Все о Великобритании

Все это создает в парламенте довольно неформальную атмосферу. Отсутствие «собственной территории» у каждого из парламентариев и маленький размер зала побуждают их кооперироваться. Парламентарий выступает со своего места, и при этом ему некуда положить свои бумаги. Поэтому обычно парламентарии говорят в разговорном тоне и недолго. Длинные пламенные выступления звучат в исключительных случаях, когда собираются почти все парламентарии в связи с особенной важностью вопроса. При выступлениях формально соблюдается ряд давних традиций. Так, парламентариям запрещено непосредственно обращаться друг к другу и называть друг друга по имени или фамилии. Все вопросы и ремарки должны «идти» через спикера. При этом говорящий адресует свой вопрос «глубокоуважаемому представителю Винчестера» или «моему глубокоуважаемому другу». Этот человек может сидеть в зале непосредственно перед говорящим, но говорящий ни при каких обстоятельствах не скажет «вы». Изначально такой стиль был призван снизить накал страстей. Сегодня это дань традиции и напоминание парламентариям, что они принадлежат к особой группе людей.

Центральные кулуары в здании парламента

Зал Св. Стефания в здании парламента

Ходом дебатов управляет спикер. Спикер решает, кто выступает следующим, и следит за соблюдением процедуры. В случае ее нарушения спикер имеет право потребовать от нарушителя публично извиниться перед остальными членами палаты и даже отстранить его на несколько дней от заседаний. По своему положению и влиянию спикер – второй «не-аристократ» в стране после премьер-министра. Исторически одной из основных функций спикера было доводить до сведения монарха решения «не-аристократов». Отсюда, собственно, и происходит название этой должности. А поскольку монарх нередко бывал недоволен принятыми решениями, эта функция была малоприятной, и мало кто стремился занять должность спикера. Обычно человека заставляли сделать это, и сложилась определенная традиция введения нового спикера в должность. Парламентарии подходят к вновь избранному спикеру и силой водворяют его в спикерское кресло. И хотя сейчас должность спикера стала гораздо привлекательнее, традиция сохранилась: спикера перетаскивают со скамьи в кресло. Заняв кресло, он обязуется отбросить все партийные интересы и соблюдать нейтралитет.

Все, что говорится в палате общин, публикуется в течение сорока восьми часов в издании, которое называется «Хансард» (Hansard).

Как живет член парламента

Неформальная атмосфера в палате общин в какой-то мере определяется тем, что исторически в нее входили не профессиональные политики, а обычные люди, которые согласились потратить часть своего времени на то, чтобы представлять в парламенте других людей. По идее, они должны были представлять все слои населения и привнести в стены парламента свой жизненный опыт и свои взгляды. Поэтому до начала прошлого века деятельность членов парламента никак не оплачивалась. Считалось, что они выполняют некоторую общественную работу (а не строят собственную карьеру). Понятно, что такую работу могли позволить себе только достаточно состоятельные люди. По сравнению со многими континентальными коллегами, члены Британского парламента и сегодня получают невысокую зарплату. А их условия работы можно оценить по европейским стандартам просто как нищенские: многие вынуждены делить кабинет и секретаря с двумя или даже тремя коллегами.

В последние полстолетия политика стала профессиональной. Большинство членов парламента – это профессиональные политики, для которых работа в парламенте является основной, а во многих случаях и единственной, хотя некоторые парламентарии занимаются по совместительству и другой деятельностью. Но распорядок дня по-прежнему отражает традиции общественной деятельности. Палата общин никогда не заседает с утра. По традиции в это время парламентарии должны заниматься другой работой или осуществлять свои парламентские функции вне стен парламента. С понедельника по четверг парламент начинает свою деятельность в 14.30; в пятницу заседания начинаются раньше, но раньше и заканчиваются перед выходными днями. Парламентарии имеют также большие каникулы: четыре недели на Рождество, по две на Пасху и Троицу, и около одиннадцати недель летом (с начала августа по середину октября).

Однако жизнь британского парламентария является легкой только на первый взгляд. На самом деле он проводит на работе больше времени, чем представитель любой другой профессии. В обычные дни заседания заканчиваются не ранее 22.30. Нередко они длятся на два-три часа дольше, а в некоторых случаях дебаты продолжаются всю ночь. Поэтому суммарное время заседаний оказывается больше, чем в любом другом парламенте Европы. Утром члены парламента заняты работой в комитетах, в библиотеке, с избирателями, подготовкой выступлений. Суббота и воскресенье тоже реально заняты. Парламентарии должны посещать области, от которых они избраны, и выслушивать всех, кто пожелает с ними встретиться. Такая насыщенная жизнь не оставляет времени не только для иной деятельности, но даже для достаточного общения с семьей. Поэтому число разводов среди политиков превосходит весьма высокий среднестатистический уровень по стране.

Обычно парламентский день выглядит следующим образом. 14.30 – молитва. С 14.30 до 15.30 – время вопросов. С 15.30 до 22.00 – основные дебаты. Главным образом дебатируются законопроекты. Большинство законопроектов вносится правительством, однако предусмотрены специальные дни, когда законопроекты вносят отдельные члены палаты. Такие законопроекты имеют небольшие шансы, поскольку остальные парламентарии в них мало заинтересованы и не склонны тратить время на их обсуждение. В 22.00 основные дебаты заканчиваются, и члены палаты имеют возможность вынести на общее обсуждение другие вопросы. На 22.30 планируется окончание работы палаты, но, как уже говорилось, заседания нередко затягиваются, бывает, и до утра.

Особенно оживленным и наиболее посещаемым является время вопросов. В течение этого часа члены парламента имеют возможность задавать вопросы министрам. Таким образом парламентарии стремятся сделать деятельность правительства публичной и контролируемой. Оппозиционеры при этом имеют шанс указать на некомпетентность, а иногда и на бесчестность министров. Вопросы задаются не экспромтом. Они должны быть сформулированы и вывешены на специальной доске, располагающейся возле кресла спикера, за два дня, чтобы министры имели возможность подготовить ответы. Существует, однако, возможность задавать уточняющие вопросы к ответам министров, и именно эту возможность парламентарии стараются использовать для того, чтобы застать того или иного министра врасплох. Особое внимание журналистов и общественности привлекают те пятнадцать минут по вторникам и четвергам, когда на вопросы отвечает премьер-министр.

Как принимаются решения

Основная задача палаты общин – проведение дебатов по различным вопросам. Основные вопросы – это законопроекты и утверждение правительственных планов по сбору налогов и расходованию средств. На основании дебатов принимаются решения. В большинстве случаев они принимаются путем голосования. Голосование происходит следующим образом: те депутаты, которые выступают за принятие решения, проходят через один коридор, вытянутый вдоль зала заседаний (он называется Ayes); те, кто не согласен с предлагаемым решением, проходят через противоположный коридор (он называется Noes).

В большинстве случаев парламентарии голосуют по партийному принципу. В каждой партии есть парламентские организаторы (Whips), которые организуют такое голосование, то есть доводят до сведения каждого члена партии, как именно партия решила голосовать.

Парламентарии, как уже говорилось, не имеют определенных мест в парламенте. Однако передние скамьи по обе стороны от спикера обычно резервируются – справа для лидеров правящей партии (в том числе министров), слева для лидеров оппозиции. Тех, кто располагается на этих скамьях, называют frontbenchers («переднескамеечниками»). Тех, кто не имеет государственных постов или постов в теневом кабинете, называют backbenchers («заднескамеечниками»). Парламентские организаторы осуществляют связь между теми и другими. Они ставят лидеров своей партии в известность о мнении «заднескамеечников» и информирую членов партии о том, как партия голосует. Имея непосредственный доступ к лидерам партии, эти люди пользуются в парламенте довольно большим влиянием. Благодаря такой челночной деятельности случаи, когда члены парламента голосуют против своей партии, крайне редки.

Историческое заседание парламента в Вестминстере в 1640 году

Если правительство проигрывает в парламенте голосование по какому-то важному вопросу, оно по традиции должно уйти в отставку. Поэтому при рассмотрении в парламенте таких вопросов члены парламента обычно принимают участие в голосовании даже в том случае, если они не участвовали в дебатах.

В некоторых случаях партия принимает решение о свободном голосовании, когда каждый голосует по своему усмотрению. Так было, например, при обсуждении вопросов об отмене смертной казни и о допуске телевидения в зал заседаний.

На принятие решений значительное влияние оказывает работа комиссий. Некоторые комиссии создаются временно, для обсуждения конкретных законодательных инициатив. Наряду с этим существуют постоянные комиссии, контролирующие ту или иную сферу деятельности правительства. Постоянная комиссия обычно включает в себя около сорока человек и должна отражать соотношение сил в парламенте.

Палата лордов

Уникальной особенностью британского парламента является то, что часть мест в нем передается по наследству. В отличие от членов палаты общин, члены палаты лордов (которых называют «пэрами») не избираются, а являются «членами по праву». Для двух третих из них это право обеспечивается унаследованным аристократическим титулом. Таким образом, палата лордов является наследием былых недемократических времен. Но с тех пор она в значительной степени утратила свое влияние. Существование такого реликта – феномен чисто британский.

В наше время палата лордов, как и монархия, имеет очень ограниченную реальную власть. Все законопроекты обязательно проходят через палату лордов. Но возможность палаты отвергнуть законопроект ограничена. Если законопроект прошел согласование в палате общин, то по истечении определенного срока (обычно шести месяцев) он станет законом независимо от того, утвердят его лорды или нет.

Такое ограничение было введено в 1910 году, когда либеральное правительство предложило увеличить налоги с богатых. Палата лордов отвергла законопроект, нарушив тем самым устоявшуюся традицию, по которой финансовые вопросы контролировала палата общин. Правительство проиграло голосование в парламенте. По традиции оно обратилось к Королю с просьбой объявить выборы и выиграло эти выборы. Вслед за этим оно вновь внесло предложение по налогам, а также законопроект, ограничивающий власть лордов. Палата лордов отклонила оба законопроекта, правительство снова ушло в отставку и снова выиграло выборы. Возник конституционный кризис. Но он не повлек за собой никаких революционных изменений. Просто Король сообщил лордам, что если они вновь отклонят законопроекты, то он жалует титул такому количеству людей, которое обеспечит правительству большинство в палате лордов. В результате палата лордов согласилась с обоими законопроектами, в том числе и с ограничением своей власти. В соответствии с этим законопроект, который три года подряд утверждается палатой общин, становится законом без утверждения палаты лордов. Впоследствии трехлетний срок был сокращен (в 1949 году).

Палата лордов. Зал заседаний

С 1958 года состав палаты лордов изменился. Появились «пожизненные пэры» (life peers). Этот титул жалуется за заслуги, дает право заседать в палате лордов, но не передается по наследству. Он появился как средство найти место в обществе выдающимся политикам, ушедшим в отставку. Например, тем, кто уже не может тянуть лямку в палате общин, но еще хочет сохранить возможность высказывать свое мнение и влиять на политическую жизнь. Среди получивших такой титул – несколько бывших премьер-министров и сотни министров. Для политических партий это механизм смены лидера: при появлении в партии нового более прогрессивного лидера старый получает почетную отставку и переходит из палаты общин в палату лордов.

Сейчас в палате лордов состоит более 300 членов, не имеющих аристократического происхождения. И хотя общее число членов палаты превышает тысячу, именно они являются наиболее активными участниками заседании, имеющими опыт политической деятельности. На многих заседаниях они составляют большинство.

Палата лордов. Библиотека

Есть еще две категории пэров, которые заседают в палате лордов не по наследству, а в соответствии со своим положением в обществе. Это двадцать шесть епископов англиканской церкви и примерно двадцать верховных судей (Law Lords). Традиционно палата лордов является высшей судебной инстанцией в стране. Но когда палата лордов рассматривает апелляции и иные подобные вопросы, голосуют только верховные судьи.

Современная палата лордов является ареной публичных дискуссий. Поскольку ее члены не связаны никакими партийными обязательствами, они нередко затрагивают те вопросы, которые были упущены палатой общин. Законопроекты обсуждаются здесь намного подробнее, чем в палате общин, где у парламентариев не хватает на это времени. В результате устраняются многие недоработки и противоречия. Немаловажно и то, что палата общин фактически контролируется правительством, и палата лордов следит за тем, чтобы этот контроль не перерос в диктатуру.

В палате лордов происходит и ежегодное открытие работы парламента после летних каникул. По традиции, когда Королева приезжает в парламент, сопровождающий ее слуга вначале стучит в двери палаты общин и просит впустить Королеву, чтобы она могла сообщить, что именно «ее правительство» должно делать в следующем году. Члены палаты общин отказываются впустить Королеву. Эта традиция связана с тем, что в семнадцатом столетии Карл I однажды ворвался в парламент и пытался арестовать некоторых его членов. С тех пор монарх не может войти в палату общин. Однако члены палаты общин соглашаются проследовать в палату лордов и там выслушать Королеву.

Сегодня многие политики считают, что парламент должен быть по-настоящему двухпалатным, то есть что вторая палата должна играть более конструктивную роль, а для этого ее следует реорганизовать, в частности, исключить наследование членства в парламенте. Но пока нет единого мнения о том, как именно должен быть преобразован состав палаты лордов, и она продолжает существовать как один из символов традиций и стабильности.

Как законопроект становится законом

До того как законопроект поступает в парламент, он проходит предварительное обсуждение. Если этот законопроект вносится правительством, то скорее всего вначале будут опубликованы разъяснения его основных идей, так называемые Green and White Papers. После этого юристы формулируют проект закона в юридических терминах. Такой документ, поступающий на рассмотрение в парламент, называется bill (билль, законопроект). Вначале документ рассматривается в палате общин. Первое чтение – это формальное ознакомление с проектом без дебатов. Затем следует второе чтение, в ходе которого дебатируются основные принципы. После второго чтения обычно проводится голосование. Затем законопроект поступает в комитет, где он рассматривается в деталях и голосуются поправки. На следующей стадии палата рассматривает внесенные поправки. После этого – третье чтение, в ходе которого проект с внесенными изменениями дебатируется в целом. Затем проект передается в палату лордов, где проходит такие же стадии. Если в палате лордов вносятся поправки, то они обсуждаются впоследствии палатой общин. После того как обе палаты пришли к согласию, законопроект получает королевское утверждение и становится парламентским законом (Act of Parliament).

Выборы

Известно, что система выборов в Великобритании одна из самых простых в Европе. Но тем, кто не знает, как именно она работает, довольно трудно бывает понять результаты выборов. Так, например, в 1992 году голоса избирателей распределились следующим образом: консерваторы набрали 43% голосов, либералы – 35%, либеральные демократы – 18% и представители остальных партий – 4%. Пятидесятипроцентный барьер не преодолел никто, но консерваторы при этом получили в палате общин 52% мест, то есть абсолютное большинство. Либералы тоже получили непропорционально много мест – 41%. У представителей остальных партий цифры совпадают: 4% голосов избирателей и 4% мест в палате общин. Но это случайное совпадение. Либеральные демократы, которым избиратели отдали почти в пять раз больше голосов, получили в палате общин всего 3% мест. И это не ошибка и не опечатка. Как такое может быть?

Система выборов

В отличие от любой другой страны мира, система политического представительства в Британии сложилась задолго до становления демократии. И задолго до того, как национальные интересы стали преобладать над местными. В такой ретроспективе палата общин – это просто собрание людей, каждый из которых представляет свой регион. Изначально правительство вообще не интересовалось тем, как именно избран тот или иной представитель. Первый закон, регулирующий проведение выборов, появился только в 1832 году. Он устанавливал одинаковое право голоса по всей стране, исключал возможность голосования в очень маленьких поселениях, где избирателей можно было вынудить голосовать так или иначе, и придавал статус новым городам, Бирмингему и Манчестеру, которые до этого не были представлены в парламенте. В результате право голоса (зависящее от состояния) получило примерно 5% взрослого населения. До появления этого закона каждое графство и каждый город сами решали, каким именно образом избирать своего представителя.

Сегодня подавляющее большинство избирателей голосуют за представителя той партии, которую считают нужным поддержать. Но система выборов сложилась до того, как возникли современные политические партии. И традиция, согласно которой член парламента представляет в первую очередь свой регион, сохранилась. Именно поэтому сама система выборов предельно проста. Вся страна разделена на избирательные округа, примерно равные по численности населения (около 90 000 человек). Любой человек, желающий избираться в парламент, должен выдвинуться от одного из избирательных округов. В день выборов каждый избиратель приходит на свой избирательный участок, получает бюллетень с именами всех кандидатов, отмечает одного из них и опускает бюллетень в урну. По окончании голосования производится подсчет голосов, и набравший большинство становится членом парламента по данному избирательному округу. И это все. Нет никакого рейтингового голосования, при котором избиратель может выбрать несколько кандидатов (если в бюллетени отмечен более чем один кандидат, бюллетень считается недействительным). Никто не подсчитывает процент голосов, набранный кандидатом от той или иной партии: есть победитель, а все остальные голоса просто никак не учитываются. Нет механизма создания в парламенте дополнительных мест с учетом влиятельности партии. В упомянутом 1992 году в парламент был избран 651 представитель. И хотя это были общенациональные выборы и государство следило за их проведением, в действительности это были местные выборы в 651 округе, проведенные одновременно.

Еще несколько цифр, проясняющих ситуацию. Предположим, в избирательном округе Честерфилд консерваторы набрали примерно 9000 голосов, либеральные демократы – примерно 20 000, а лейбористы примерно 26 000. В округе Тонтон эти цифры составили соответственно 30 000, 26 000 и 8000. Просуммировав их, мы видим, что больше всего голосов набрали либеральные демократы, но места в парламенте получили консерваторы и лейбористы. Либеральные демократы проиграли потому, что не были первыми. В британской избирательной системе важно быть первым. Британцы называют ее "first-pass-the-post", намекая на некоторую аналогию со скачками. Остается добавить, что цифры 1992 года взяты достаточно произвольно; они отражают общие закономерности, которые с тех пор мало изменились.

Если одна из партий получает в парламенте очень небольшое преимущество, то расклад сил может измениться в результате довыборов. Необходимость в довыборах возникает в случае отставки или смерти члена парламента. Довыборы производятся в том избирательном округе, который представлял выбывший депутат, и могут происходить в любое время. Результаты довыборов ни при каких обстоятельствах не могут повлечь за собой смену правительства, но могут изменить расклад сил в парламенте. Однако за ними с интересом следят как за индикатором популярности (или непопулярности) правительства. Если возникает необходимость обеспечить место в парламенте кому-либо из влиятельных деятелей партии, то довыборы используются как механизм, позволяющий это сделать. Кто-либо из членов парламента, принадлежащий этой партии, подает в отставку, и на его место избирается требуемый кандидат.

Сам механизм отставки члена парламента представляет собой трогательный пример отношения к традициям. Парламентарий является представителем определенного избирательного округа, и в соответствии с традициями ему не пристало лишать свой округ представительства. Поэтому просто подать в отставку он не может. Вместо этого член парламента, решивший выйти в отставку, подает на должность Steward of the Chiltern Hundreds (управляющий Чилтернскими землями в графстве Букенгемшир). Это должность без обязанностей и без оплаты. Но формально занимающий ее является зависимым от Королевы. В соответствии с давно устоявшейся практикой член парламента должен быть независим от монарха. (Именно по этой причине высокопоставленные госслужащие и военные не могут быть членами парламента.) На этом основании новоявленный управляющий автоматически выводится из парламента и назначаются довыборы.

Периодичность и организация выборов

Решение о проведении выборов принимает правительство. Закон требует только, чтобы выборы проводились не реже, чем раз в пять лет. Но в действительности промежуток времени между выборами может быть и меньше. Как правило, правящая партия не откладывает выборы до последнего. В 1983 и 1987 годах консерваторы объявляли выборы после четырех лет работы правительства. А если партия имеет в парламенте очень небольшое большинство или вовсе не имеет его, промежуток между выборами может быть совсем коротким.

После того как дата выборов назначена, кандидаты вносят залог ?1000 должностному лицу, контролирующему ход выборов в данном избирательном округе (Returning Officer). Залог возвращается кандидату только в том случае, если он наберет как минимум 5% голосов. Этот залог призван отсечь кандидатов-шутников, но это помогает лишь отчасти. Известным «героем» парламентских выборов является Дэвид Сати, который более тридцати лет неизменно, хотя и безуспешно, принимает участие в выборах по одному и тому же округу. За кандидатов от основных партий залог обычно вносит местная партийная организация. Но чтобы стать кандидатом, вовсе не требуется быть членом какой-либо партии. Не обязательно даже проживать в данном округе. Более того, одно из противоречий избирательной системы состоит в том, что юридически партии вообще не существуют. Нет закона, который определял бы существование партий или регулировал бы их деятельность. Избирательный закон позволяет кандидату, если он желает, кратко изложить в бюллетене свою позицию. В большинстве случаев кандидаты просто констатируют: «консерватор», «лейборист», «либеральный демократ». Но в принципе можно написать все, что угодно.

Чтобы голосовать на выборах, необходимо быть старше восемнадцати лет и быть внесенным в избирательные списки. Такие списки составляются ежегодно по каждому избирательному округу. Если человек переехал из одного избирательного округа в другой и его не успели внести в списки по новому месту жительства, для него может быть организовано голосование по почте. Голосование на выборах не является обязательным.

Избирательная кампания

Избирательная кампания в Британии проходит относительно тихо. Съезды и демонстрации, характерные, например, для США, в Британии практически не проводятся. О том, что приближаются выборы, в наибольшей степени сигнализируют средства массовой информации.

Избирательная кампания отражает контраст между формальной и реальной сторонами дела. Формально в каждом избирательном округе проводится своя избирательная кампания. Местная пресса предоставляет свои страницы кандидатам, кандидаты проводят митинги, агитаторы (canvassers) обходят избирателей, стараясь привлечь их на сторону своего кандидата. Сумма денег, которые кандидат имеет право потратить на выборы, строго ограничена, и кандидат обязан предоставить подробный отчет для проверки.

Но в действительности вся эта активность не имеет особого значения. Подавляющее большинство британцев голосуют за того или иного кандидата исходя не из его личных качеств и взглядов, а ориентируясь исключительно на его принадлежность к определенной партии. На встречи с кандидатами ходит очень мало людей. Многие избиратели не читают местную прессу. Кандидат не может встретиться с большинством избирателей округа, как бы энергично он ни действовал в этом направлении. Поэтому реальная избирательная кампания происходит на национальном уровне. Партии тратят на рекламу и на информацию в прессе миллионы фунтов стерлингов. Поскольку нет закона, регулирующего деятельность политических партий, то нет и ограничений на суммы, которые партии могут тратить на предвыборную кампанию. Нет также закона, обязывающего партии предоставлять информацию об источниках своих средств. Это в последнее время является предметом бурных дебатов. Консерваторы получают значительные пожертвования от частных лиц, иногда зарубежных. Другие партии стараются провести закон, позволяющий контролировать источники партийных денег и запрещающий принимать пожертвования от иностранцев. Существует соглашение, по которому британские партии не покупают телевизионное время, но они организуют точно рассчитанные по времени политические радиопередачи. Такая избирательная кампания ставит во главу угла национальных, а не местных политических лидеров. Личные качества кандидата могут повлиять на результат лишь в «маргинальных» избирательных округах, в которых небольшое изменение в предпочтениях избирателей по сравнению с прошлыми выборами может радикально изменить результат. В этом случае агитаторы проявляют особую активность. Они стараются выявить неопределившихся избирателей и склонить их на сторону своего кандидата.

День выборов