распределение основного объема продовольствия при прочих равных условиях находятся под стратегическим контролем национального правительства;

• опора на собственное производство учитывает многофункциональную роль и так называемые неторговые цели сельского хозяйства, содействует хозяйственному освоению и развитию сельских территорий и повышению уровня и качества жизни сельского населения. Этот мотив играл важную роль при разработке и реализации программы «Нулевой голод» в Бразилии, значение и результаты который в итоге переросли рамки собственно продовольственного хозяйства и превратили аграрный сектор в «локомотив» бразильской экономики. Для нашей страны этот мотив также является чрезвычайно важным. На данный момент сельское хозяйство является основной и едва ли не единственной сферой трудовой деятельности сельского населения России, которое составляет около 27 % населения страны (в том числе около 13 % занятых в народном хозяйстве);

• развитие аграрного сектора индуцирует дополнительные и побочные эффекты в других отраслях и секторах национальной экономики. Увеличение объемов производства сельскохозяйственной продукции требует адекватного роста производственных мощностей перерабатывающей промышленности, торговых площадей и т. д., увеличивает спрос на средства производства и инвестиционные товары. Аграрный сектор играет заметную роль в увеличении рабочих мест в смежных несельскохозяйственных отраслях экономики. По имеющимся оценкам, деятельность одного работника в сельском хозяйстве обеспечивает не менее 6 рабочих мест в других сферах экономики. С ростом организационно-технологического и технического уровня агропромышленного производства потребность в увеличении рабочих мест в смежных отраслях значительно увеличивается. Например, в США один фермер обеспечивает занятостью до 15 человек[43 - А.В. Гордеев. О состоянии и неотложных мерах по стабилизации и развитию агропромышленного комплекса. В кн. Сборник материалов Всероссийского совещания «О состоянии и неотложных мерах по стабилизации и развитию агропромышленного комплекса (10–11 февраля 2000 года, г. Краснодар). – М., 2000. С. 17.].

Реализация стратегии самообеспеченности содействует укреплению глобальной продовольственной безопасности. Ориентация на максимальное использование собственного агроэкономического потенциала, во-первых, способствует наращиванию мирового производства продовольствия, снижая тем самым риски и угрозы мирового продовольственного кризиса, во-вторых, высвобождает мировые продовольственные ресурсы для оказания помощи развивающимся и наименее развитым странам с низким уровнем доходов и дефицитом продовольствия.

Вместе с тем, стратегия самообеспечения имеет вполне очевидные ограничения. Самым разумным и очевидным критерием выбора этой стратегии являются естественные природно-климатические возможности и ограничения на товарное производство различных видов продукции сельского хозяйства. Сообразуясь с этим критерием, некоторые авторы выделяют четыре очевидные группы продовольственных товаров[44 - Ушачев И. Г. Стратегические подходы к развитию АПК России в контексте межгосударственной интеграции. – М.: ВНИИЭСХ, 2014. С. 6–8.]. Первая группа включает отдельные не производимые в России виды продовольствия, в отношении которых речь может идти исключительно о возможности замены одних поставщиков другими: цитрусовые, кофе, оливковое масло и т. п. Вторая группа, напротив, включает виды продукции, по которым имеется устойчивая база самообеспечения в параметрах, установленных Доктриной продовольственной безопасности России: зерно, сахар (из сахарной свеклы), растительное масло и картофель. Третья и четвертая группы продовольственных товаров включают виды продукции, для производства которых в стране имеются необходимые предпосылки, но возможности импортозамещения по которым в силу разных причин реализуемы лишь в среднесрочной и более отдаленной перспективе соответственно.

Оставляя в стороне общие аргументы в пользу преимуществ международного разделения труда[45 - На самом деле, эти аргументы давно стали предметом политических спекуляций и используются для теоретического обоснования несправедливых институтов и форм международной торговли, и не только продовольствием.], отметим следующие изъяны стратегии самообеспеченности.

1. Само понятие продовольственной самообеспеченности весьма относительно, зависимость от внешних рынков может сохраняться и при отказе от импорта конечной продукции. Для понимания этого факта достаточно «продлить» продовольственную цепочку в ту или иную сторону и более широко взглянуть на структуру национальной продовольственной системы. Скажем, ЕС достигло высокого уровня самообеспечения сельскохозяйственной продукцией, однако при этом сельскохозяйственное производство в значительной степени зависит от импорта производственных ресурсов – топлива, минеральных удобрений. Импорт этой продукции подвержен не меньшим рискам и угрозам, нежели импорт сельскохозяйственного сырья и продовольствия. Точно так же отечественное сельскохозяйственное производство находится в значительной зависимости от внешних поставок семенного материала, кормов и прочих ресурсов, в том числе по видам продукции, по которым Россия формально обеспечивает свои потребности преимущественно за счет собственного производства[46 - Предметно эта проблема будет рассмотрена в отдельном разделе.].

2. Продовольственная самообеспеченность, трактуемая как сокращение импорта сельскохозяйственной продукции и продовольствия, при прочих равных условиях отнюдь не гарантирует права постоянного доступа к достаточному продовольствию для всех граждан, в первую очередь малообеспеченных слоев населения. Если на национальном уровне сокращение импорта при определенных условиях можно оценивать как укрепление продовольственной независимости страны, то на уровне отдельных домохозяйств и индивидов оно может вызывать ухудшение продовольственного статуса целых групп населения вследствие недостаточности общих ресурсов продовольствия и неравномерного их распределения. Дефицит продовольствия вследствие сокращения импорта может также провоцировать поставки на внутренний рынок некачественных продуктов питания и углубление региональной дифференциации потребления, поскольку ограниченные продовольственные ресурсы будут концентрироваться в крупных городах.

Напротив, импортные поставки могут служить средством своевременного решения проблем в области национальной безопасности. Скажем, в начале 2011 года правительство Алжира приняло своевременные решения об увеличении объемов импорта зерна и ускорении сроков его ввоза, чтобы снизить цены на продукты питания и не допустить повторения гражданских волнений по тунисскому и египетскому сценариям.