Россия и современный мир №2 / 2015

Было и другое важнейшее обстоятельство, которое практически исключало возможность того, что взгляды сторонников социального государства смогут оказывать преобладающее влияние на формирование политического курса постсоветской России: они противоречили текущим интересам и потребностям выходящей на авансцену бюрократии. К началу 90-х годов, когда Россия встала перед фактом неизбежности реформ, в стране не было необходимого в переходный период ответственного государства, способного вырабатывать соответствующее переживаемому этапу нормы, а также надлежащих органов исполнительной власти, обеспечивающих следование им на практике.

Государственные органы все более заполнялись теми, кого мало волновала профессиональная деятельность в нем как таковая, но чрезвычайно привлекали карьерные возможности, понимание, основанное на опыте последнего времени, что исполнение распределительных и контрольных функций власти всегда может быть конвертировано в валюту. В итоге российская бюрократия становилась все менее профессиональной, все более многочисленной и безразличной к повседневным нуждам народа, но обладающей все большей властью.

Превращаясь в доминирующий слой общества, отечественное чиновничество стремилось к достижению двух основных целей: большего доступа к материальным благам в официальной и неофициальной форме и меньшей загруженности повседневной, требующей высокой квалификации, но не сулящей непосредственных материальных выгод деятельностью. При этом было весьма желательно, чтобы названные стремления и основанная на них политика вписывались в какой-либо признанный в мире бренд. Но ни консерватизм, ни социалистические течения в их реформистской и революционной форме не могли удовлетворить последнего пожелания российской бюрократии. До некоторой степени на это способен либерализм, но только в той части, в какой он призывает к сокращению государственных функций, но ни в коем случае не тогда, когда он требует удешевления государства, сокращения численности чиновничества и изживания коррупции. Все же за неимением лучшего выбора отечественная бюрократия предпочитала рядиться в либеральные одеяния. Однако все это не имело ничего общего с основными направлениями классического либерализма. Это было российское ноу-хау – чиновничий либерализм, или бюролиберализм.

Естественно, что социальная проблематика, вопросы распределения и перераспределения находились под особым вниманием бюрократии, стремившейся закрепить за собой монополию на получение максимально большого куска общественного пирога. Однако усилия на этом направлении в некоторой степени ограничивались намерением хотя бы внешне соответствовать общепризнанной передовой социальной модели. Это заставляло значительную часть политических сил российского общества на вербальном уровне высказывать одобрение ее концепции, что в известной степени способствовало появлению в Конституции РФ 1993 г. 7-й статьи, в которой РФ провозглашалась социальным государством.

Во многих прежних и современных дискуссиях можно слышать тезис, что провозглашение России в Конституции РФ 1993 г. социальным государством было по меньшей мере преждевременным. В этой части действия принимавшей Основной закон элиты заслуживают реабилитации. Сама по себе такая «поспешность» отнюдь не была чем-то беспрецедентным. Вспомним, например, что когда ФРГ в своей Конституции 1949 г. объявила себя «социальным государством», она еще только выходила из послевоенной разрухи. Но в данном случае все свидетельствовало, что речь идет о желанной для народа и политической элиты страны цели.

Гораздо более веским основанием для критики является тот факт, что Конституция РФ 1993 г. принималась в принципиально иной по сравнению с западноевропейскими государствами общественной и социально-психологической ситуации. Следует помнить, что этот основополагающий документ обсуждался в ходе жесточайшего противостояния исполнительной и законодательной власти, приведшего к кровопролитному конфликту, окончившемуся в пользу первой из них. В этих условиях сторонники и противники включения в текст Основного закона статьи о социальном государстве приводили за и против такого решения множество аргументов, базировавшихся в основном на идеологических позициях, а также на соображениях понимаемой ими по-своему политической целесообразности.

Конституция РФ 1993 г. сама по себе была, с одной стороны, инструментом борьбы, а с другой – документом, закрепляющим победу бюрократии. Было бы странно, если бы она утверждала в жизни страны, как того требуют фундаментальные основы социального государства, компромиссные, конвергентные начала. В России мы имеем дело с негативной ипостасью конвергенции, ее антиподом, синтезирующим не лучшие черты социализма и капитализма, но порождающим конфронтационную модель развития общества. Она с неизбежностью возбуждает социальное недовольство, проявляющееся в разного рода конфликтах, среди которых особую остроту имеет напряженность по линии «бюрократия – общество».

Понятно поэтому, что провозглашение России социальным государством Конституцией РФ не могло находить адекватного отражения в практической политике. В ней в полной мере отражались основные особенности бюролибералистского подхода к проблематике социального государства. Каковы же эти особенности? Намереваясь обелить российскую социальную политику, представить осуществляемые с пугающей периодичностью «непопулярные» реформы в выгодном свете, отечественные реформаторы пытались подвергнуть ревизии саму концепцию социального государства. Они стремились придерживаться такого подхода к мировоззренческим основам этого феномена, который позволял бы выстраивать любые, самые экзотические схемы эволюции социального государства, не ориентируясь на конкретно-историческую действительность западноевропейских стран.

В частности, в этой части политического спектра весьма популярен стал «ресурсный» подход к социальной политике. При таком подходе ее проблемы могли обсуждаться только в категориях, выводящих ее за рамки общественного контроля и обеспечивающих полное всевластие бюрократии в данном вопросе: «Денег нет!» – «Деньги есть!» А это полностью противоречит самой природе социальной политики, но позволяет любые обоснованные требования снизу объявлять несвоевременными, утверждая, что их невозможно выполнить по экономическим причинам. Причину распространенности данного подхода вскрыл британский экономист и публицист С. Бриттан: «Чем более избирательным становится социальное обеспечение, тем щедрее могут быть правительства по отношению к категории наиболее высокооплачиваемых людей» [1, с. 71].

В современной теории социальной политики в отличие от конкретной экономики и нерегулярной благотворительности количественные показатели (будь то тонны, кубометры, миллиарды единиц любой валюты) могут играть лишь второстепенную роль. Цивилизованная же социальная политика нашего времени устанавливает правильные пропорции, соотношения, проверяя их в коэффициентах, долях, других критериях, соотнося с общими принципами социального государства. Но именно такая позиция все больше изживается в ходе социальных реформ XXI в. Окончательно разрушена Единая тарифная сетка (ЕТС), из законодательной базы изымаются и без того не соблюдавшиеся различные документы, устанавливавшие в долях и процентах расходы, например, на науку, здравоохранение, образование, оборонные цели.

Распространяемое российскими реформаторами представление, будто активную социальную политику можно вести лишь при благоприятных условиях в преуспевающих странах, находит известный отклик в сознании многих россиян. Между тем конкретная история свидетельствует о другом. Нередко коренные повороты в области социальной политики, следствием которых становилась ее резкая активизация, ее перевод на значительно более высокую орбиту, совершались именно в чрезвычайных ситуациях. Можно вспомнить глубокие социальные реформы Ф.Д. Рузвельта, осуществленные в разгар Великой депрессии. Еще более впечатляющим был образ действий консерваторов в социальной сфере Великобритании в 1940–1941 гг., когда страна находилась под угрозой массированного вторжения гитлеровской Германии на ее территорию. Подняв социальную политику на недосягаемый прежде уровень, они открыли современную историю социального государства. Расхожее представление, будто государство становится социально ответственным не в результате принятия обществом определенных политических решений, а вследствие достижения определенного уровня экономического развития, никоим образом не может быть вписано в реальный исторический контекст становления социальных государств.

* * *

Государство как никакой другой институт современного общества обладает широкими возможностями для поддержки определенных ценностей и концепций и утверждения их в практической политике. Доминанта социально-политической линии новой российской власти в соответствии с интересами тех слоев, на которые она опиралась, проявлялась, в частности, в стремлении снять с обсуждения коренные проблемы функционирования социально ответственного государства. Среди них – вопросы о необходимости государственной политики регулирования доходов и собственности, заработной платы, границ, выход за которые делает чрезмерное социально-экономическое расслоение неприемлемым с разных точек зрения.

Усилия были направлены на то, чтобы расчистить каналы для интенсификации совершенно несвойственного в рамках цивилизованной социальной политики перераспределения средств «снизу вверх» под флагом борьбы с «государственным патернализмом» и «социальным иждивенчеством». Резкое усиление дифференциации доходов объявлялось чуть ли не неизбежной платой за переход к рынку, а также условием инвестиционного роста, структурной перестройки, требованием социального государства.

Однако применение даже относительно небольшого набора давно и широко применяемых в ведущих странах Европы критериев позволяет надежно отделить социальные государства от тех, которые без видимых оснований стремятся слыть ими. Вряд ли даже самый ярый адепт существования особой российской модели социального государства найдет хотя бы два-три индикатора, по которым Россия соответствует его канонам. Вместе с тем отечественная социальная сфера изобилует самыми разнообразными диспропорциями и перекосами, избавление от которых должно было бы стать важнейшей целью современной социальной политики России. Вот только один, но чрезвычайно важный пример, который содержит эмпирические данные (см. табл. 1), позволяющие сделать веские выводы о мере социальности Российского государства.

В классических социальных государствах Западной Европы уже давно осознана простая истина, что неоправданная, противоречащая социальной справедливости жесткая социальная дифференциация всегда порождает опасные для социума неэффективные, конфликтогенные, общественные и экономические отношения и институты. Здесь дифференциация по доходам последовательно ограничивается благодаря активной деятельности государства в различных сферах, а не только в социальной области. Этот факт достаточно хорошо известен в нашей стране.

Намного меньше российская общественность осведомлена о том, что и бывшие страны СЭВ, и бывшие республики СССР независимо от того, являются ли они уже членами ЕС или нет, имеют намного лучшие показатели социально-экономического расслоения. По данному краеугольному критерию социальности государств РФ выглядит в Европе белой вороной, даже если ориентироваться только на данные официальной статистики.

Таблица 1

СТЕПЕНЬ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАССЛОЕНИЯ НАСЕЛЕНИЯ[25 - По всем странам, кроме России, Республики Беларусь, Республики Молдова и Украины – оценки Всемирного банка основаны на национальных данных обследований домашних хозяйств.] (в %)

* Коэффициент Джини (индекс концентрации доходов / заработной платы) характеризует степень отклонения линии фактического распределения общего объема доходов / заработной платы от линии их равномерного распределения. При этом чем выше значение показателя, тем более неравномерно распределены доходы / заработная плата.

** Коэффициент фондов (коэффициент дифференциации доходов / заработной платы) характеризует степень социального расслоения и определяется как соотношение между средними уровнями доходов / заработной платы 10% населения с самыми высокими доходами и 10% населения с самыми низкими доходами / заработной платой. Необходимо отличать от децильного коэффициента (коэффициента дифференциации доходов), характеризующего степень социального расслоения и определяемого как отношение уровней доходов, выше и ниже которых расположены по 10% наиболее и наименее обеспеченного населения соответственно.

 Распределение денежных доходов по 20%-ным группам населения, ранжированного в порядке возрастания среднедушевых денежных доходов. С 2012 г. – включая данные по Чеченской Республике.

 Распределение потребительских расходов по 20%-ным группам населения, ранжированного в порядке возрастания среднедушевых потребительских расходов.

 Распределение располагаемых ресурсов по 20%-ным группам населения, ранжированного в порядке возрастания среднедушевых располагаемых ресурсов.

 Распределение общих доходов по 20%-ным группам населения, ранжированного в порядке возрастания общих доходов.

Источник: Росстат [9, с. 288].

Больше того, есть веские основания предполагать, что данные таблицы 1, как бы ни удручающе они выглядели для россиян, все же приукрашивают истинную картину. Многие авторитетные российские исследователи полагают, что государственная статистика РФ понижает объективную оценку дифференциации доходов в 2–4 раза. Причем критика оценок статистических органов далеко не всегда исходит из оппозиционных кругов.

Так, неоднократно занимавший министерские должности в российских правительствах С.В. Калашников в одной из своих книг приводит таблицу, из которой следует, что в 1999 г. децильный коэффициент был равен 13,3 [5, с. 105]. Однако в другом месте этой же самой книги упомянутый автор утверждал, что в 1999 г. «соотношение доходов 10% наиболее и наименее обеспеченного населения… достигло 28 раз» [5, с. 63]. Этот пример заставляет прислушиваться к мнению тех, кто считает, что официальная статистика в РФ нередко существует в двух ипостасях: «для служебного» и для общего пользования [10, с. 275–278].

Следует учитывать и тот факт, что даже идеально чистая официальная статистика не могла бы в полной мере отразить степень социального расслоения по доходам. Для этого нужно учитывать владение недвижимостью, ценными бумагами и другими активами, а также статус в процессе принятия управленческих решений. Есть и другие связанные со спецификой РФ важнейшие причины неизбежного занижения рассматриваемого показателя. Среди них – невозможность даже относительно точного определения размера доходов самых низших, но весьма многочисленных слоев (бомжи, беженцы и др.).

Важно отметить также, что данные таблицы 1 отражают усредненную ситуацию по стране. Тенденции же дальнейшего социального развития РФ в большей мере отражаются в тех регионах, которые идут в авангарде проводимого курса, среди которых особое место занимает Москва. Но именно здесь продолжается дальнейшее разрастание пропасти между наиболее и наименее обеспеченными слоями населения. По данным агентства «PartnerSearch», коэффициент фондов в Москве значительно больше общероссийского и продолжал расти [6].

Теоретически рассуждая, высокая степень социального расслоения общества может быть нивелирована инструментами социальной политики. Однако приведенное предположение не соответствует реалиям российской жизни, что выявляют другие важнейшие базисные индикаторы, с помощью которых определяется вектор социальной политики. Это позволяет прояснить направленность социально-политического развития, степень социальности государства.

Прогрессивная социальная политика смягчает дифференциацию доходов, содействует определенному выравниванию жизненных шансов представителей различных социальных страт, как это происходит в классических социальных государствах. При этом средства, выделяемые на социальные нужды, несмотря на универсализм государств благосостояния, пусть и не со слишком большим уклоном, текут в направлении «сверху – вниз». В России же, учитывая ее дифференциацию по доходам, финансы должны были бы перетекать «сверху – вниз» значительно более отвесно. Как это происходит на самом деле в одном важном аспекте социальной политики, показывают нижеприведенные эмпирические данные (табл. 2).

Таблица 2

РАСПРЕДЕЛЕНИЕ ДОМАШНИХ ХОЗЯЙСТВ, ПОЛЬЗОВАВШИХСЯ ЛЬГОТАМИ ПО 10%-ным ГРУППАМ НАСЕЛЕНИЯ В 2004 г. (по материалам выборочного обследования бюджетов домашних хозяйств; в %)

Источник: Росстат[26 - Весьма примечательно, что указанный статистический сборник стал последним, в котором Росстат выпустил в открытый доступ данные по предоставлению льгот различным по уровню доходов децилям российского населения. После принятия Федерального закона Российской Федерации от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ (О «монетизации льгот») эти данные стали выглядеть чрезмерно неудобными.] [8, с. 207].

Примечания: Слева римскими цифрами обозначены 10%-ные группы населения по доходам. Под цифрой I – группа с минимальными доходами. Сверху под арабскими цифрами – 1) получатели хотя бы одного из перечисленных видов дотаций и льгот; 2) получатели дотаций и льгот на питание; 3) на оплату транспортных услуг; 4) на оплату жилья и коммунальных услуг; 5) на ремонт, строительство и покупку жилья; 6) на оплату отдыха; 7) на медицинское обслуживание; 8) на содержание детей в детских дошкольных учреждениях; 9) на обучение детей и взрослых; 10) на другие цели.

Официальные данные убедительно показывают, что самые бедные имеют относительное, но не абсолютное преимущество по дотациям и льготам перед самыми богатыми лишь на содержание детей в детских дошкольных учреждениях, да и то лишь потому, что богатые проявляют малый интерес к этому социальному благу. В целом же основной вектор социальной политики российского государства устойчиво ориентирован на перекачку средств «снизу – вверх».

Российское государство выступает своего рода камертоном в корпоративной социальной политике, в которой движение средств также идет в направлении, противоречащим сути социального государства: «снизу – вверх». Это подтверждают данные о располагаемых ресурсах и расходах на конечное потребление в зависимости от уровня среднедушевых располагаемых ресурсов по 10%-ным (децильным) группам населения (табл. 3).

Таблица 3

СТОИМОСТЬ УСЛУГ, ПРЕДОСТАВЛЕННЫХ РАБОТОДАТЕЛЕМ БЕСПЛАТНО ИЛИ ПО ЛЬГОТНЫМ ЦЕНАМ ПО ДЕЦИЛЬНЫМ ГРУППАМ (в среднем на члена домохозяйства в месяц, руб.)

Источник: Росстат [4, с. 16–17].

Примечание: Здесь в группировках по децилям первая и десятая группы означают: первая – с наименьшими располагаемыми ресурсами; десятая – с наибольшими располагаемыми ресурсами.

Еще одним важнейшим критерием оценки государства, позволяющим прояснить вопрос о его характере, является степень преобладания бюджетных расходов на исполнение социальных функций над затратами на бюрократические и силовые структуры.

Таблица 4

СТРУКТУРА РАСХОДОВ (в %) ГОСУДАРСТВЕННОГО (КОНСОЛИДИРОВАННОГО) БЮДЖЕТА ПО ФУНКЦИОНАЛЬНОМУ ТИПУ[27 - Источники данных: Government Finance Statistics Yearbook, 2008, 2010, 2012. IMF, Washington, 2008, 2010, 2012.]

** Федеральный бюджет.

Источник: Росстат [7, с. 199].

Столбцы: 1 – год; 2 – услуги органов государственного управления; 3 – оборона, общественный порядок и безопасность; 4 – экономические услуги; 5 – защита окружающей среды; 6 – жилищно-коммунальное хозяйство; 7 – здравоохранение; 8 – отдых, культура и религия; 9 – образование; 10 – социальная защита.

Проанализируем данные, содержащиеся в таблице 4, с точки зрения соотношения расходов на приоритетные государственные нужды, включая силовые структуры, и социальных расходов. Для этого вынесем за скобки 4 столбец. При этом сумма цифр, содержащихся во 2 и 3 столбцах, будет характеризовать расходы на полицейско-бюрократические услуги, а в 5–10 столбцах – социальные расходы. В этом случае искомое соотношение будет выглядеть следующим образом: Россия – 36,3:53,8; Австрия – 17,4:72,0; Бельгия – 21,2:67,6; Болгария – 21,1:65,9; Венгрия – 25,1:63,0; Германия – 19,5:72,7; Дания – 18,1:75,9; Италия – 24,4:68,5; Кипр – 33,4:58,3; Латвия – 18,5:62,6; Литва – 18,9:70,7; Мальта – 19,7:68,4; Нидерланды – 18,1:71,1; Польша – 20,3:66,3; Португалия – 21,5:67,7; Румыния – 24,2:57,9; Словакия – 24,1:61,9; Великобритания – 21,1:72,5; Финляндия – 18,7:72,6; Франция – 17,9:75,9; Хорватия – 22,2:67,2; Чехия – 19,8:65,9; Швеция – 18,9:72,2.

Как мы видим, ни одна из названных стран – членов ЕС, за исключением находившегося в 2011 г. в тяжелом кризисе Кипра (отметим, однако, что в приведенной таблице отсутствуют сведения по таким проблемным в то время странам, как Греция, Ирландия, Испания), не имеет даже близко столь неблагоприятного соотношения по исследуемому параметру, как Россия. При этом для более точной оценки социальной ситуации в РФ не следует забывать о весьма специфическом использовании здесь социальных расходов, о чем шла речь выше.