Управление современным городом: направленная модернизация

Управление современным городом: направленная модернизация
Тамара Витальевна Ускова

Антон Николаевич Нестеров

В книге рассмотрены основные принципы и механизмы управления современным городом. Проанализированы тенденции социально-экономического развития г. Вологды в период с 2002 по 2008 г., определены направления совершенствования системы управления в городе.

Предназначена руководителям и специалистам органов местного самоуправления, а также научным работникам, аспирантам, студентам, изучающим проблемы региональной экономики и управления.

Тамара Витальевна Ускова, Антон Николаевич Нестеров

Управление современным городом: направленная модернизация

Печатается по решению Учёного совета ИСЭРТ РАН

Книга подготовлена в рамках Государственного контракта с Федеральным агентством по науке и инновациям от 22 марта 2010 г. № 02.740.11.0581 на выполнение научно-исследовательских работ по теме «Устойчивость развития региональных социально-экономических систем: теория и методология управления»

Рецензенты:

доктор экономических наук, профессор Н. А. Пахолков

кандидат экономических наук Г.В. Леонидова

К читателям

Работа во благо вологжан – основная задача, которую ставит перед собой Администрация города Вологды. Поэтому в качестве приоритетных направлений работы выбраны самые актуальные – расселение вологжан из ветхого и аварийного жилья, обеспечение их качественной питьевой водой, формирование здорового образа жизни.

Мы шаг за шагом, поэтапно реализуем наши планы. Останавливаться мы не намерены. Нельзя дожидаться, что кто-то придёт и сделает все за нас. Без нашего активного участия, доверия, поддержки мы не сможем переломить ситуацию. Каждому из нас придётся принять это. И тогда, я уверен, мы достигнем намеченных целей. Вологда станет по-настоящему привлекательным городом, с новыми жилыми микрорайонами и в то же время с сохранившейся стариной, крупным промышленным центром с развитой народной культурой. У нашего города большое будущее, и мы будем делать все от нас зависящее, чтобы жизнь вологжан стала достойной и счастливой!

Перед нами стоит задача коренной модернизации городского хозяйства и системы управления им. Истощение советского наследия, кризисная экономическая ситуация в стране говорят о необходимости скорейших изменений, в то время как приход новых людей в городскую администрацию позволяет надеяться, что возможности для развития не будут упущены.

Сейчас многое делается для развития и повышения привлекательности нашего города. Однако реализация модернизационных преобразований требует современных научно обоснованных технологий и механизмов городского управления.

В данной книге, созданной сотрудниками ИСЭРТ РАН в результате взаимодействия с администрацией города, на основе имеющегося опыта и выявления актуальных проблем развития даются рекомендации, реализация которых позволит повысить эффективность управления социально-экономическим развитием областного центра. Выводы и рекомендации, содержащиеся в книге, являются ценными для работников органов управления г. Вологды и полезными для деятельности местного самоуправления в других городах России.

Глава города Вологды

Е.Б. Шулепов

Введение

Город в широком смысле может быть определён как место компактного проживания людей, удовлетворяющее их потребности в обеспечении жизнедеятельности, безопасности, коммуникации и развитии личности на основе общности культурных, социальных, национальных и прочих интересов. По российскому законодательству город – это населённый пункт, в котором проживает более 12 тыс. жителей и 85 % производства не является сельскохозяйственным. Города возникли благодаря тому, что концентрация различных ресурсов в одном месте позволяет добиться более эффективных результатов и обеспечить жизнедеятельность многих людей.

Управление городом осуществляется местными (муниципальными) органами власти, которые не входят в систему органов государственной власти. Местное самоуправление – обязательный компонент демократического государственного строя, принципы которого закреплены в Конституции РФ и в федеральных законах. Оно осуществляется самим населением через свободно избранные им представительные и исполнительные органы, которые наделены определёнными имущественными и финансово-бюджетными правами.

В современных условиях продолжающегося перехода России к рыночным отношениям происходит переосмысление сущности управления социально-экономическим развитием. При определении стратегических приоритетов развития страны в целом и отдельных территорий приходит понимание необходимости ориентироваться на потребности человека, его интересы и мнения.

В связи с этим возрастает роль органов местного самоуправления в процессе социально-экономического развития.

Проводимые в настоящее время реформы породили много проблем в муниципальном и административно-территориальном управлении. Перераспределение функций в территориальном управлении, неопределённость технологии их выполнения приводят к рассогласованию процессов, в том числе и социально-экономических процессов, протекающих на территории, межведомственной разобщённости, неопределённости компетенций подразделений и отдельных сотрудников администраций, а в результате к принятию неэффективных управленческих решений.

Поэтому сегодня особо остро встаёт вопрос комплексного рассмотрения процессов социально-экономического развития и управления ими в муниципальных и административно-территориальных образованиях России. Так, например, бессмысленно рассматривать население и его потребности, жилищно-коммунальное хозяйство, бюджетно-финансовые процессы, инфраструктуру, деловую активность и т. п. как отдельные блоки, совершенствуя их управление, реформируя их и обеспечивая информационно-аналитическую поддержку процессов принятия решений, без учёта взаимосвязей друг с другом и с другими блоками и подсистемами в территориальном управлении. Специалистам администраций муниципальных образований необходимо использовать комплексный подход при управлении жизнедеятельностью муниципальной или административно-территориальной единицы как единой открытой системы с внутренними и внешними сложными взаимосвязями. Следовательно, требуется обеспечить комплексную информационно-аналитическую поддержку этих специалистов.

Потребность в получении объективной информации о муниципальных образованиях становится все более актуальной. Развитие местного самоуправления как одного из основных атрибутов демократического процесса приводит к повышению роли российских муниципальных образований в вопросах собственного экономического развития. Ситуация на местах по-прежнему находится под сильным контролем государственных органов власти, однако муниципалитеты уже имеют конституционно закреплённые полномочия принимать стратегические решения и формировать собственную политику в вопросах местного значения. Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», муниципальные образования ответственны за «комплексное социально-экономическое развитие», которое определено как один из вопросов местного значения.

Для эффективного решения этой задачи следует объективно оценивать ситуацию в местной экономике и социальной сфере, учитывать наличные ресурсы, выявлять сильные и слабые стороны своей территории и в итоге принимать обоснованные управленческие решения.

В целях преодоления отмеченных проблем и совершенствования системы и процесса управления местным развитием необходима комплексная диагностика основных направлений и результатов управленческой деятельности.

Глава 1

ЭКОНОМИЧЕСКОЕ И СОЦИАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ ОРГАНИЗАЦИИ УПРАВЛЕНИЯ ГОРОДОМ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ

1.1. Город как объект управления в рыночной экономике

Процессы урбанизации, концентрации населения и научно-экономического потенциала в городах – это объективная реальность современного мира. Сегодня в городах проживает ? населения России, 90 % населения Европы и половина населения мира. Именно в городах формируются отвечающие условиям нового тысячелетия стандарты качества жизни, дающие возможность развивать социально-экономический потенциал общества.

Качество жизни горожан и будущее города в ХХI веке в большой степени зависит от эффективности управления городом, которому уготована перспектива существенного повышения его роли как управляемой системы с постоянно усложняющимися характеристиками (национально-этническими, демографическими, социально-культурными, хозяйственно-экономическими, экологическими и т. д.).

Городское управление остаётся одной из наиболее сложных и неразработанных проблем, связанных с ростом городов и превращением их в урбосистемы. Однако коренной поворот в познании закономерностей развития городов и эффективного управления этим процессом ещё не произошёл. Так, города до сих пор остаются практически не управляемыми.

В нашей стране положение осложняется тем обстоятельством, что в течение длительного времени управление городами как объектами сложной социальной природы не получало должных теоретических основ и правового обеспечения и заменялось жёстким централизованным отраслевым планированием. «Несмотря на быстрое строительство городов, не была создана наука о городе и не сформировалось собственно городское управление», – отмечает А. Лола[1 - Лола А. Принципы управления крупнейшим городом // Пробл. теории и практики управления. – 1997. – № 2. – С. 73–80.]. По мнению Д. Медовникова и Т. Оганесяна, дело «даже не в особенностях взаимоотношений между управленческими органами разного уровня – федерального, регионального и местного – по сути, следует говорить об отсутствии государственной политики в отношении городов как таковой»[2 - Медовников Д. Корпорация «город» // Эксперт. – 1999. – № 9. – С. 66–67.].

Интерес к вопросу управления городами в России можно объяснить несколькими причинами.

Во-первых, он объективен по своей природе. Тема социально-экономического развития городов и других типов поселений не является принципиально новой. Города существуют давно, и основой жизнеобеспечения и повышения качества жизни населяющих их людей всегда была социально-экономическая деятельность. Вряд ли найдётся город, руководители и жители которого отрицательно ответят на вопрос о том, нужно ли в принципе заниматься его развитием.

Во-вторых, именно в России интерес к проблеме управления городом получил особый импульс. Это связано переходным периодом, который переживают сегодня страна и её города, являющиеся одновременно «локомотивами» этого исторического процесса и «индикаторами» того положения, в котором находится российское общество.

В-третьих, экономический кризис, в который попало российское государство, исключительно сильно подрывает городское развитие. Сбросив с себя груз контроля за большинством хозяйствующих субъектов, города между тем не получили стабильной достаточной базы для решения огромного количества сопровождающих кризис проблем. В то же время именно город является зоной «контакта» с жителями, местом возникновения конфликтов, особенно в социальной сфере.

В-четвёртых, городам, осуществляющим свою деятельность в условиях рыночных отношений, чрезвычайно сложно изменить обладающую огромной инерцией отраслевую и территориальную структуру своего хозяйства, сформировавшуюся в условиях командно-административной системы и советской плановой экономики. Города развивались, выполняя заданную «сверху» функцию в рамках так называемой «политики размещения производительных сил», ориентированной на максимальную комплексность и взаимосвязь и часто на экономическую «монофункцию». Кроме того, подобная специфика привязана к местным условиям. В итоге, в меняющихся экономических условиях, когда кризис охватил целый ряд отраслей российской экономики, попали в тяжёлое положение города, насыщенные оборонными, текстильными, угледобывающими предприятиями.

В-пятых, условия развития городов осложняются тем, как сегодня строятся отношения муниципалитетов с федеральными органами и органами субъекта Федерации. К числу наиболее существенных причин разногласий можно отнести формирование достаточной и стабильной социально-экономической основы развития, а также сохраняющуюся на федеральном и региональном уровнях правовую неопределённость в ряде важнейших сфер городского развития. Далеко не всегда города могут выработать программы развития, скоординированные с субъектом Федерации в сфере пересечения общих интересов, например по использованию сырьевой базы для перерабатывающей промышленности, производству продукции локального потребления, совместному развитию и использованию объектов транспортной и иной инфраструктуры, использованию межселенной территории, внедрению экологических программ и т. п.

В-шестых, возрастающая зависимость от изменчивых международных условий. Доступность прямых контактов с зарубежными странами дала российским городам широкие возможности, связанные с выходом на перспективные рынки, привлечением инвестиций, проведением собственной внешнеэкономической политики. Однако для многих российских муниципальных образований внешнеэкономический «дебют» оказался сложным. Они попали в сложившееся экономическое пространство, где происходит постоянная борьба за инвестиции, составляющие основу экономического развития городов, обеспечивающие их налоговую базу и занятость их жителей. В этом соревновании есть свои законы и правила, нацеленные на создание режима максимального благоприятствования для инвестора. Только соображения безопасности и максимальной прибыльности вложенных средств влияют на решение инвестора о месте вложения своего капитала. Российским городам, особенно на фоне сложной внутренней политической и экономической ситуации, приходится прилагать максимум усилий для привлечения инвестиций – как иностранных, так и национальных.

Кроме того, очень быстро меняется и сама международная экономическая среда. Происходит её интернационализация: стремительно формируются общемировые рынки, происходят процессы политической и экономической интеграции, развиваются и распространяются новые технологии, в том числе телекоммуникационные и транспортные. Автаркичное развитие поселений стало практически невозможным, конкуренция за инвестиции между городами и регионами, включая российские, стремительно возрастает. По существу, исчезли препятствия для свободного перетока капиталов по всему миру – как политические, так и технические, – и с этой точки зрения инвестору сегодня безразлично, откуда «черпать» прибыль на вложенный капитал – из России или, например, из Бразилии.

Таким образом, современные российские города нуждаются в разработке и реализации системы эффективного социально-экономического развития. В то же время, поскольку города представляют собой сложную иерархическую структуру управления, эта проблема становится наиболее актуальной в управлении современным городом.

Целесообразно дать определение самого понятия «город». В различных источниках даются различные трактовки, но все они сходны. Так, согласно словарю-справочнику «Территориальное управление экономикой», город – это населённый пункт, отнесённый согласно законодательству государства к категории городов. Современное российское законодательство устанавливает два признака, по которым определяется принадлежность населённого пункта к городу:

– численность должна превышать 12 тыс. чел.;

– занятость 85 % населения в промышленности, торговле и социальной сфере (вне сельского хозяйства), а также в сферах обслуживания, управления, науки и культуры[3 - Сысоев А.П., Усов И.В. Территориальное управление экономикой: словарь-справочник. – 2-е изд., доп. и перераб. —М.: ТЭИС, 2001. – 642 c.].

В словаре-справочнике И.Н. Жука «Управление» город представляется одним из видов социальной и пространственной организации населения, возникающей и развивающейся на основе объединения промышленных, научных, культурных, административных и других функций[4 - Жук И.Н. Управление: слов. – справ. – М.: Анкил, 2008. – С. 207.].

По численности населения города подразделяются: 1) на сверхкрупные (свыше 3 млн. чел.); 2) крупнейшие (1–3 млн. чел.); 3) крупные (250 тыс. – 1 млн. чел.); 4) большие (100–250 тыс. чел.); 5) средние (50 – 100 тыс. чел.); 6) малые города и посёлки (до 50 тыс. чел.)[5 - Ускова Т.В. Индикативное планирование развития муниципальных образований. – Вологда: ВНКЦ ЦЭМИ РАН, 2003. – 158 c.].