Хрестоматия для начинающего специалиста по государственным закупкам. Учебно-методическое пособие. Часть 1. Обеспечение механизма контрактной системы

Антимонопольное законодательство в сфере госзакупок

1. Основные понятия контрактной системы

Термин «государственные нужды» появился в законодательстве с переходом к рыночной экономике, основанной на различных формах собственности. Впервые понятие государственных нужд было дано в Законе РФ «О поставках продукции и товаров для государственных нужд» от 28 мая 1992 г. №2859—1[1 - Документ утратил силу или отменен. Закон РФ от 28.05.1992 №2859—1 «О поставках продукции и товаров для государственных нужд». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_516/]. Согласно ему, государственные нужды – это потребность Российской Федерации в продукции, необходимой для решения общенациональных проблем, реализации социально-экономических, оборонных, научно-технических, природоохранных и других целевых программ, а также иных задач. Также понятие «государственные нужды» было отражено в статье 525 части 2 Гражданского кодекса: государственные нужды – это потребности двух уровней: потребности Федерации и потребности субъектов РФ. Третий уровень – «муниципальные нужды» – под понятие «государственные нужды» не подпадало.

В 2005 г. был принят закон 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»[2 - Документ утратил силу или отменен. Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21.07.2005 №94-ФЗ. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_54598/], который ввел новое понятие нужд государства, и впервые – понятие муниципальных нужд. Согласно этому документу, государственные нужды – потребности РФ либо потребности субъектов РФ в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций государственного управления, в том числе для реализации целевых программ, финансируемых за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов РФ и внебюджетных источников; муниципальные нужды – обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников потребности муниципальных образований в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов РФ. Также закон 94-ФЗ ввел еще одно понятие – нужды бюджетного учреждения – обеспечиваемые бюджетными учреждениями (независимо от источников финансового обеспечения) потребности в товарах, работах, услугах соответствующих бюджетных учреждений.

Управление закупками продукции для государственных и муниципальных нужд – это система, которая, с одной стороны, ориентирована на рынок, а с другой стороны, рыночный механизм здесь не может эффективно действовать без принятия специальных мер по формированию контрактной среды, как на макро-, так и на микроуровне.

Основной целью при проведении закупочной кампании является обеспечение заданного результата (приобретение требуемого количества материальных ресурсов установленного качества) с наименьшими затратами.

Основной целью системы управления государственными и муниципальными закупками является эффективное расходование средств налогоплательщиков и предотвращение коррупции при размещении общественного заказа.

Для рынка государственных закупок характерными признаками являются высокая стабильность, а также гарантированность сбыта продукции. Вместе с тем имеются и негативные моменты, в частности давление на производителя. Поэтому для регулирования отношений по поставкам товаров необходимы четкие правила, исключающие возможность коррупционных проявлений и обеспечивающие возможность поддержания конкуренции между поставщиками товаров.

Основным законом, регулирующим порядок проведения государственных и муниципальных закупок является Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»[3 - Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». URL: http://docs.cntd.ru/document/499011838] (далее – закон №44-ФЗ). Закон №44-ФЗ не расшифровывает понятия государственных и муниципальных нужд, хотя и использует их по тексту. Закон вводит понятие «контрактная система в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – контрактная система в сфере закупок) – это совокупность участников контрактной системы в сфере закупок и осуществляемых ими, в том числе с использованием единой информационной системы в сфере закупок (за исключением случаев, если использование такой единой информационной системы не предусмотрено законом), в соответствии с законодательством РФ и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок действий, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд.

В научной литературе встречается более лаконичное определение контрактной системы: «контрактная система – это совокупность участников контрактной системы и осуществляемые ими действия»[4 - См., например: Матевосян С. С. О некоторых особенностях правового статуса субъектов контрактной системы закупок товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. URL: http://www.journal-nio.com.].

Участниками контрактной системы в сфере закупок являются (п. 1 ст. 3 Закона №44-ФЗ):

– федеральный орган исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок;

– органы исполнительной власти субъектов РФ по регулированию контрактной системы в сфере закупок;

– иные федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов РФ;

– органы местного самоуправления, уполномоченные на осуществление нормативно-правового регулирования и контроля в сфере закупок;

– Государственные корпорации «Росатом», «Роскосмос»;

– заказчики;

– участники закупок, в том числе признанные поставщиками (подрядчиками, исполнителями) (далее – поставщиками);

– уполномоченные органы и учреждения;

– специализированные организации;

– операторы электронных площадок и операторы специализированных электронных площадок.

Когда заказчику необходимо удовлетворить свою потребность в нормальной жизнедеятельности компании, он проводит закупку.

Обратный процесс по отчуждению имеющегося имущества называют торгами.

2. Структура законодательства РФ о контрактной системе в сфере закупок

Законодательство РФ о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее – законодательство РФ о контрактной системе в сфере закупок) основывается на положениях Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ), Бюджетного кодекса Российской Федерации (БК РФ) и состоит из Федерального закона №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», Федерального закона от 18.07.2011 №223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее – закон №233-ФЗ) и других федеральных законов и нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в контрактной системе в сфере закупок.

Для полноценного функционирования контрактной системы требуется принятие целого пакета подзаконных актов, как на федеральном уровне, так и на региональном и муниципальном уровнях. Принимать нормативные правовые акты о контрактной системе в сфере закупок, в случаях, предусмотренных законодательством РФ о контрактной системе в сфере закупок вправе:

– Президент Российской Федерации;

– Правительство Российской Федерации;

– федеральные органы исполнительной власти;

– Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом»;

– Государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос»;

– органы государственной власти субъектов Российской Федерации;

– органы местного самоуправления.

3. Нормативное регулирование государственного оборонного заказа

Самыми популярными принято считать госзакупки в рамках закона 44-ФЗ и закупки отдельными видами юридических лиц (закон №223-ФЗ). Вместе с тем необходимо обязательно сказать о государственном оборонном заказе для обеспечения деятельности силовых ведомств.

Согласно Федеральному закону от 29 декабря 2012 г. №275-ФЗ «О государственном оборонном заказе»[5 - Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. №275-ФЗ «О государственном оборонном заказе». URL: http://docs.cntd.ru/document/902389615] (далее – закон №275-ФЗ), государственный оборонный заказ – установленные нормативным правовым актом Правительства РФ задания на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных нужд в целях обеспечения обороны и безопасности России, а также поставки продукции в области военно-технического сотрудничества России с иностранными государствами в соответствии с ее международными обязательствами.

Основой для формирования государственного оборонного заказа (ГОЗ) являются:

1) военная доктрина РФ;

2) планы строительства и развития ВС РФ, других войск, воинских формирований и органов;

3) государственная программа вооружения;

4) долгосрочные (федеральные) целевые программы в области обороны и безопасности РФ;

5) мобилизационный план экономики РФ;

6) программы и планы военно-технического сотрудничества РФ с иностранными государствами в соответствии с международными договорами РФ;

7) решения Президента и Правительства РФ в области обороны и безопасности страны.

Участниками ГОЗ являются следующие организации:

– государственный заказчик – федеральный орган исполнительной власти, ГК «Росатом» или ГК «Роскосмос», обеспечивающие поставки продукции по государственному оборонному заказу;

– головной исполнитель (ГИ) – юридическое лицо, созданное в соответствии с законодательством РФ и заключившее с заказчиком контракт (к примеру, оборонные предприятия);

– исполнитель – лицо, непосредственно исполняющее ГОЗ и заключающее контракт с ГИ (любые иные организации).

Последние две образуют кооперацию.

Размещение государственного оборонного заказа осуществляется в соответствии с законом №44-ФЗ о контрактной системе, но есть свои особенности. Например, установлено государственное регулирование цен на продукцию по государственному оборонному заказу, которое должно основываться на следующих принципах: