Актуальные проблемы Европы №4 / 2012

В первой половине 2011 г. по маршруту Западного Средиземноморья в Испанию прибыли порядка 2 тыс. нелегальных иммигрантов [Frontex risk analysis network quarterly, 2011, N 1; Frontex risk analysis network quarterly, 2011, N 2]. В целом снижение значимости этого маршрута с 2006 г. объясняется действием соглашений о регулировании миграционных потоков Испании с Мавританией, Сенегалом и Мали, проведением операций Фронтекс, а также общим ухудшением экономической ситуации и ростом безработицы в тех отраслях испанской экономики, в которых традиционно заняты иммигранты.

Европейское общество и проблема иммиграции

По данным исследования «Трансатлантические тенденции: Иммиграция», проведенного в 2011 г. в пяти крупнейших европейских государствах – Германии, Франции, Великобритании, Италии и Испании [4], – иммиграция стояла третьим номером в списке проблем, в наибольшей степени волнующих население, после экономического кризиса и безработицы. В качестве приоритетной проблемы ее рассматривали только 18 % опрошенных европейцев, при этом самым высоким данный показатель оказался в Великобритании – 30 %. В контексте событий «арабской весны» в этих странах в среднем 61 % респондентов выступали за предоставление временного вида на жительство нелегальным иммигрантам (в ФРГ – 68 %). Тем не менее только 47 % европейцев положительно относились к их возможному выходу на национальный рынок труда (в Италии и Испании данный показатель достигал 57 %), а большинство считало необходимой поддержку иммигрантов «у них дома» путем активизации торгового обмена и помощи развитию. При этом 80 % респондентов (88 % итальянских и 85 % испанских) выступали за совместное решение миграционной проблемы государствами – членами ЕС при солидарном распределении ответственности. Из общего числа опрошенных в 2011 г. 42 % считали, что квоты на прием иммигрантов для каждого государства-члена должны определяться на наднациональном уровне (в 2010 г. таковых было 33 %). Эту идею особенно поддерживают страны Южной Европы – Италия (60 %) и Испания (51 %), в то время как скептически к ней относятся немцы («за» – 35 %) и особенно британцы (18 %, правда, здесь за год этот показатель вырос на 6 %) [Transatlantic trends… 2011].

Опросы общественного мнения показывают, что среди последствий гражданской войны в Ливии наибольшую озабоченность у итальянских респондентов вызывали: вооруженный конфликт с участием Италии (32 % опрошенных), наплыв иммигрантов (30 %), нефтяной кризис и рост цен на энергоносители (29 %) [Ballar?: «I rischi…», 2011]. Что же касается мер по разрешению ситуации, сложившейся в стране в результате массового притока выходцев из стран Северной Африки, 45 % респондентов считали, что Италия должна принять только беженцев и репатриировать нелегальных мигрантов; 30 – полагали, что следует принять всех прибывших; 23 %, напротив, высказались за репатриацию всех без исключения [Ballar?: «Libia…», 2011].

Повышенное внимание к проблеме иммиграции в европейских странах объясняет, почему она стоит отдельным номером в программах основных политических партий не только правого, но и левого фланга. Известно, что миграционный вопрос во многом политизирован и нередко используется в предвыборной риторике для привлечения электората. «В Германии, равно как во Франции и Италии, позиция по проблеме иммиграции, по мнению многих партий (в особенности, правоцентристов), может обеспечить очень существенную поддержку избирателей», – отмечает итальянская общенациональная газета «Мессаджеро» [Pezzini R., 2011].

В немалой степени благодаря антииммигрантской риторике консервативные правые и крайне правые партии находятся в последние годы на подъеме. По данным на апрель 2011 г., они входили в правительство двух европейских государств – Швейцарии (Швейцарская народная партия) и Италии (Лига Севера) – и были представлены в законодательных органах власти большинства стран: в Норвегии (Партия прогресса, 22,9 % мест), Австрии (Австрийская партия свободы и Альянс за будущее Австрии, в сумме – 26,7 %), Финляндии («Коренные финны» – 19 %), Нидерландах (Партия свободы – 15,5 %), Дании (Датская народная партия – 13,9 %), Литве («Порядок и правосудие» – 12,7 %), Венгрии (партия «За лучшую Венгрию» – 12,2 %), Болгарии («Атака» – 10,1 %), Бельгии («Фламандский интерес» – 7,8 %), Швеции (Шведские демократы – 5,7 %), Греции («Народный православный призыв» – 5,6 %), Словении (Словенская национальная партия – 5,4 %), Словакии (Словацкая национальная партия – 5,1 %), Латвии («Отечеству и свободе» / ДННЛ – «Все для Латвии!» – 5 %). Во Франции Национальному фронту удалось достичь немалых успехов на региональных выборах в 2010 г., набрав в целом по стране около 10 % голосов избирателей [Ehlers F., Rohr M., Schult Ch., 2011].

В первой половине 2011 г. правительства правоцентристской направленности находились у власти в большинстве государств – членов Европейского союза. Более того, приток иммигрантов и беженцев из стран Северной Африки и Ближнего Востока и принятие мер, направленных на урегулирование ситуации, происходили в период избирательных циклов во многих европейских странах: региональные выборы в ФРГ (март-сентябрь), парламентские выборы в Финляндии (апрель), в Португалии (июнь) и Дании (сентябрь), выборы в местные органы власти в Италии и в органы местного самоуправления в Англии (май); президентские выборы во Франции (апрель 2012 г.). Данный контекст в значительной степени объясняет, почему вокруг рассматриваемой проблемы разгорелись масштабные дискуссии.

Противоречия между Италией и ЕС

Итальянская политическая элита с самого начала стала давить на европейские институты и членов ЕС, призывая к совместному противодействию наплыву беженцев из стран Южного Средиземноморья. Как отмечает британский еженедельник «Экономист», «нигде восстание в Ливии не спровоцировало столько мучений, как внутри правительства С. Берлускони [5]. Перспектива резкого роста иммиграции из стран Магриба вызвала различную реакцию – от тревоги до истерики» [Fear of foreigners, 2011]. Член партии «Народ свободы» и министр иностранных дел Италии Ф. Фраттини [6] выразил опасения по поводу возможного «исхода библейских масштабов» [цит. по: Fear of foreigners, 2011], который, по словам министра внутренних дел Р. Марони [7] (партия «Лига Севера»), «поставит Италию на колени» [цит. по: Fear of foreigners, 2011]. По оценкам итальянского правительства, в страну могли прибыть 200–300 тыс. иммигрантов и беженцев [8], из-за чего, как выразился Ф. Фраттини, Италию ожидало «невообразимое будущее» [цит. по: Fear of foreigners, 2011]. В результате 12 февраля было опубликовано постановление правительства, в соответствии с которым до 31 декабря 2011 г. на всей территории страны вводился режим «чрезвычайного гуманитарного положения» [9].

На первых порах акцент на отличии статусов беженца и нелегального иммигранта не ставился – итальянцы считали, что европейские партнеры должны разделить «бремя» в любом случае. Они апеллировали прежде всего к соответствующим положениям Лиссабонского договора. В п. 3 ст. 78 сказано: «Если одно или несколько государств-членов сталкиваются с чрезвычайной ситуацией, характеризующейся непредвиденным притоком граждан третьих стран, Совет по предложению Комиссии может принять временные меры по оказанию помощи соответствующему (-щим) государству (-вам) – члену (-нам). Предварительно он должен провести консультации с Европейским парламентом» [Consolidated Version…]. Статья 80 Лиссабонского договора гласит: «Политика Союза, изложенная в данном Соглашении, и ее реализация должны осуществляться на основе принципа солидарности и честного разделения ответственности, включая финансовую нагрузку, между государствами-членами» [Consolidated version…].

Р. Марони на встрече министров внутренних дел и юстиции государств – членов Европейского cоюза, прошедшей 24 февраля 2011 г. в Брюсселе, заявил, что Италия стоит перед лицом «гуманитарной катастрофы» [цит. по: Fear of foreigners, 2011], с которой она не сможет справиться самостоятельно [10]. Министр экономики и финансов Италии Дж. Тремонти [11] отметил: «Если Европа хочет продолжить свое существование, она должна основываться на солидарности и ответственности. Мы неплохо справились с долговым кризисом. Сейчас мы столкнулись с кризисом геополитическим: что делать с Африкой и Средиземноморьем? Проблема нелегальной иммиграции – проблема не отдельных государств, потому как в итоге с ее последствиями сталкиваются все» [цит. по: The next European crisis… 2011]. Председатель итальянского сената Р. Скифани выступил с заявлением схожего содержания: «С логикой, согласно которой управление миграционными потоками из Африки ложиться на плечи тех, кто стоит в первых рядах, нельзя согласиться. Европа должна выполнить свои обязательства» [цит. по: Bossi: «Immigrati…», 2011]. Президент Итальянской Республики Дж. Наполитано отметил: «Высадка иммигрантов на Лампедузе – проблема не только для Италии, ведь те, кто высаживается на острове, считают, что они прибыли в Европу. Потому необходима общая европейская миграционная политика, а не 27 национальных миграционных политик» [цит. по: Fornani P.L., 2011].

Итальянская оппозиция в период урегулирования миграционного кризиса фактически солидаризировалась с правящей коалицией и также стала оказывать давление на европейские институты. Секретарь Демократической партии П.Л. Берсани заявил: «Я полностью согласен с министром Марони: мы столкнулись с непредвиденной ситуацией, при которой Европа, руководствуясь принципом субсидиарности, не должна полагать, что периферийная страна, находящаяся на границе, может справиться с результатами непредвиденного эпохального события. Европа должна нам помочь» [цит. по: Ballar?: «Libia…», 2011]. Лидер оппозиционного Союза христианских демократов и центра П.Ф. Казини, комментируя происходящее, отметил: «Данная ситуация позволит понять, существует или нет Европа» [цит. по: Picariello A.]. Председатель Палаты депутатов и лидер оппозиционной партии «Будущее и свобода Италии» Дж. Фини [12] подчеркнул: «Парадоксально, что в тот самый момент, когда всем очевидно, что Европейский союз должен проводить общую политику, он не может произнести ничего внятного. Создается впечатление, что наднациональные институты не способны противостоять современным вызовам» [цит. по: Italia-Francia, «S? a Schengen…», 2011].

Тем не менее, как отмечает британское издание «Экономист», «в частных беседах итальянские государственные деятели признают, что число прибывших иммигрантов позволяет разрешить ситуацию. Но они боятся, что конфликт в Ливии может спровоцировать больший исход, и хотят, чтобы ЕС выработал всеобъемлющий подход к проблеме» [Take My Migrants… 2011]. Рим, обращаясь к Европе, был также прав в том, что одно государство не в состоянии оказать эффективное противодействие международным преступным сетям, занимающимся трафиком и контрабандой людей, в особенности в условиях дестабилизации политической ситуации в странах происхождения мигрантов.

Евросоюз, со своей стороны, не оставил критику итальянцев без ответа. Комиссар ЕС по внутренним делам С. Мальмстрём подчеркнула: «Данные заявления меня очень удивляют… Я лично поддерживаю связь с итальянскими властями и, когда спросила, нужна ли им какая-либо помощь, мне ответили: нет, спасибо, в настоящее время мы не нуждаемся в помощи Комиссии» [цит. по: Tensions entre… 2011]. Пресс-секретарь еврокомиссара М. Черконе отметил: «Еврокомиссия готова оказать помощь Италии в рамках своей компетенции и пользуясь теми инструментами, которые имеются в ее распоряжении, в том случае, если итальянские власти попросят ее об этом» [цит. по: Tensions entre… 2011]. Кроме того, он заявил, что другие государства – члены ЕС могут направить в Италию силы по охране береговой линии в соответствии с европейским Пактом об иммиграции и предоставлении убежища 2008 г.

Критика Рима действительно не была в полной мере обоснована. В 2010–2011 гг. Италия получила из европейских фондов 18 млн. евро на репатриацию нелегальных иммигрантов, а также 25 млн. – на принятие мер по преодолению чрезвычайных ситуаций. В начале 2011 г. в связи с событиями «арабской весны» из бюджета Фронтекс было выделено дополнительно 40 млн. евро (в целом с 2004 по 2011 г. бюджет агентства вырос в 20 раз и достиг в 2011 г. 86 млн. евро). Был запущен «Механизм гражданской защиты ЕС» для репатриации как граждан Евросоюза, так и граждан третьих стран, находящихся в зоне конфликта, а государствам Северной Африки была оказана гуманитарная помощь объемом в 100 млн. евро [Communication on Migration, 2011].

Меры по урегулированию миграционного кризиса

15 февраля 2011 г. министерство внутренних дел Италии обратилось в агентство Фронтекс с просьбой об организации совместной операции по охране внешних границ ЕС в связи с чрезвычайной ситуацией на Пелагских островах. Уже 20 февраля была начата операция «Гермес 2011» (прежде запланированная на июнь 2011 г.), которая включала в себя не только воздушное и морское патрулирование берегов Италии и Мальты, но и оказание экспертной поддержки для анализа ситуации и прогнозирования рисков, которые могут возникнуть на южных границах Европейского союза, а также помощь в противодействии организованной преступности со стороны европейского полицейского ведомства Европол.

8 марта 2011 г. Европейская комиссия и Верховный представитель ЕС по внешней политике и политике безопасности опубликовали совместное сообщение «Партнерство с Южным Средиземноморьем во имя демократии и всеобщего процветания» («A partnership for democracy and shared prosperity with the Southern Mediterranean»). В нем говорилось о необходимости поддержать государства данного региона в их стремлении к демократии, укреплению институтов гражданского общества, социально-экономическому развитию, которое охватило бы в равной мере все без исключения слои населения. При этом провозглашался принцип «большее за большее» («more for more»), ставящий объемы европейской помощи в зависимость от последовательности преобразований в третьих странах, а также результативности их усилий в противодействии нелегальной миграции. На данные цели в рамках политики соседства на период 2011–2013 гг. предполагается выделить 7 млрд. евро [Juppе A., 2011]. Финансовая поддержка будет осуществляться, в частности, через Европейский банк реконструкции и развития, в сферу компетенции которого прежде входили только страны Восточной Европы.

В конце марта итальянское правительство начало принимать меры по преодолению чрезвычайной ситуации в стране. С. Берлускони посетил Лампедузу и представил собственный план посткризисного восстановления острова, включавший, в частности, постоянное присутствие военного корабля у берегов Лампедузы для постепенной эвакуации иммигрантов, освобождение от налогообложения на один год любого вида экономической деятельности, продвижение на итальянском телевидении острова как туристического рая, представление кандидатуры жителей Лампедузы на присуждение Нобелевской премии мира. Последнюю идею председатель Совета министров Италии мотивировал тем, что «остров стал пунктом на границе между цивилизацией, не имеющей демократии, свободы и благосостояния, и западной, европейской цивилизацией, у которой, напротив, все это есть» [цит. по: Berlusconi a Lampedusa… 2011]. Отсутствие конкретных предложений со стороны главы правительства вызвало недовольство оппозиции. Председатель парламентской группы «Италия ценностей» в сенате Ф. Белизарио раскритиковал С. Берлускони: «На Лампедузе он был менее убедителен, чем торговец, продающий вразнос украденные кастрюли. Берлускони использовал для жителей острова старые слоганы, уже звучавшие в Неаполе во время “мусорного кризиса“» [цит. по: Re D. Basta spettacolo… 2011]. СМИ также активно муссировали слухи о том, что итальянский премьер приобрел на острове виллу «Две пальмы», по поводу чего председатель парламентской группы «Союз центра, ЮНП[1 - ЮНП – Южнотирольская народная партия – региональная политическая партия, представляющая интересы национальных меньшинств – австрийцев, немцев и ладинов, проживающих на территории автономной провинции Больцано.] и автономий» в сенате Дж. Д’Алиа сказал: «Он купил на Лампедузе виллу с восемью спальными местами? Наверное, Берлускони хочет предоставить ее в распоряжение прибывающих на остров в эти дни мигрантов, которых правительство не в состоянии обеспечить крышей над головой и пропитанием» [цит. по: Re D. Basta spettacolo… 2011].

Тем не менее ситуацию удалось урегулировать: 30 марта 2011 г. было подписано соглашение между государственными органами власти, исполнительными органами власти областей, Национальной ассоциацией итальянских коммун и Союзом провинций Италии о разрешении чрезвычайной ситуации, связанной с массовым притоком иммигрантов и беженцев из Северной Африки (соглашение вступило в силу после голосования в парламенте 7 апреля 2011 г.). Соглашением предусматривалось размещение на территории всех областей Италии, за исключением области Абруццо, пострадавшей от землетрясения в 2009 г., иммигрантов и беженцев пропорционально численности их населения за счет средств государственного бюджета [Accordo… 2011]. Оно привело к обострению отношений между северными и южными областями, так как поначалу основной груз по приему мигрантов ложился на плечи последних. В связи с этим Р. Ломбардо, председатель джунты [13] области Сицилия, заявил: «Нужно принимать во внимание тот факт, что существуют две Италии: Северная, ограждающая себя, и Южная, которая берет на себя ношу с иммигрантами. Почему не создать центры по принятию иммигрантов на Паданской равнине?» [14] [цит. по: Ridet P., 2011]. На это сенатор от «Лиги Севера» П. Стиффони ответил: «Палаточные городки лучше сооружать на Сицилии, так как климат там больше похож на тот, к которому привыкли магрибианцы» [цит. по: Ridet P., 2011]. В результате в ряде населенных пунктов юга Италии – на Лампедузе, в Катании (область Сицилия), Мандурии (область Апулия) – прошли протесты населения против сооружения палаточных городков и размещения новых иммигрантов. Как отмечала американская газета «Нью-Йорк таймс», «для многих итальянцев палаточные городки иллюстрируют не только реальную гуманитарную ситуацию, но и политическое заявление, продукт деятельности правоцентристского правительства, позволяющий ему продемонстрировать, что ситуация с иммигрантами приобрела чрезвычайный характер и требует скоординированного ответа на уровне Евросоюза. Если власти хотят драматизировать проблему, то лучшего способа, чем распространять фотографии нелегалов при побеге из переполненных мест задержания, им не найти. Каков статус лагерей, в которых проживают иммигранты? Это хороший вопрос. Место для определения личности нелегального иммигранта? Место для принятия беженцев? Нечто среднее? Путаница является результатом идеологических предрассудков “Лиги Севера“, доминирующей в правительстве Берлускони» [Donadio R. Fleeing… 2011].

Церковь также заняла активную позицию по рассматриваемой проблеме, тем более что палаточные городки создавались на основе модели католической благотворительной организации «Каритас». Ватикан в целом поддержал мероприятия итальянского правительства по урегулированию кризиса. Председатель Папского совета по пасторскому попечению о мигрантах и странствующих архиепископ А.М. Вельо отметил: «Пересечение моря на лодках – крайняя мера, диктуемая невозможностью использовать другие средства, учитывая, что европейские государства давно закрыли собственные границы, введя ограничительные меры на въезд этих несчастных людей. Необходимо отличать тех, кто прибывает из Ливии, от тех, кто попадает к нам из Туниса: первые, бегущие от войны, не должны подвергаться депортации. Прибывающие из Туниса принадлежат к различным группам… Каждого из них нужно проверить, чтобы определить тех, кто имеет право на защиту, что и пытается сделать Рим» [цит. по: Vegli?: l’Europa… 2011]. Движение «Католическое действие» сделало заявление следующего содержания: «Италия – большая страна, которой не следует бояться прибытия нескольких тысяч человек. Мы не должны притворяться, будто не способны обеспечить их пребывание на нашей территории или транзит в другие государства Европы» [цит. по: Azione cattolica… 2011]. В апреле 2011 г. Папа римский обратился к жителям Лампедузы: «Призываю продолжать вашу неоценимую работу по оказанию поддержки братьям-мигрантам, для которых ваш остров является их первым прибежищем. В то же время прошу компетентные органы принимать меры по защите социального порядка в интересах всех граждан» [цит. по: Papa Benedetto XVI… 2011].

Еще с середины февраля 2011 г. итальянское правительство пыталось начать переговоры с Тунисом, с тем чтобы прекратить приток мигрантов из этой страны. 25 марта 2011 г. Тунис посетил министр иностранных дел Ф. Фраттини, а 4–5 апреля состоялся визит С. Берлускони и министра внутренних дел Италии Р. Марони, по итогам которого было подписано итало-тунисское соглашение об оказании финансовой помощи Тунису общим объемом около 250–300 млн. евро, большая часть которой безвозмездна: 70 млн. евро предназначаются на противодействие нелегальной иммиграции, 35 млн. – на создание радарной системы по охране границ, 100 млн. – на покрытие долгов, 75 млн. – на поддержку малого и среднего бизнеса. Была достигнута договоренность о сотрудничестве полицейских сил в осуществлении прямой репатриации тунисцев (до 100 человек в сутки). В результате действия данного соглашения приток тунисских иммигрантов в Италию во втором квартале 2011 г. сократился на 75 % [Frontex Risk Analysis Network Quarterly, 2011, N 2].

5 апреля 2011 г. было издано постановление правительства Итальянской Республики «О гуманитарных мерах временной защиты граждан государств Северной Африки, прибывших на территорию Италии с 1 января 2011 г. до полуночи 5 апреля 2011 г.», согласно которому им предоставлялся временный вид на жительство в соответствии со ст. 20 Закона 189/2002 Итальянской Республики. Согласно данному постановлению, каждому мигранту предоставлялось право пребывания на территории Италии в течение шести месяцев, три из которых он мог провести в другом государстве – члене ЕС «в соответствии с Конвенцией о применении Шенгенского соглашения от 14 июня 1985 г. и нормами коммунитарного права» [Misure umanitarie… 2011]. Такое право бесплатно и по упрощенной процедуре могли получить порядка 14,5 тыс. человек. Для этого в течение восьми дней со дня публикации постановления правительства заинтересованные лица должны были обратиться с соответствующим запросом в местный полицейский участок и после определения страны происхождения и национальности заявителя в ускоренном порядке выносилось окончательное решение. В соответствии с п. 2 ст. 2 постановления временный вид на жительство не выдавался лицам, въехавшим в Италию до 1 января 2011 г. и после полуночи 5 апреля 2011 г., подозреваемым в участии в преступных группировках, а также находящимся под следствием. Их предполагалось поместить в центры идентификации и высылки, а затем репатриировать. Нелегальные иммигранты, прибывающие к берегам Италии начиная с 6 апреля 2011 г., либо получали отказ во въезде, либо должны были быть высланы на родину. Поначалу «Лига Севера» выступала против данного решения, считая его равносильным амнистии нелегалов, но затем она уступила, так как, по словам секретаря партии У. Босси [15], «это был единственный способ заставить Европу выполнить свои обязательства» [цит. по: Picariello A., 2011].

Однако некоторые государства – члены ЕС, в первую очередь Франция, предприняли ряд контрмер. Уже 6 апреля 2011 г. всем префектам, а также сотрудникам полиции и жандармерии Французской Республики был разослан циркуляр министерства внутренних дел, в котором были определены (на основе ст. 5 Шенгенской конвенции 1990 г.) четкие условия въезда в страну гражданина третьего государства, имеющего вид на жительство какого-либо другого государства – члена Шенгенской зоны. В соответствии с циркуляром обладатель действующего вида на жительство мог находиться во Франции не более трех месяцев. Он обязан иметь действительный паспорт или иной документ, дающий право на передвижение и признаваемый французским законодательством, а также необходимые финансовые средства из расчета 62 евро в день или 31 евро при наличии жилья [16]. Иммигрант, кроме того, не должен представлять угрозу общественному порядку. Все условия должны были выполняться одновременно. «В противном случае, – отметил министр внутренних дел Франции К. Геан, – мы имеем право препровождать иммигрантов в Италию» [цит. по: Moussanet M., 2011]. С марта по начало апреля 2011 г. во Франции было задержано 2,8 тыс. нелегальных иммигрантов из Туниса, 1,7 тыс. из которых высланы в Италию [The next European crisis… 2011]. Тем самым правительство Н. Саркози в преддверии президентских выборов пыталось дать понять своим избирателям, что оно занимает очень жесткую позицию по миграционному вопросу, в особенности в контексте обеспечения общественного порядка и национальной безопасности.

В законодательстве ЕС прописываются меры, которые должны принять государства-члены в случае нарушения положений ст. 5 Шенгенской конвенции. Статья 6 директивы Совета 2008/115 от 16 декабря 2008 г. предписывает: гражданин третьей страны, имеющий вид на жительство, выданный одним государством – членом ЕС, и в нарушение ст. 5 Шенгенской конвенции незаконно находящийся на территории другого государства-члена, должен незамедлительно ее покинуть, вернувшись в государство, выдавшее ему вид на жительство. Шенгенское законодательство предусматривает также иную возможность ограничения свободы передвижения в случае, если создается угроза общественной безопасности, например при массовой иммиграции безработных. В то же время в ст. 5 Шенгенской конвенции содержится следующая оговорка: «Иностранец, который не удовлетворяет всей совокупности данных условий, подлежит отказу во въезде на территорию Договаривающихся Сторон, кроме случая, когда одна из Договаривающихся Сторон считает необходимым отступить от этого принципа по гуманитарным соображениям, в национальных интересах или на основании международных обязательств» [Convention implementing…]. Это означает, что свобода перемещения граждан государств Северной Африки, имеющих временный вид на жительство, выданный итальянскими властями по гуманитарным причинам, зависела, по большому счету, от доброй воли правительств других европейских государств.

Министр иностранных дел Италии Ф. Фраттини обвинил Францию в «отсутствии солидарности» [цит. по: Frattini slams France… 2011], подчеркнув: «ЕС должен поговорить с Парижем, возводящим стену на границе с нами, в то время как всем известно, что 80 % тунисских иммигрантов, прибывающих на Лампедузу, говорят по-французски и, вероятно, имеют родственников во Франции» [цит. по: Fornani P.L., 2011]. В связи с этим «Лига Севера» призвала итальянских граждан бойкотировать продукты французского производства и отказаться от поездок во Францию. Р. Марони, со своей стороны, подчеркнул: «Мы полагаем, что Рим и Париж должны совместно урегулировать данную проблему. Тунисцы, которым мы предоставим временный вид на жительство, имеют право свободного перемещения. Есть единственный способ тому воспрепятствовать – если Франция выйдет из Шенгена [17]» [цит. по: Gallo M., 2011]. «Я понимаю, что в 2012 г. во Франции состоятся выборы и с Саркози конкурируют крайне правые, но жесткая позиция в данном случае ошибочна» [цит. по: Liverani L., 2011], – добавил он. Для преодоления разногласий Р. Марони встретился со своим французским коллегой К. Геаном 8 апреля 2011 г. в Милане. Были достигнуты две принципиальные договоренности: во-первых, совместное патрулирование тунисских берегов на море и с воздуха; во-вторых, формирование совместной рабочей группы по урегулированию чрезвычайного положения. Уже через некоторое время стали поступать сообщения о том, что французские погрансилы пропускают тунисцев через границу с Италией.

В начале апреля 2011 г. Европарламент одобрил большинством голосов выступление члена Европейской народной партии («Лига Севера») Ф. Провера о чрезвычайной ситуации на Лампедузе с просьбой оказать помощь Риму и активировать директиву Совета 2001/55 от 20 июня 2001 г. Согласно данной директиве, запускается механизм «разделения бремени» (burden-sharing) с государством, столкнувшимся с массовым притоком беженцев за короткий период времени. Суть этого механизма состоит в том, что перемещенное лицо имеет право подать прошение о предоставлении статуса беженца в любом государстве – члене ЕС. Тем самым приостанавливается действие регламента 2003/343 («Дублин II»), в соответствии с которым перемещенное лицо может представить прошение только в той стране, на территорию которой оно изначально прибыло (принцип «первой безопасной страны», «first safe country»). Действие директивы 2001/55 в случае ее активации распространялось бы только на беженцев из зоны конфликта (прежде всего Ливии), а не на тунисцев – в большинстве своем экономических иммигрантов.

В соответствии с процедурой принятия решения о распределении бремени между государствами – членами ЕС, прописанной в ст. 5 директивы 2001/55 [18], 8 апреля 2011 г. Р. Марони направил еврокомиссару по внутренним делам послание с просьбой рассмотреть возможность активации механизмов директивы. В тот же день в ответном письме С. Мальмстрём подчеркнула: «Как неоднократно отмечала сама итальянская сторона, абсолютное большинство перемещенных лиц, незаконно прибывших в Италию, являются экономическими мигрантами, а не ищущими убежища, и, следовательно, они обязаны вернуться в Тунис в кратчайшие сроки. Директива же направлена на защиту эвакуированных из третьих государств лиц, которые не могут вернуться в страну происхождения» [цит. по: La Ue: il decreto dell'Italia… 2011]. По мнению Р. Марони, в послании еврокомиссара «не было ничего нового» [цит. по: La Ue: il decreto dell'Italia… 2011].

На заседании Совета министров внутренних дел и юстиции стран ЕС 11 апреля 2011 г. в Люксембурге большинство государств-членов заняло достаточно жесткую позицию по итальянским предложениям урегулирования кризисной ситуации. Министр внутренних дел Австрии М. Фектер заявила: «Италия – большая страна и должна продемонстрировать хоть немного доброй воли» [цит. по: Ehlers F., Rohr M., Schult Ch., 2011]. Она также отметила, что Вена может не признать итальянский временный вид на жительство, который, по словам министра внутренних дел ФРГ Г. – П. Фридриха, «противоречит духу Шенгена» [цит. по: Ehlers F., Rohr M., Schult Ch., 2011]. Так как с января по апрель 2011 г. на территорию Германии проникло порядка 300 нелегалов, он заявил о намерении возобновить в кратчайшие сроки регулярный пограничный контроль, о чем прежде говорили власти федеральных земель Баварии и Гессена. В то же время Г. – П. Фридрих согласился принять 100 беженцев, находящихся на Мальте, но подчеркнул: «В прошлом году Германия приняла более 40 тыс. беженцев, следовательно, сейчас мяч на итальянской стороне» [цит. по: Donadio R. Italy… 2011] [19]. «Я был чрезвычайно недоволен неожиданным решением Италии переложить свои проблемы на других без предупреждения» [цит. по: The next European crisis… 2011], – заявил министр по вопросам иммиграции и предоставления убежища Нидерландов Г. Леерс. Министр внутренних дел Испании А.П. Рубакальба сказал, что его государство не будет участвовать в программах по оказанию помощи иммигрантам из стран Северной Африки, однако «окажет символическую поддержку Мальте, приняв у себя несколько десятков беженцев, находящихся на ее территории» [цит. по: Ram?rez M., 2011]. Он также подчеркнул, что «речь идет о европейской проблеме, но не следует направлять иммигрантов, прибывших в Италию, в другие страны-члены, так как бежавшие от восстаний не имеют права на предоставление убежища и должны вернуться на родину» [цит. по: Ram?rez M., 2011]. «Абсолютное большинство иммигрантов, находящихся в Италии, – нелегалы. Согласно законодательству ЕС, у них нет права на получение статуса беженца. В Европе не могут находиться те, кто попал на ее территорию незаконным путем», – отметил он [цит. по: Ram?rez M., 2011].

По итогам заседания Совета были приняты решения, касающиеся в том числе миграции из стран Южного Средиземноморья. Совет вновь подтвердил «необходимость проявления искренней и реальной солидарности в отношении стран, более всех затронутых миграционными потоками» [3081 th Council meeting… 2011], и призвал ЕС и «входящие в него государства продолжать оказывать необходимую помощь по мере развития ситуации» [3081 th Council meeting… 2011]. Предполагалось мобилизовать дополнительные фонды финансирования, наладить сотрудничество со странами происхождения иммигрантов в деле охраны границ и политики репатриации, оказать гуманитарную помощь по эвакуации мигрантов и беженцев из зоны конфликта в Ливии, реализовать Региональную программу защиты (Regional Protection Programme) беженцев, находящихся на территории Ливии, Египта и Туниса.

Р. Марони, не удовлетворенный результатами заседания Совета, заявил: «Нам ответили: “Дорогая Италия, это твое дело”. Сомневаюсь, что есть смысл оставаться в Европейском союзе. Это структура, которая работает без промедления только когда нужно спасти банки или объявить войну, но когда необходимо проявить солидарность по отношению к стране, находящейся в затруднительном положении, Евросоюз испаряется. Если таков ответ Европы, то лучше быть одному, чем в плохой компании» [цит. по: Donadio R. Italy… 2011]. Касаясь позиции европейских партнеров, не желающих помочь Италии справиться с накрывшим ее «человеческим цунами», С. Берлускони заявил: «Европа должна получить осязаемое и конкретное наполнение. В противном случае будет лучше, если страны вернутся к своим собственным методам решения проблемы беженцев» [цит. по: Ehlers F., Rohr M., Schult Ch., 2011].

Примечательно, что многие европейские печатные издания поддержали Рим. В частности, немецкая газета консервативного толка «Вельт» (Die Welt) так прокомментировала ситуацию: «Министр иностранных дел Германии одним из первых приветствовал восстания в арабском мире. Но нельзя аплодировать освободительным революциям, а затем укрываться от их негативных последствий. Италия и Мальта не должны в одиночку расплачиваться за негативные последствия тех изменений, которые в длительной перспективе отвечают интересам всей Европы. Было бы хорошо, если бы Северная Европа проявила великодушие в данном вопросе. Большая проблема для Италии и Мальты становится несерьезной, если ответственность за ее решение берут на себя 27 государств» [Wergin С., 2011]. Немецкий политический еженедельник «Шпигель» отметил, что наплыв нелегальных иммигрантов стал еще одним яблоком раздора в переживающей ныне кризис европейской семье наряду с вопросами финансово-экономического регулирования и военной операцией в Ливии. «Но из всех европейских споров этот, вероятно, будет решить сложнее остальных. Иммиграция – это проблема, которая оказывает большое влияние на избирателей во всех государствах – членах ЕС, что подтверждается подъемом правых популистских партий во Франции, Нидерландах, Швеции, а сейчас еще и в Финляндии. Национальные интересы взяли верх над коллективной солидарностью» [Ehlers F., Rohr M., Schult Ch., 2011]. По существу, эти высказывания соответствуют общему настрою граждан европейских государств, что подтверждают приведенные выше данные опросов общественного мнения: их отношение к наплыву нелегальных иммигрантов и беженцев из Северной Африки оказалось менее радикальным, нежели позиция, занятая национальными политическими элитами, которые в значительной степени действовали по инерции, отказываясь от гибкого подхода к проблеме.

26 апреля 2011 г. Н. Саркози посетил Рим. По окончании встречи председатель Совета министров Италии и президент Франции подписали совместное послание, адресованное президенту Евросовета Х. Ван Ромпею и председателю Комиссии Ж.М. Баррозу, в котором излагалось их видение возможного урегулирования кризиса. В письме подчеркивалось, что «массовый приток мигрантов, особенно ударивший по некоторым государствам-членам, является вызовом для всех других партнеров» и, более того, он может поставить под угрозу «одно из важнейших достижений европейской интеграции» – свободу перемещения граждан в пределах Шенгенской зоны [Lettera congiunta… 2011]. С учетом данных обстоятельств необходимо внести поправки в коммунитарное законодательство, в частности, предусмотрев возможность временного восстановления контроля на внутренних границах в случае возникновения особых трудностей в охране внешних границ, а также создание к концу 2012 г. общеевропейской системы предоставления убежища. Италия и Франция также предложили подписать универсальное соглашение со странами Северной Африки в области регулирования миграционных потоков и реадмиссии, добросовестное соблюдение которого вознаграждалось бы мощной поддержкой со стороны ЕС [Lettera congiunta… 2011]. С. Берлускони и Н. Саркози, кроме того, призвали ЕС к выработке правил по упрощению процедур передвижения людей в Средиземноморском регионе, расширению функций агентства Фронтекс и более эффективному противодействию организованной преступности. Импульс всему этому должен был придать саммит Европейского совета в июне 2011 г.

12 мая 2011 г. состоялось внеочередное заседание Совета министров внутренних дел и юстиции государств – членов ЕС, на котором было принято решение продолжить пилотный проект [20] по эвакуации нелегальных иммигрантов с Мальты: более 300 иностранцев, высадившихся незаконно на острове, были направлены в 12 государств – членов ЕС, а также в Норвегию, Швейцарию и Лихтенштейн. Министр внутренних дел Республики Мальта К.М. Бонничи назвал данный проект «прогрессом», но отметил, что «еще многое предстоит сделать» [Over 300 refugees… 2011]. Кроме того, было принято решение о дополнительном выделении Италии из европейских фондов от 15 млн. до 25 млн. евро для урегулирования чрезвычайной ситуации.

В свою очередь, Рим продолжил односторонние усилия по преодолению кризиса. 17 июня 2011 г. Италия признала Переходный национальный совет (ПНС) Ливии в качестве единственного легитимного органа власти в стране, несмотря на полномасштабную гражданскую войну. Премьер-министр и министр иностранных дел Ливии М. Джибриль заявил, что ПНС намерен соблюдать договоры, подписанные предшествующим правительством с Римом (действие итало-ливийского Договора 2008 г. было действительно возобновлено в декабре 2011 г.). Стороны заключили соглашение, в соответствии с которым предполагалось осуществлять совместное регулирование миграционных потоков и репатриацию нелегалов. Оно было раскритиковано итальянской общественностью в связи с тем, что ПНС контролировал на тот момент лишь часть территории страны (Киренаику), а основной поток мигрантов шел из Триполитании, находившейся в то время под контролем М. Каддафи, т.е. подписание подобного соглашения было практически бесполезным. Более того, репатриация в Ливию противоречила бы положениям международного права, так как государство было охвачено военными действиями и не могло рассматриваться в качестве «нейтрализованной зоны». Кроме того, в Ливии, не являющейся участницей Женевской конвенции о статусе беженцев 1951 г., отсутствовали гарантии соблюдения прав перемещенных лиц в случае их возвращения в страну.

23 июня 2011 г. правительство С. Берлускони приняло законопроект № 89, увеличивший максимальный срок пребывания нелегалов в центрах идентификации и высылки с 6 до 18 месяцев. Таков был ответ итальянских национальных властей на решение Суда ЕС от 28 апреля 2011 г. о том, что положение «Пакета мер в области безопасности» 2009 г., приравнивающее нелегальный статус иммигранта к уголовному преступлению с наказанием до четырех лет лишения свободы, противоречит директиве Совета 115/2008 и, следовательно, не может применяться на практике.

5 августа 2011 г. в Италии вступил в силу Закон № 181 о репатриации нелегальных иммигрантов в соответствии с директивой 115/2008. 12 сентября Италия и Тунис подписали экстренный план по репатриации. В целом с 6 апреля по 9 октября 2011 г. было репатриировано более 3,3 тыс. тунисцев [Rimpatriate… 2011]. 6 октября председатель Совета министров С. Берлускони подписал указ о продлении на шесть месяцев временных видов на жительство. Таким образом, 5 тыс. магрибианцев получили возможность остаться в Италии. Принимая во внимание тот факт, что изначально число реципиентов было значительно больше, предполагается, что остальные попросту рассеялись по Европе. Законом № 235 от 8 октября 2011 г. итальянское правительство продлило режим чрезвычайного положения до 31 декабря 2012 г.

Реформирование шенгенского законодательства

Заявления европейских лидеров о возможности введения контроля на внутренних границах широкой поддержки граждан не получили. Пограничный контроль, восстановленный правоцентристским правительством Дании под давлением Датской народной партии в июле 2011 г., после парламентских выборов в октябре 2011 г. и прихода к власти левоцентристской коалиции во главе с Х. Торнинг-Шмидт, был отменен. Более того, новое правительство провело реформу миграционного законодательства, упростив процедуру получения вида на жительство, упразднив министерство иммиграции и распределив его полномочия между другими «традиционными» ведомствами – юстиции и социальной политики.

Европарламент, со своей стороны, принял резолюцию, осуждающую меры по восстановлению контроля на внутренних границах (июль 2011 г.). В связи с этим депутаты предложили ввести новый механизм постоянного наблюдения за любыми подобными попытками со стороны национальных правительств, а также выработать процедуру оказания помощи государствам-членам, сталкивающимся с резким ростом давления на внешних границах. В результате в сентябре 2011 г. Еврокомиссия представила конкретные предложения по затронутой проблематике. Для контроля над добросовестным соблюдением шенгенского законодательства предполагается периодически направлять наблюдателей от Комиссии, а также экспертов и представителей Фронтекс в государства-члены. В случае выявления определенных недостатков они должны обозначить методы их устранения, а национальные правительства – представить соответствующий план действий. Кроме того, по предложению Комиссии дважды в год предполагается проведение дебатов в Совете ЕС и Европейском парламенте относительно эффективности функционирования Шенгенской зоны. Предложено внести изменения и в процесс принятия решения о введении контроля на внутренних границах. В том случае, если речь идет о каких-либо заранее известных масштабных событиях, например политических или спортивных мероприятиях, решение должно приниматься на уровне ЕС квалифицированным большинством по предложению Комиссии. Страны-члены могут вводить контроль на внутренних границах в одностороннем порядке только в случае непредвиденной чрезвычайной ситуации и на срок, не превышающий пять дней, например, при массовом притоке нелегальных мигрантов или лиц, подающих прошение об убежище, не имеющее достаточных под собой оснований. Решение о его продлении принимается на наднациональном уровне. Если страна-член не в состоянии обеспечить контроль на внешних границах, институты и органы ЕС (Комиссия, Фронтекс, Европол), а также другие государства-члены обязаны оказать ей соответствующую финансовую и материально-техническую поддержку.

Следует отметить, что укрепление внешних границ ЕС является одной из задач, обозначенных в Стратегии внутренней безопасности Европейского союза на 2011–2014 гг. К 2013 г. предполагается создать Европейскую систему охраны границ (European Border Surveillance System (EUROSUR)). Основные цели ее функционирования – укрепление южной и восточной частей морской границы ЕС, более тесная координация действий государств-членов со стороны Фронтекс «в духе солидарности и разделенной ответственности» [The EU Internal Security Strategy… 2010], совместный анализ рисков. Их достижение позволило бы сократить число нелегальных иммигрантов, более эффективно противодействовать организованной преступности, занимающейся контрабандой и нелегальным трафиком людей.

Еврокомиссия продолжила работу над совершенствованием «Глобального подхода ЕС к миграции и мобильности» (EU global approach to migration and mobility). По словам еврокомиссара по внутренним делам С. Мальмстрём, он «определяет стратегические рамки миграционной политики Европейского cоюза и государств – членов ЕС» [цит. по: EU unveils… 2011] и нацелен прежде всего на максимизацию положительного воздействия иммиграции на экономическое развитие Европы в духе документа ЕС Стратегия 2020. «Глобальный подход» предполагает развитие сотрудничества в области стимулирования мобильности человеческих ресурсов посредством упрощения визового режима и реализации соглашений о реадмиссии с Тунисом, Марокко и Египтом. Особый акцент также ставится на привлечении через специальные центры трудовых мигрантов из стран-партнеров и защиту их прав.

На саммите глав государств и правительств стран – членов ЕС 23–24 июня 2011 г. были одобрены предложения Еврокомиссии по реформированию миграционной политики, озвученные еще месяцем ранее и во многом перекликавшиеся с упомянутым выше посланием С. Берлускони и Н. Саркози. Происходящие события, по мнению европейских лидеров, выявили необходимость совершенствования общеевропейской миграционной политики, а также создания к 2012 г. Единой европейской системы предоставления убежища (Common European Asylum System) в рамках Стокгольмской программы 2010–2014 гг. В итоговом документе, суммирующем договоренности, достигнутые на встрече Европейского совета, отмечается необходимость развития партнерства в области мобильности человеческих ресурсов (mobility partnership) с соседствующими с ЕС на востоке и на юге странами. Проекты в рамках данного партнерства, которое рассматривается в качестве одной из составляющих Европейской политики соседства, должны быть направлены на упрощение легальной миграции и осуществление «эффективных и гуманных» мер по борьбе с нелегалами [Communication on migration, 2011]. Схожие цели преследует «Диалог со странами Южного Средиземноморья в области миграции, мобильности и безопасности» (май 2011 г.). Достичь их, по замыслу Еврокомиссии, можно посредством поддержки глубоких социально-экономических преобразований в Северной Африке: общее улучшение ситуации и повышение уровня жизни здесь должно способствовать сокращению числа нелегалов, укреплению безопасности и упорядочению миграционных потоков в Средиземноморье. При этом к каждому государству-партнеру ЕС должен выработать индивидуальный подход. Европарламент, со своей стороны, принял решение об увеличении бюджета Фронтекс в 2012 г. на 25 млн. евро для контроля миграционной ситуации в Средиземном море, а также на греко-турецкой границе.

Активизировалась также работа в области формирования Единой европейской политики предоставления убежища. В октябре 2011 г. Европарламент одобрил предложения Комиссии ЕС о внесении изменений в директиву о статусе лиц, нуждающихся в международной защите. В результате индивиды, находящиеся в ситуации, схожей с положением беженцев, уравнены с последними в правах доступа к системе здравоохранения и на рынок труда. В декабре 2011 г. Европейская комиссия опубликовала сообщение о повышении солидарной ответственности государств – членов ЕС в области политики предоставления убежища. В нем содержатся конкретные предложения по формированию Единой европейской системы предоставления убежища, юридическую основу которой должны составить три директивы и два регламента: директива, устанавливающая стандарты и критерии для определения статуса лиц, нуждающихся в международной защите (Qualification Directive), директива о процедуре предоставления убежища (Asylum Procedures Directive), директива об условиях принятия лица, подавшего прошение об убежище (Reception Conditions Directive), регламент «Дублин II» (Dublin II Regulation) и регламент ЕВРОДАК (EURODAC Regulation). Органами, обеспечивающими функционирование Единой европейской системы предоставления убежища, должны стать: Европейское агентство поддержки государств-членов в области политики предоставления убежища (European Asylum Support Office (EASO)), созданное в июне 2011 г. с целью реализации политики расселения лиц, ищущих убежища в ЕС; Европейский фонд помощи беженцам (European Refugee Fund) с бюджетом в 628 млн. евро на 2008–2013 гг., учрежденный в 2008 г. и являющийся одним из четырех основных финансовых инструментов программы «Солидарность и управление миграционными потоками» (Solidarity and Management of Migration Flows). Предложено также создать Фонд убежища и миграции (Asylum and Migration Fund) с бюджетом в 3,9 млрд. евро, средства из которого могли бы идти не только на реализацию программ в области политики предоставления убежища и миграционной политики (регулирование легальной миграции и репатриация), но и интеграции иммигрантов в европейских странах. Это необходимо для устранения раздробленности финансирования между несколькими существующими в настоящее время фондами – Европейским фондом беженцев (European Refugee Fund), Европейским фондом интеграции граждан третьих стран (European Fund for the Integration of Third-Country Nationals) и Европейским фондом репатриации (European Return Fund). Успех пилотного проекта для Мальты подтвердил необходимость дальнейшего использования подобных программ. Кроме того, рассматривается возможность предоставления временной защиты прибывшим в Европу перемещенным лицам по гуманитарным причинам, что не только облегчило бы процедуру рассмотрения прошений о предоставлении убежища, но и упростило бы механизм приема их в различных государствах-членах. Европейская комиссия в то же время делает акцент на том, что «критерии для запуска данного механизма четко определены: он может быть осуществлен только в случае масштабного или неизбежного массового притока перемещенных лиц, не имеющих возможности вернуться в страну своего происхождения по причине небезопасности, в особенности если есть риск, что система предоставления убежища не справится с данным притоком без последствий для ее эффективного функционирования» [An EU agenda… 2011]. Особенно подчеркивается: единственным подобного рода историческим примером является наплыв беженцев из Косово в 1999 г., а «события 2011 г. в Южном Средиземноморье не привели к столь масштабному притоку (перемещенных. – Авт.) лиц в ЕС» [An EU agenda… 2011].

В то же время необходимым условием для создания Единой европейской системы предоставления убежища является реформирование Дублинской системы (регламент «Дублин II» и регламент ЕВРОДАК), так как в результате ее функционирования основная нагрузка по приему беженцев ложится на периферийные страны. Сами государства-члены, включая наиболее «привлекательные» для лиц, желающих подать прошение об убежище, заявляли о ее провале. В частности, в апреле 2008 г. Финляндия перестала возвращать лиц, ищущих убежища, в Грецию как «первую безопасную страну»; так же поступили Великобритания (сентябрь 2010 г.), Швеция (ноябрь 2010 г.) и Германия (январь 2011 г.). В мае 2009 г. Европейский парламент принял пакет мер, направленных на укрепление защиты прав лиц, ищущих убежища в ЕС. Отмечалось, что для снижения нагрузки на некоторые страны недостаточно доброй воли государств-членов – необходимы юридические обязательства, которые заставляли бы членов Евросоюза проявлять солидарность. В 2010 г. депутаты Европарламента также предложили создать механизм финансового поощрения тех государств, которые готовы принять на своей территории беженцев из других стран-членов. На пленарном заседании Европарламента 15 февраля 2011 г. было объявлено, что существующий ныне порядок предоставления убежища в ЕС является проблемой не только для Греции, Италии, Испании или Мальты, но и для всей Европы. Очевидно, что ее решение соответствующим образом и на должном уровне в будущем позволило бы избежать противоречий между государствами – членами ЕС, а также национальным и наднациональным уровнями власти, которые возникли в начале 2011 г.

Кризисная ситуация, сложившаяся в Европе в результате наплыва иммигрантов и беженцев из стран Северной Африки, подтвердила, что в настоящее время политика предоставления убежища и тем более миграционная политика остаются по большей части в ведомстве национальных правительств. Как отметила С. Мальмстрём в своей статье, посвященной европейской миграционной политике, «Европа-27 как единое целое не сдала тест на солидарность с нуждающимися в 2011 г.» [Malmstr?m C., 2012]. Отсутствие единства в ЕС подтверждается также тем, что «в первой половине 2011 г. 75 % всех запросов о предоставлении статуса беженца были приняты только в шести государствах-членах» [Malmstr?m C., 2012]. На межправительственной конференции в Женеве 7–8 декабря 2011 г., посвященной 60-летию Конвенции о статусе беженцев 1951 г. и 50-летию Конвенции о сокращении безгражданства 1961 г., страны-члены, по мнению еврокомиссара по внутренним делам, не смогли выработать общей позиции по проблеме.

В области политики предоставления убежища к настоящему времени в ЕС создана достаточно обширная законодательная база, однако некоторые механизмы отработаны не в полной мере или очевидно несправедливы (как Дублинская система) и потому порождают противоречия между государствами-членами и различными уровнями власти в ЕС. Более того, на общеевропейском уровне отсутствует главное – стратегия приема беженцев и мигрантов. Поэтому кризис 2011 г., по сути, государства ЕС регулировали в режиме чрезвычайной ситуации и в одностороннем порядке через взаимодействие с правительствами стран-доноров, посредством выдачи вида на жительство, как поступила Италия, или временного восстановления пограничного контроля, как это сделали Франция и Дания.

Итак, далеко не по всем вопросам европейским странам удается выработать единую позицию. Так, например, они безоговорочно поддерживают идею демократизации стран Северной Африки, но если же речь заходит о необходимости поступиться национальными интересами, то здесь возникают глубокие разногласия. По существу, современные глобальные и региональные вызовы, прежде всего терроризм, организованная преступность и неконтролируемая миграция, привели к серьезной ренационализации политики безопасности государств – членов ЕС. Более того, во имя обеспечения безопасности европейские страны готовы скорее оказать дополнительную финансовую поддержку в не самые простые для национальных социально-экономических систем времена, нежели открыть двери для иммигрантов. В итоге под вопрос ставятся сами ценности Европейского союза – не только «дух Шенгена», но и права человека – право на жизнь и достоинство личности, так как именно «нелегальные иммигранты расплачивались за “политику пинг-понга” между Мальтой, Францией и Италией» [Martin M., 2011]. Остается и вопрос практически равнодушного отношения к людям, гибнущим в Средиземном море при попытке попасть в Европу: в первые семь месяцев 2011 г. число жертв превысило 1,9 тыс. человек (84 % из них погибли в Сицилийском проливе). В результате были побиты рекордные показатели 2008 г. – 1,5 тыс. человек [Martin M., 2011].

Тем не менее европейцы сумели извлечь для себя определенные уроки. Как в 1990-е годы кризис на Балканах подтолкнул реформу «третьей опоры» [21], так и события 2011 г. придали новый импульс формированию общеевропейской политики предоставления убежища и выработке всеобъемлющего подхода к проблеме миграции. При этом очевидна необходимость действовать на опережение, а не принимать экстренные меры в условиях чрезвычайной ситуации или указывать на ошибки и недостатки post factum. Ведь не только сохраняющаяся, но растущая нестабильность на Среднем и Ближнем Востоке, связанная прежде всего с волнениями в Сирии и возможной военной интервенцией в Иран, может спровоцировать новую волну беженцев, которая накроет Европу [22].

Немаловажной представляется также внутренняя социально-политическая ситуация в европейских государствах, в условиях которой протекают миграционные процессы. Несмотря на то что иммиграция стала заметным фактором социально-экономического развития европейских стран, она же вызывает у европейцев чувство незащищенности перед разрушением национальных культурных и религиозных ценностей, ростом преступности, ужесточающейся конкуренцией на рынке труда и соперничеством за социальные блага. В результате в предвыборный период политики нередко разыгрывают антииммигрантскую карту, что, несомненно, ведет к политизации миграционного вопроса.