Образование в России: основные проблемы и возможные решения

Образование в России: основные проблемы и возможные решения
Татьяна Львовна Клячко

Научные доклады: образование
Система образования входит в число важнейших подсистем общества, обеспечивающих сохранение и накопление человеческого капитала. В силу того что человеческий капитал оказывает все большее воздействие на конкурентоспособность страны, роль образования в современном обществе неуклонно возрастает (равно как и проблемы, связанные с его развитием). Можно говорить о том, что уже в ближайшее время конкурентоспособность стран на мировой арене будет в первую очередь определяться конкурентоспособностью их систем образования.

Татьяна Львовна Клячко

Образование в России: основные проблемы и возможные решения

Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации

Роль образования в современном мире

Система образования входит в число важнейших подсистем общества, обеспечивающих сохранение и накопление человеческого капитала. В силу того что человеческий капитал оказывает все большее воздействие на конкурентоспособность страны, роль образования в современном обществе неуклонно возрастает (равно как и проблемы, связанные с его развитием). Можно говорить о том, что уже в ближайшее время конкурентоспособность стран на мировой арене будет в первую очередь определяться конкурентоспособностью их систем образования.

В 2011 г.[1 - Последний год расчета данного индекса; для 2012 г. еще не рассчитывался. См.: Доклад о человеческом развитии. ПРООН, 2012.] Россия по индексу человеческого развития (ИЧР), рассчитываемому UNDP, заняла 66-е место среди 187 стран, войдя в группу стран с высоким уровнем человеческого потенциала. При этом по совокупному индексу образования

она оказалась на 41-м месте, по здравоохранению – на 122-м. Другими словами, в мировой «табели о рангах» положение России по образованию находится на достаточно высоком месте (выше странового), сохраняя серьезный потенциал роста.

Основные проблемы российского образования

Если рассматривать проблемы российской системы образования с точки зрения сохранения и накопления человеческого капитала, то наиболее проблемными являются дошкольное образование и высшее образование.

Состояние российской системы образования

А. Дошкольное образование. Основная проблема в дошкольном образовании состоит в том, что оно не обеспечивает выравнивания стартовых возможностей детей перед входом в систему общего (обязательного школьного) образования, не элиминирует различия в культурном и социальном капитале семей, что очень важно с точки зрения дальнейшей успешности нового поколения.

Это обусловлено недостаточным вниманием общества к данному сегменту сферы образования. Общество остро реагирует на нехватку мест в детских садах, а не на тот конечный результат, который это образование должно обеспечивать (табл. 1).

Дошкольный уровень образования до сих пор рассматривается, прежде всего, как система социального призрения (дети под присмотром и накормлены), а не как система, определяющая эффективность дальнейших образовательных траекторий[2 - Средний класс серьезно относится к выбору детского сада для своих детей, понимая, что это начало не только образовательной, но – во многом – и карьерной траектории. Вместе с тем выбор и у него, особенно в средних и малых городах, невелик.]. Между тем многочисленные зарубежные и отечественные исследования показывают, что вложения в дошкольное образование и раннее развитие детей (от 0 до 3 лет) наиболее эффективны с точки зрения будущей позитивной социализации детей[3 - См., напр.: Психология детей дошкольного возраста/под ред. А. В. Запорожца, Д. Б. Эльконина. М., 1964; Эльконин Б.Д. Педагогика развития: условия целеполагания и результативности//Педагогика развития: становление компетентности и результаты образования. Красноярск, 2004.].

Таблица 1. Дошкольные образовательные учреждения

*На начало 2011 г. 2145 тыс. детей нуждались в устройстве в дошкольные образовательные учреждения; на начало 2012 г. эта потребность практически не изменилась.

Источник: Росстат, данные на 21 марта 2012 г. http://www.gks.ru/free_doc/new_site/population/obraz/d-obrl.htm (http://www.gks.ru/free_doc/new_site/population/obraz/d-obrl.htm)

Рис. 1. Индикаторы «всеобщности» образования

Примечание. Россия по подушевому ВВП принадлежит к группе 2. Источник: Российское образование в контексте международных индикаторов. Аналитический доклад. М.: Сентябрь, 2009.

Охват детей ДОУ составляет в настоящее время 71,5 %, он резко вырос за последние годы. Вместе с тем не охвачены ДОУ более 25 % детей 5–6 лет из малообеспеченных семей, что закладывает основу для их отставания от сверстников в школьном образовании. Программа 2004 года по развитию предшколы, которая должна была решить указанный вопрос, так и не была выполнена.

В развитых странах дети 4–5 лет уже полностью охвачены предшкольным или школьным образованием. Этот переход произошел более 30 лет назад. Именно задача преумножения человеческого капитала заставляет ведущие страны идти на указанные меры (рис. 1).

К сожалению, даже стопроцентный охват детей дошкольным образованием проблему сохранения потенциала человеческого развитии не решает, так как дети ходят в детские сады или предшколу, как правило, по месту жительства, поэтому дети из семей с низким культурным и (или) социальным капиталом попадают в среду таких же детей, а дети с высокими показателями – в свою. В связи с этим при некотором смягчении значительное неравенство стартовых возможностей на пороге школы, тем не менее, сохраняется. В России в настоящее время больше внимания уделяется первой проблеме-достижению 100 % охвата, а вторая еще даже не находится в поле зрения общественного внимания[4 - Про школы в неблагоприятной ситуации уже стали говорить, а про дошкольные образовательные учреждения в этом контексте речь пока не идет.].

Финансирование дошкольного образования последние годы характеризуется показателями, указанными в табл. 2.

Таблица 2. Бюджетные расходы на дошкольное образование детей в 2004–2011 годах

Источник: Рассчитано по данным Федерального казначейства и Росстата.

Доля бюджетных расходов на дошкольное образование в ВВП выросла за рассматриваемый период практически на треть. Правда, основной рост данного показателя приходится на 2009 г., когда ВВП России значительно снизился, но в 2010 и 2011 гг. бюджетные расходы на дошкольные образовательные учреждения продолжали расти, что позволило стабилизировать их долю в ВВП на уровне выше 0,7 %. При этом заработная плата работников ДОУ оставалась самой низкой в системе образования (табл. 3).

Таблица 3. Среднемесячная начисленная заработная плата работников дошкольного образования в федеральных округах в 2010 году (руб.)

Источник: Рассчитано по данным Росстата.

Данная ситуация является крайне неблагоприятной, поскольку воспитатели, которые во многом являются аутсайдерами (в экономическом плане)[5 - Некоторое выравнивание их доходов относительно средней заработной платы в регионе за счет неформальных платежей и подарков родителей не может считаться нормальной практикой, хотя и позволяет удерживать воспитателей, особенно предпенсионного и пенсионного возрастов, в детских садах.], закладывают основы развития будущих поколений, что ведет в конечном итоге либо к снижению, определенной растрате человеческого капитала нации, либо требует создания мощных компенсирующих механизмов указанных потерь на последующих этапах формального и неформального образования. А поскольку на следующих уровнях российской системы образования в настоящее время нарастают «свои» неблагоприятные тенденции, то неблагополучие на уровне дошкольного образования и воспитания не только не компенсируется, но нередко усугубляется.

Рис. 2. Число общеобразовательных школ (тыс.) и численность учащихся в них (тыс. чел.)

Источник: Российский статистический ежегодник – 2011. Образование: http://www.gks.ru/bgd/regl/bll_13/Iss. exe/Stg/d2/07-10.htm, http://www.gks.ru/bgd/regl/bll_13/Iss. exe/Stg/d2/07-ll.htm

Б. Общее образование. По Конституции Российской Федерации (ст. 43)[6 - Точнее, общедоступным и бесплатным, по Конституции РФ, является основное общее образование, т. е. 1–9 классы. Но закон «О всеобщем среднем образовании» сделал все школьное образование общедоступным и бесплатным.] общее (школьное) образование является обязательным, общедоступным и бесплатным (для потребителя).

Начиная с 2000/2001 учебного года, в России идет крупномасштабная реструктуризация школьной сети. Вместе с тем на рис. 2 хорошо видно, что если взять 40-летний временной период (1970/1971-2010/2011 учебные годы), то на всем его протяжении число городских школ в Российской Федерации остается практически стабильным, а число сельских школ за рассматриваемый период сократилось почти в 2,6 раза. При этом численность учащихся в городских школах на протяжении 40 лет как росла, так и сокращалась, а численность учащихся в сельских школах резко снизилась в 1970–1980 гг., затем 20 лет была практически стабильной и вновь стала падать после 2000 г.

Считается, что доступность школьного образования повсеместно обеспечивается. На деле это не так. Во-первых, по данным Минобрнауки России в настоящее время 6000 здоровых детей школьного возраста не посещают школу, по данным экспертов, эта цифра значительно выше[7 - См.: Образование в Российской Федерации 2012: стат. сб. М.: НИУ ВШЭ, 2012; Арефьев Л.Я.Беспризорные дети России: http:// rospil.ru/pdf2/006. AREFIEV. pdf; Государственный доклад «О положении детей в Российской Федерации». М., 2001 и др.]. Во-вторых, не обеспечивается равенство доступа к качественному образованию (уже только наличие до сих пор вторых и даже третьих смен, несмотря на резкое сжатие школьного контингента, показывает различия в условиях получения образования и, в принципе, в его качестве). В-третьих, существуют достаточно серьезные различия по финансированию общего образования по регионам Российской Федерации и муниципалитетам. Официально с учетом бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации указанные различия составляют 2,7 раза, но фактически могут различаться значительно сильнее, в том числе в пределах одного региона.

Введение в значительной части субъектов Российской Федерации нормативного подушевого финансирования (НПФ) этой проблемы не решило, поскольку есть большие различия между муниципалитетами по присутствию в них городских и сельских школ, а также по социально-экономическому положению регионов и муниципалитетов. По нормативу бюджетные средства выделяются муниципалитетам (по числу проживающих в них школьников), но муниципалитет стремится перераспределить полученные деньги с учетом всего многообразия факторов (социальной ситуации, в том числе уровня безработицы, необходимости поддерживать сильные школы, чтобы «прилично» выглядеть в соревнованиях муниципалитетов, поддержки собственно элитных школ и т. п.).

Как показывает международный опыт, в частности опыт Великобритании, введение нормативного подушевого финансирования (образовательных ваучеров) приводит к тому, что состоятельные семьи уезжают из мест со средними по качеству школами туда, где школы лучше, в результате происходит резкая дифференциация территорий по доступу к хорошему (качественному) образованию.

В результате в системе возникают «образовательные гетто» – школы с высокой концентрацией детей из малообеспеченных и низко (инако) культурных семей, при этом качество получаемого ими образования становится тормозом как для развития самих детей (надо приложить немалые усилия для того, чтобы вырваться из «гетто»), так и для целых регионов.

В России, как отмечается в Стратегии 2020, также «усиливается разрыв между школами по уровню качества образования, а значит, растет неравенство в доступе к качественному образованию. По результатам исследований все более четко выделяется сегмент школ (от 4–5 до 25 % в зависимости от региона), где концентрируются учащиеся из групп риска: выходцы из неблагополучных семей и семей с низким достатком; показывающие крайне низкие образовательные результаты; слабо владеющие русским языком. Происходит маргинализация таких школ и их учеников»[8 - См.: Итоговый доклад о результатах экспертной работы по актуальным проблемам социально-экономической стратегии России на период до 2020 года «Стратегия-2020: Новая модель роста – новая социальная политика». Глава И. Новая школа: http://2020strategy. ru/documents/32 710 234.html].

Опыт как Великобритании, так и других стран, включая Россию, показывает, что применение экономических методов в системе образования может оказывать весьма сильное воздействие на ее развитие, и не всегда положительное.

Управленчески простой и прозрачный принцип распределения бюджетных средств («деньги следуют за учеником») оказывается не в состоянии «справиться» с многообразием социально-культурных и экономических ситуаций, в которых он применяется. Метод нормативного подушевого финансирования, как представляется, целесообразно использовать как один из важнейших индикаторов в системе управления образованием, показывающих, что в одной школе образуется избыток финансирования (по отношению к нормативной потребности), а в другой – его нехватка для каждодневного функционирования, что ведет к резкому ухудшению условий получения образования. В обоих случаях должны приниматься управленческие решения, поскольку рост числа учащихся в одной из школ может оказаться столь же непродуктивным для ее развития, как и сокращение этого числа в другой: и в первой и во второй школах по-разному, но будет страдать качество образования.

При увеличении численности учащихся должны расти учительские коллективы, что таит в себе значительные риски, в силу того что творческие (профессиональные) коллективы (к ним можно отнести и учительские) не тиражируются (или плохо тиражируются). Вместе с тем наличие относительно больших объемов финансовых средств будет маскировать (скрывать) нарастание негативных явлений, снижение эффективности использования ресурсов. Более того, во многих регионах введение НПФ спровоцировало кампании по укрупнению школ, в частности в Москве. Между тем соединение сильной и слабой школ далеко не всегда приводит к ожидаемому улучшению ситуации и повышению качества образования: как ни парадоксально, но слабые школы обладают значительно более сильной корпоративной культурой[9 - См.: Ушаков К.М. Управление школой: кризис в период реформ. М: Сентябрь, 2011.], поэтому интеграция указанных образовательных учреждений может привести к снижению показателей деятельности при общем увеличении бюджетного финансирования.

Следует отметить, что знаменитый ФЗ-83 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», борьба с которым шла и идет исключительно с позиций роста платности образовательных услуг (хотя он к этому имеет косвенное отношение), серьезно противоречит сложившейся практике нормативного подушевого финансирования. И это несмотря на то, что указанный закон делает обязательным переход на финансовое обеспечение деятельности бюджетных и автономных учреждений на основе нормативных затрат в расчете на одного потребителя государственной услуги.

Дело в том, что ФЗ-85 предполагает, что «деньги следуют за государственным заданием», а не за учащимся, как это предполагают принципы нормативного подушевого финансирования, когда бюджетные средства в образовательное учреждение «приносит» тот, кто хочет в нем учиться. Правда, в настоящее время произошла фактическая подстройка норм закона под практику: под государственным заданием школе решено понимать численность учащихся, записавшихся в ее первый класс и уже в ней обучающихся (точнее, государственное задание школе будет устанавливаться по численности учащихся прошлого года с небольшой корректировкой, а затем уточняться по факту произошедших изменений).

В этих условиях, скорее всего, произойдет постепенный переход к установлению государственного задания школе ее учредителем (органом, исполняющим его функции) со ссылкой на выявленные тенденции поведения населения (семей, имеющих детей соответствующего возраста). При этом возможна реализация мер, существенно ограничивающих выбор родителями школы, как это сделано в Москве, где введена электронная запись детей в школы, но выбрать можно только из двух ближайших к месту жительства ребенка (и только тогда, когда все желающие, проживающие вблизи хорошей школы, запишут в нее своих детей, смогут в порядке «живой очереди» записывать в нее и тех детей, которые проживают в других местах)[10 - Переход к описанной процедуре записи в первый класс школы был введен после того, как родители московских первоклассников несколько ночей в 2010 г. жгли костры, чтобы записать своих детей в хорошие государственные (бесплатные) школы.].

Формально проблема решена, фактически идет закрепление школьного контингента по месту жительства. Дети окраин будут учиться с детьми окраин, а дети центра с детьми центра – по сути, начинается (или активно закрепляется) сегрегация школ и детей. Выравнивания на уровне школы возможностей детей по дальнейшему обучению не происходит. Образование все больше перестает играть роль активного «перемешивателя» детей из разных социальных слоев, создающего ресурсы социальной мобильности для учащихся из малообеспеченных семей.

Это проблема далеко не только России, но от этого она не становится менее острой. Образование перестает быть механизмом преодоления социальных барьеров, а становится одним из них. При этом вопрос о том, сколько человеческого капитала недополучает общество, даже не возникает, ведь формально дети получают бесплатное и общедоступное образование.