Комментарий к Федеральному закону от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» (постатейный)

Комментарий к Федеральному закону от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» (постатейный)
Ольга Сергеевна Лазарева

Светлана Владимировна Матиящук

Цель комментария к Федеральному закону от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» – анализ основ правового регулирования атомной энергетики, в том числе наиболее актуальных в экологической сфере, например в части реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду.

Авторами проанализирована судебная практика применения Закона высшими судами Российской Федерации: Конституционным Судом РФ, Верховным Судом РФ. Судебная практика применения Закона не столь обширна, возможно, ввиду того, что атомная энергетика преимущественно урегулирована публично-правовыми методами, тем не менее, ряд решений представляет практический интерес.

В комментарии приводится ряд беспрецедентных случаев удовлетворения различных требований граждан и международной организации «Гринпис», направленных на надлежащее применение норм Закона. При этом целью авторов не является призыв граждан обращаться в суды, но сама тенденция активности граждан в экологических вопросах представляется достаточно интересной.

Книга адресована практикующим юристов, в том числе служащим предприятий атомного энергопромышленного комплекса Российской Федерации, студентам, аспирантам, преподавателям юридических вузов и факультетов, гражданам, осуществляющим свою трудовую деятельность в сфере атомной энергетики.

Светлана Матиящук, Ольга Лазарева

Комментарий к Федеральному закону от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» (постатейный)

Матиящук Светлана Владимировна – предисловие, комментарии к статьям 1, 2, 4–8, 10–13, 16, 19–37, 39–47, 50—70

Лазарева Ольга Сергеевна – комментарии к статьям 3, 9, 14, 15, 38, 48, 49

Матиящук, С. В., Лазарева, О. С.

КОММЕНТАРИЙ

к Федеральному закону

от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ

«ОБ ИСПОЛЬЗОВАНИИ АТОМНОЙ ЭНЕРГИИ»

(с изменениями, внесенными федеральными законами от 10 февраля 1997 г. № 28-ФЗ, от 10 июля 2001 г. № 94-ФЗ, от 30 декабря 2001 г. № 196-ФЗ, от 28 марта 2002 г. № 33-ФЗ, от 11 ноября 2003 г. № 140-ФЗ, от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЗ, от 5 февраля 2007 г. № 13-ФЗ, от 1 декабря 2007 г. № 318-ФЗ, от 14 июля 2008 г. № 118-ФЗ, от 23 июля 2008 г. № 160-ФЗ, от 30 декабря 2008 г. № 309-ФЗ, от 27 декабря 2009 г. № 374-ФЗ)

Предисловие

С 28 ноября 1995 г. вступил в силу Федеральный закон «Об использовании атомной энергии». Его принятие связано с коренными изменениями в политической, социально-экономической жизни страны, непосредственно затрагивающими решение таких важнейших задач, какими являются обеспечение ядерной и радиационной безопасности Российской Федерации при использовании атомной энергии в мирных и оборонных целях. Уже более пятидесяти лет прошло с тех пор, как была пущена в эксплуатацию первая атомная станция[1 - 27 июня 1954 г. в городе Обнинске была пущена в эксплуатацию первая в мире атомная электростанция.], но не утихают споры о целесообразности использования атомной энергии в мирных целях. Одни исследователи полагают, что использование атомной энергии принесло с собой и новую заботу – заботу о предотвращении загрязнения окружающей среды радиоактивными продуктами. К ней, в частности, относится проблема длительного и безопасного хранения высокоактивных отходов. Другие, наоборот, считают, что именно использование мирного атома как по ресурсно-экономическим, так и по экологическим характеристикам может обеспечить на перспективный период возрастающие потребности общества в топливе и энергии. Вместе с тем приходится признать, что безопасность не может быть абсолютной и необходимо создавать механизм эффективной защиты от вредного ионизирующего излучения при осуществлении деятельности, связанной с использования атомной энергии в мирных и оборонных целях.

С принятием Федерального закона «Об использовании атомной энергии» регулирование отношений в области использования атомной энергии приведено в соответствие с Конституцией РФ, другими федеральными законами, и прежде всего с международно-правовыми актами, ратифицированными Россией.

Федеральный закон «Об использовании атомной энергии» основывается на конституционных нормах об охране окружающей среды и здоровья граждан, об обеспечении безопасности, о доступе к информации и т. п. Его основными целями являются обеспечение эффективной защиты от вредного ионизирующего излучения при различных аспектах использования атомной энергии в мирных и оборонных целях, приоритетная охрана жизни и здоровья людей, а также окружающей среды.

В Федеральный закон «Об использовании атомной энергии» включены новые для российского законодательства институты и нормы: эксплуатирующая организация, разграничение государственных функций управления, регулирование безопасности использования атомной энергии и др. Получил отражение положительный опыт формирования законодательства в области использования атомной энергии в зарубежных странах.

Нормы Федерального закона «Об использовании атомной энергии», посвященные регулированию отношений в области использования атомной энергии, разработаны с учетом соглашений и конвенций, участником которых является Россия, и прежде всего Конвенция о ядерной безопасности, Конвенция об оперативном оповещении о ядерной аварии, Конвенция о физической защите ядерного материала и др., а также мировой законодательной практики.

Комментарий носит научно-практический характер. Его основная цель – разъяснение норм Федерального закона «Об использовании атомной энергии» для их правильного толкования и применения на практике. Комментарий к каждой статье Федерального закона «Об использовании атомной энергии» дается с привлечением других законодательных и иных правовых актов, примеров из практики.

Авторы не претендуют на бесспорность своих суждений, но надеются, что, несмотря на дискуссионность ряда разъяснений, комментарий дает читателям ориентир в сложных вопросах применения Федерального закона «Об использовании атомной энергии».

Глава I

Общие положения

Статья 1. Законодательные, правовые и иные акты Российской Федерации в области использования атомной энергии

Отношения, возникающие при использовании атомной энергии в мирных и оборонных целях, регулируются настоящим Федеральным законом, другими законами и иными правовыми актами Российской Федерации.

Деятельность, связанная с разработкой, изготовлением, испытанием, эксплуатацией и утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения, осуществляется на основании иных федеральных законов и не находится в сфере действия настоящего Федерального закона.

________________

Глобальные угрозы, сопряженные с использованием атомной энергии, обусловливают необходимость специального государственного регулирования и тотального контроля отношений в этой сфере. Это отражено в различных документах. Прежде всего необходимо назвать Основы государственной политики Российской Федерации в области ядерной и радиационной безопасности на период до 2010 года и дальнейшую перспективу, утвержденные Указом Президента РФ от 4 декабря 2003 г.

Законодательство Российской Федерации в области использования атомной энергии развивается с учетом международных норм и стандартов, а также рекомендаций международных организаций, таких как Международное агентство по атомной энергии (МАГАТЭ), Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ), Международная организация труда (МОТ), Международная комиссия по радиологической защите (МКРЗ).

МАГАТЭ – это единственная организация, которая находится в особой связи с ООН, непосредственно с Генеральной ассамблеей, а в случае необходимости – и с Советом безопасности. Одной из задач МАГАТЭ в области права является задача обеспечения единообразия в вопросах внутреннего законодательства стран-членов этой организации. Имеется специальная Программа МАГАТЭ по оказанию помощи государствам в вопросах законодательства. Особая роль отводится МАГАТЭ в решении проблем обеспечения международно-правового режима безопасного развития ядерной энергетики. Именно в рамках МАГАТЭ за почти полувековой период его деятельности было разработано, а затем заключено большое количество международных конвенций в области безопасного использования атома.

Принципы и положения, отраженные в общепризнанных актах международного права – Всеобщей декларации прав человека 1948 г., Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и т. п. – служат ориентирами при разработке конституций, кодексов и иных законодательных актов в государствах, приоритетной политикой которых выступает обеспечение ядерной и радиационной безопасности. Так, в российскую правовую систему согласно ч. 4 ст. 15 Конституции входят общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ. К международным договорам РФ в области использования атомной энергии следует отнести ратифицированные Российской Федерацией конвенции, соглашения и договоры.

Россия участвует в Конвенции о ядерной безопасности, предусматривающей укрепление национальных мер и международного сотрудничества в области безопасности АЭС, обеспечения на них ядерной и радиационной безопасности, предотвращения радиационных аварий и смягчения их последствий. В развитие Конвенции об оперативном оповещении о ядерной аварии (1986 г.) были заключены двусторонние соглашения, которые идут дальше положений этой Конвенции и предусматривают взаимный обмен информацией о состоянии и эксплуатации АЭС, расположенных во взаимно согласованных пограничных территориях соответствующих стран. Такие соглашения заключены с Великобританией, Германией, Норвегией, Польшей, Румынией, Финляндией, Швецией. Ведутся переговоры по заключению аналогичных соглашений с рядом других стран.

Россия также участвует в Конвенции о физической защите ядерного материала, в Конвенции о помощи в случае ядерной аварии или радиационной аварийной ситуации, в Конвенции по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов (Лондонская конвенция 1972 г.).

В настоящее время в Российской Федерации активно идет процесс формирования законодательства, регулирующего вопросы использования атомной энергии. Уже действуют Федеральный закон «Об использовании атомной энергии», Федеральный закон «Об охране окружающей среды», Федеральный закон «О радиационной безопасности населения», Федеральный закон «О специальных экологических программах реабилитации радиационно-загрязненных участков территории», Федеральный закон «Об экологической экспертизе», Федеральный закон «О безвозмездной помощи (содействии) Российской Федерации и внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации о налогах и об установлении льгот по платежам в государственные внебюджетные фонды в связи с осуществлением безвозмездной помощи (содействия) Российской Федерации», Федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии», Федеральный закон «О таможенном тарифе», Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая).

Вместе с тем нормотворческая деятельность в области использования атомной энергии не ограничивается только уровнем принятия федеральных законов, особо можно выделить систему подзаконного нормативного регулирования отношений, связанных с использованием атомной энергии. Подзаконные акты, регулирующие рассматриваемые отношения, не должны противоречить федеральным законам в данной сфере и могут лишь уточнять, дополнять и конкретизировать их.

Таким образом, законодательство Российской Федерации в области использования атомной энергии представляет собой совокупность нормативных правовых актов, регулирующих отношения, возникающие при использовании атомной энергии в мирных и оборонных целях, и характеризуется следующими признаками:

особый субъектный состав регламентирующих отношений, к числу которых относятся эксплуатирующие организации, Государственная корпорация «Росатом», уполномоченные государственные органы, органы местного самоуправления и т. п.;

особая сфера регулирования – деятельность, направленная на использование атомной энергии в мирных и оборонных целях, за исключением той, которая связана с разработкой, изготовлением, испытанием, эксплуатацией и утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения;

комплексный характер этого законодательства обусловлен сочетанием в нем норм конституционного, гражданского, административного, экологического и земельного законодательства.

В то же время, по мнению ряда специалистов, существующее правовое регулирование деятельности в области использования атомной энергии нельзя признать удовлетворительным, в полной мере обеспечивающим интересы развития нашей страны, что говорит о необходимости его дальнейшего совершенствования.

Так, сегодня в целях совершенствования законодательного обеспечения развития атомной отрасли разрабатываются проекты нескольких федеральных законов: «Об обращении с радиоактивными отходами», «Об обращении с отработавшим ядерным топливом», «О выводе из эксплуатации объектов использования атомной энергии», «О государственном регулировании ядерной и радиационной безопасности», «О статусе и безопасном использовании объектов, подвергшихся радиационному загрязнению в результате деятельности ФГУП «ПО “Маяк”» и т. п.

Статья 2. Принципы и задачи правового регулирования в области использования атомной энергии

Основными принципами правового регулирования в области использования атомной энергии являются:

обеспечение безопасности при использовании атомной энергии – защита отдельных лиц, населения и окружающей среды от радиационной опасности;

доступность информации, связанной с использованием атомной энергии, если эта информация не содержит сведений, составляющих государственную тайну;

участие граждан, коммерческих и некоммерческих организаций (далее – организации), иных юридических лиц в обсуждении государственной политики, проектов федеральных законов и иных правовых актов Российской Федерации, а также в практической деятельности в области использования атомной энергии;

возмещение ущерба, причиненного радиационным воздействием; предоставление работникам объектов использования атомной энергии социально-экономических компенсаций за негативное воздействие ионизирующего излучения на здоровье человека и за дополнительные факторы риска; обеспечение социальной защиты граждан, проживающих и (или) осуществляющих трудовую деятельность в районах расположения этих объектов.