Комментарий к Федеральному закону «О полиции» (постатейный)

Логическим завершением реформы административно-политической системы стало создание в июле 1934 г. единой общесоюзной системы органов внутренних дел – Народного комиссариата внутренних дел СССР. Возрастание роли органов НКВД в жизни общества было обусловлено задачами дальнейшего государственного строительства, стоявшими перед властными структурами, и методами, которыми предполагалось их реализовать. В результате свертывания новой экономической политики и поворота к форсированной индустриализации и насильственной коллективизации страны гражданско-правовые методы руководства подменялись административно-командными, усилилась бюрократизация аппарата. Реальная власть концентрировалась в руках узкой группы людей.

Глубокое реформирование фундаментальных экономических, политических и духовных основ общества началось в конце 1980-х гг. И сразу же обнаружилось явное несоответствие правовых и организационных начал деятельности милиции, сформировавшихся в основном в конце 1960-х – начале 1970-х гг., новым политико-правовым реалиям. На одном полюсе этих реалий – крепнущее осознание людьми своих неотъемлемых прав человека и гражданина, сфера которых оказалась куда более широкой, чем было принято считать. На другом – обострение социальной напряженности и как крайнее ее проявление – быстрый рост преступности при весьма негативном изменении ее качественных характеристик.

Становилось очевидным, что даже при условии серьезного улучшения технической оснащенности милиции, увеличения ее штатной численности, повышения материальной обеспеченности и заинтересованности личного состава, что само по себе, конечно, весьма важно, действующая модель милиции, встроенная в государственно-правовую систему советского политического режима, не в состоянии гарантировать защиту фундаментальных ценностей нарождающейся правовой государственности и наращивание усилий по обеспечению личной и имущественной безопасности граждан.[12 - См.: Кондрашов Б.П., Соловей Ю.П., Черников В.В. Комментарий к Закону Российской Федерации «О милиции» (постатейный). – 6-е изд., перераб. и доп. – М.: Проспект, 2009.]

Правовая основа организации и деятельности российской милиции, сложившаяся к концу 1980-х гг., с точки зрения и содержания, и формы во многом несла на себе печать тоталитарного режима и не отвечала потребностям формирования правовой, демократической российской государственности. Закон как акт высшей юридической силы имел в ее структуре крайне незначительный удельный вес. Иерархию нормативных правовых актов о милиции возглавлял Указ Президиума Верховного Совета СССР от 8 июня 1973 г. «Об основных обязанностях и правах советской милиции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью».

Напротив, роль подзаконных и в особенности ведомственных актов была чрезмерно преувеличена. К началу 1990 г. насчитывалось более 4 тыс. нормативных актов МВД СССР, регулировавших самые разные стороны организации и деятельности милиции, в том числе и непосредственно затрагивающих права граждан. Многие из этих документов были недоступны для всеобщего ознакомления. Так, например, наиболее развернутый в то время подзаконный акт общего характера – Положение о советской милиции, утв. постановлением Совета министров СССР от 8 июня 1973 г. № 385, было опубликовано лишь в 1985 г. – через 12 лет после принятия.[13 - См.: Там же.]

За прошедшие после этого годы в общей сложности принято более сотни законов, указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации, которые создали основы новой системы милицейского (полицейского) законодательства.

В настоящее время государства бывшего социалистического содружества, большинство бывших советских республик переименовали милицию в полицию. В России, несмотря на неоднократно выдвигавшиеся предложения, подобного долгое время не делали – ни в момент принятия Закона «О милиции», ни в 1993 г., когда была учреждена налоговая полиция, ни в 1999 г., когда в Закон о милиции вносились обширные изменения и дополнения. Причина состояла, по-видимому, в сильном влиянии идеологических стереотипов. Тем не менее необходимо четко представлять, что российская милиция с организационно-правовой точки зрения была, по существу, не чем иным, как общей (неспециализированной) полицией.

Принятие Закона «О полиции» закрепило юридически этот факт и создало условия для совершенствования работы правоохранительной системы в целом.

Часть 1 комментируемой статьи выделяет следующие три основные предназначения полиции в современной России:

Первое предназначение полиции – защита жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства.

Согласно ч. 1 ст. 2 Конституции Российской Федерации права и свободы граждан являются высшей ценностью.

Таким образом, защита прав человека и гражданина – это конституционный принцип. Иначе говоря, Конституция РФ формулирует институт защиты прав человека и гражданина, устанавливая систему государственной защиты прав и свобод человека и гражданина (государство как учреждение в целом, все органы публичной власти и их должностные лица, в том числе глава государства, Федеральное Собрание РФ и Правительство РФ, органы правоприменения, субъекты Федерации и их органы государственной власти, органы местного самоуправления и т. д.), разграничивая полномочия этих органов, определяя пределы их усмотрения и ограничивая в смысле их вторжения в сферу основных прав, предусматривая механизмы реализации и гарантии от злоупотребления правом и т. д.

При этом, как следует из ст. 2 Конституции, обязанностью государства является соблюдение и защита всех прав и свобод человека и гражданина, однако характер и содержание этой обязанности различны и предопределяются характером и содержанием соответствующих прав.

Первая группа прав характеризуется тем, что государство признает за личностью определенную сферу отношений, которая отдана на усмотрение индивида и не может быть объектом притязаний государства. В эту группу, которая составляет так называемый отрицательный правовой статус, входят права личной свободы (неприкосновенность личности и жилища, тайна переписки, свобода передвижения и др.), а также права общественной свободы, включая свободу мысли, совести и религии, свободу слова, печати, собраний и митингов, уличных шествий и демонстраций, свободу ассоциаций и др.

Вторая группа прав характеризуется правом индивида требовать от государства положительной деятельности по созданию условий для реализации индивидом признаваемых за ним прав. Они составляют так называемый положительный статус, включающий, к примеру, право на труд, на образование, на материальное обеспечение в старости, по болезни, в случае потери кормильца, полной или частичной утраты трудоспособности и др.

Наконец, третью группу прав отличает признание государством за личностью права на участие в управлении государством и в политической деятельности вообще. К данной группе можно отнести политические права, хотя грань между ней и двумя предыдущими довольно условна.

Если в случае с гражданскими и политическими правами правозащитная обязанность государства заключается в невмешательстве в сферу самоопределения и индивидуальной автономии личности и их ограждении от посягательств как органов публичной власти, так и их должностных лиц, то в сфере экономических, социальных и культурных прав речь уже идет о позитивных обязанностях государства по отношению к гражданам как субъектам правопритязаний; государство предоставляет личности соответствующие блага или гарантирует их от посягательств иных лиц.

В комментируемом Законе установлено, что полиция обязана защищать права и свободы человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.

Второе предназначение полиции – противодействие преступности, охрана общественного порядка, собственности.

Это важнейшее предназначение полиции. Преступность в России, несмотря на принимаемые усилия, все более приобретает характер реальной угрозы национальной безопасности страны. Правоохранительным органам в определенной мере удалось стабилизировать криминогенную обстановку, остановить обвальный рост преступности. Однако она продолжает оказывать мощное отрицательное влияние на все сферы жизнедеятельности государства и общества, серьезно тормозит социально-экономические и политические преобразования России, подрывает ее международный авторитет.

Преступная среда консолидируется, усиливается ее организованность. Возрастают профессионализм и масштабность преступных деяний.

Наиболее тяжелое положение сложилось в сфере экономики. Расширяются интересы криминальных структур в кредитно-финансовой сфере, на рынке ценных бумаг, во внешнеэкономической деятельности. Активизируются противоправные сделки по вывозу сырьевых, энергетических и других ресурсов за рубеж. Совершение экономических преступлений в абсолютном большинстве случаев связано с проявлением коррупции и проникновением криминалитета во власть. В связи с этим борьба с преступлениями в сфере экономики и коррупцией является наиболее важным и приоритетным направлением деятельности всех правоохранительных органов.

Велико число насильственных опасных преступлений, таких как бандитизм, угроза убийством, нанесением тяжких телесных повреждений или уничтожением имущества, похищения людей, захваты заложников, криминальные взрывы и заказные убийства. По числу умышленных убийств в расчете на 100 тыс. человек Россия заняла одно из ведущих мест в мире.

Тревожны темпы роста преступности несовершеннолетних и молодежи, рецидивной преступности. Уголовно-исполнительная система не в полном объеме обеспечивает достижение целей исправления и перевоспитания осужденных. Ослаблена система профилактики преступлений и правонарушений.

Сложной остается оперативная обстановка на улицах и в других общественных местах.

Криминальную напряженность усиливают незаконная миграция, нарастающие темпы распространения алкоголизма и наркомании.

В постановлении Правительства РФ от 10 марта 1999 г. № 270 «О Федеральной целевой программе по усилению борьбы с преступностью на 1999—2000 годы» отмечалось, что сложившееся положение явилось следствием:

упущений и просчетов в ходе осуществляемых реформ, способствовавших криминализации экономики, накоплению теневых капиталов и становлению организованной преступности, резкому социальному расслоению общества, снижению качества жизни значительной части граждан при отсутствии действенной системы социальной поддержки неимущих;

отставания правовой базы правоохранительной деятельности от потребностей правоохранительной практики;

недостатков в деятельности правоохранительных и контрольно-надзорных органов прежде всего в силу их разобщенности, утраты опоры на население, оттока профессиональных кадров, нерешенности проблем правового, материально-технического, финансового и иного обеспечения;

открытости значительной части государственной границы по линии раздела с государствами, ранее входившими в состав СССР, приведшей к проникновению на территорию уголовного и иного антиобщественного элемента, способствующей включению России в сферу интересов международной наркомафии;

целенаправленной деятельности транснациональных и отечественных преступных сообществ, некоторых зарубежных спецслужб, политических и иных сил, прежде всего экстремистской направленности, по ослаблению и раздроблению России, использованию ее территории, потенциала, ресурсов и граждан Российской Федерации в своих интересах;

возрастающей коррумпированности органов власти, распространенности различного рода должностных злоупотреблений и нарушений законности;

разрушения системы профилактики преступлений;

углубляющегося правового нигилизма населения, внедрения в массовое сознание стереотипов противоправного поведения, силового разрешения споров, неверия в способность правоохранительных органов защитить интересы личности, общества и государства.[14 - СЗ РФ. – 1999. – № 12. – Ст. 1484.]

Все эти факторы, не исчезнувшие за последние десять лет, дают основание для прогнозирования углубления негативных тенденций развития криминальной ситуации.

В ближайшей перспективе возможны:

дальнейшая консолидация преступных группировок на территориальном, межрегиональном и международном уровнях при одновременном разделе и переделе территории страны и объектов бизнеса на сферы преступного влияния, в результате чего может быть установлен криминальный контроль за целыми отраслями экономики, включая финансовую сферу, малое, среднее и крупное предпринимательство; активизация международных преступных сообществ для расширения наркобизнеса и отмывания преступных доходов. Продолжится незаконный вывоз капиталов за рубеж, увеличатся масштабы незаконной миграции;

усиливающееся стремление организованных преступных групп вторгнуться в политику и сферу государственного управления, лоббировать свои интересы во властных структурах всех уровней путем подкупа представителей власти и должностных лиц, влиять на ход выборов в представительные органы (продвижение своих депутатов), провоцировать межнациональные конфликты и политические скандалы, физическое устранение и запугивание неугодных лиц и т. п.;

расширение масштабов, повышение степени опасности, изощренности и дерзости преступлений, все большее использование в преступных целях профессиональных знаний специалистов различного профиля, усиление вооруженности и технической оснащенности преступников, рост немотивированных преступлений и нарушений общественного порядка;

возрастание тяжести и масштабов социальных и экономических последствий противоправного поведения, включая увеличение общего числа жертв противоправных посягательств, рост совокупного ущерба от них, массовые недовольства населения результатами борьбы с преступностью, отток иностранных инвесторов, резкое снижение активности процессов перехода к рыночным отношениям в результате отсутствия условий для нормального функционирования управленческих, банковских и предпринимательских структур;

усиление противоправной активности осужденных, отбывающих наказание в местах лишения свободы, усиление влияния «воров в законе» и авторитетов преступной среды, дальнейшее развитие форм взаимной поддержки осужденных и их сообщников, находящихся на свободе;

рост неверия людей в способность государства эффективно обеспечить их защиту от противоправных посягательств и, как следствие этого, социальная пассивность населения, увеличение его вооруженности, создание незаконных вооруженных формирований, социальные конфликты.[15 - СЗ РФ. – 1999. – № 12. – Ст. 1484.]

Тем не менее возможности реализации системы мер целевого воздействия на преступность и установление контроля над развитием криминальных процессов в стране имеются. Правоохранительная система накопила опыт работы в новых социально-экономических условиях.

Развиваются единая система информационного обеспечения правоохранительных и контрольно-надзорных органов. Углубляется межведомственное взаимодействие и международное сотрудничество.

Вместе с тем требуется комплексный подход и координация действий в борьбе с преступностью, в том числе с коррупцией, особенно в экономической и социальной сферах.

Решение этой и других задач, направленных на достижение дальнейших качественных сдвигов в результатах правоохранительной деятельности, невозможно без серьезной государственной поддержки, объединения усилий федеральных, региональных и местных органов власти и управления, широкого привлечения негосударственных структур, общественных объединений и граждан. Это обусловливает необходимость применения программно-целевого подхода.

Защита от преступных и иных противоправных посягательств представляет собой комплекс разнообразных мероприятий по их выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию, устранению (снижению тяжести) их общественно опасных, вредных последствий, оказанию непосредственной помощи пострадавшим, восстановлению нарушенных прав и законных интересов.

Выступая на Совещании об основных вопросах деятельности МВД России 7 февраля 2011 г., Президент РФ Д.А. Медведев поставил перед полицией следующие задачи в борьбе с преступностью:

«Первое. Это, безусловно, противодействие терроризму. Это наша самая крупная, наверное, проблема, имеющая, к сожалению, исторические причины и объективные основания. Теракт в аэропорту Домодедово показал, что вопросы обеспечения безопасности людей на целом ряде объектов решаются непрофессионально, просто абсолютно неприемлемо… Новый закон значительно расширяет полномочия полицейских структур по обеспечению безопасности в местах массового пребывания граждан, по проведению экспертизы состояния антитеррористической защищенности и безопасности объектов инфраструктуры. Надеюсь, что этими полномочиями органы полиции будут пользоваться максимально эффективно.