Российский и зарубежный конституционализм конца XVIII – 1-й четверти XIX вв. Опыт сравнительно-исторического анализа. Часть 2

Затем шла, пожалуй, самая важная ст. 91, звучавшая следующим образом: «Да будет российский народ отныне и навсегда иметь народное представительство. Оно должно состоять в Государственном Сейме (Государственной Думе), составленном из Государя и двух палат. Первую, под именем высшей палаты, образует Сенат, а вторую, под именем Посольской палаты, – земские послы и депутаты окружных городских обществ».

Следующие четыре статьи (ст. 92–95) определяли общий порядок занятия государственных должностей. Объявлялось, что государственные должности могут занимать только российские подданные. К государственным должностям могли быть допущены и иностранцы при условии, как минимум пятилетнего пребывания в России, знания русского языка и «беспорочного поведения». В виде исключения император мог назначить на любую государственную должность особо талантливого иностранца без всяких условий. Во всём остальном на иностранцев распространялись все те права, которые были у российских подданных. В ст. 96 вводился принцип ответственности чиновников за свои действия.

Две заключительные статьи этого раздела были посвящены праву собственности. Согласно ст. 97, частная собственность (включая собственность на недра) объявлялась священной и неприкосновенной. Изъятие собственности в общегосударственных целях допускалось только за справедливое и предварительное вознаграждение (ст. 98). Тем самым фактически запрещалась конфискация имущества, что повторяло положения предшествовавших конституций эпохи Реставрации: Франции 1814 г., Царства Польского 1815 г., Баварии и Бадена 1818 г.

Следует отметить, что содержание раздела о правовом статусе личности в Уставной Грамоте в целом почти не отличается от соответствующих разделов вышеупомянутых конституций. Наибольшее же сходство прослеживается с Конституцией Царства Польского. Во всяком случае, расположение статей почти одинаковое: вначале следуют статьи о свободе вероисповеданий и равенстве перед законом, затем – блок статей о судебно-процессуальных правах, заимствованных из Habeas corpus act?a и в заключение – статьи о гарантиях права собственности. Единственное отличие заключается в том, что норма о свободе печати в Уставной Грамоте следует после статей из Habeas corpus act?a, в Польской конституции – до них; статья о народном представительстве в Уставной Грамоте расположена перед статьями о праве собственности, в Польской конституции она завершает раздел о правовом статусе личности. Кроме того, в Конституции Царства Польского имеется блок статей, посвящённый статусу польского языка, чего нет в Уставной Грамоте, но это вполне закономерно объясняется спецификой политической ситуации в Польше.

Таким образом, различия в разделе о правах человека между Уставной Грамотой и Конституцией Царства Польского настолько незначительны, что позволяют с полным основанием считать последнюю главным источником Уставной Грамоты (во всяком случае, по вопросу о правовом статусе личности). Кроме того, в качестве ещё одного источника, скорее всего, использовались положения проекта Всемилостивейшей Жалованной Грамоты российскому народу 1801 г. Во всяком случае, статьи из Habeas corpus act?a изложены почти одинаково (ст. 13–19 26-статейного проекта Жалованной Грамоты 1801 г.), так же, как и статьи о равенстве перед законом, свободе вероисповеданий, печати, гарантиях права собственности (ст. 7–8 и 23-я из 26-статейного проекта Жалованной Грамоты 1801 г.).[204 - Государственная Уставная Грамота Российской империи (проект Н. Н. Новосильцева). // Конституционные проекты в России: XVIII – нач. XIX вв. М., 2000. С. 321–333. См. также: Семенников В. П. Радищев – очерки и исследования. М.-Пг., 1923. С. 180–194; Сафонов М. М. Проблема реформ в правительственной политике России на рубеже XVIII – XIX вв. Л.,1988. С. 130–138; Захаров В. Ю. «Всемилостивейшая Жалованная Грамота российскому народу» 1801 г. в контексте развития конституционных идей в России во второй половине XVIII – первой четверти XIX вв. М., 2002. С. 106–113.] Единственное отличие заключается в том, что в Уставной Грамоте вышеупомянутые права и свободы сформулированы более кратко и чётко. Сам факт участия Н. Н. Новосильцева в разработке обоих проектов, на наш взгляд, лишь подтверждает это предположение.

Нельзя не отметить и ещё одного важного факта. Если в проекте Жалованной Грамоты российскому народу 1801 г. большая часть статей распространялась на отдельные сословия, а меньшая часть – на всех российских подданных (например, ст. 7–8, 13–19), то в Уставной Грамоте все статьи, посвящённые правовому статусу личности, носят общесословный характер и распространяются на всё население в целом без различия сословий (используются термины «российские подданные», «российский народ»). Это даёт основание сделать вывод о том, что Уставная Грамота в разделе о правах человека является документом буржуазного права, а не феодальной хартией.

Законодательная власть по Уставной Грамоте 1818–1820 гг.

Вопросам комплектования и функционирования законодательной власти посвящена Глава IV Уставной Грамоты под названием «О народном представительстве», состоящая из пяти отделений и 76 статей (ст. 99–174), что составляет почти 40 % от общего объёма документа.[205 - Конституционные проекты в России XVIII – нач. XIX вв. М., 2000. С. 432–449.] Кроме того, этим же вопросам посвящено и несколько общих статей в других главах, например: ст. 13 в Главе II, в которой объявляется, что законодательной власти Государя содействует Государственный Сейм, и уже упоминавшаяся ст. 91, согласно которой российскому народу предоставлялось право иметь народное представительство. Как уже отмечалось выше, обращает на себя внимание разветвлённая структура главы о законодательной власти. Два из пяти отделений делятся ещё и на разделы (1-е и 3-е отделения – на 3 раздела каждое). Само построение этой главы – весьма специфично и оригинально. В Отделении 1 определяется правовой статус наместнических Сеймов и общегосударственного Сейма (Думы) в целом, регламентируется порядок их комплектования, основные полномочия, процедура рассмотрения законопроектов. Отделения 2 и 3 посвящены порядку формирования верхней и нижней палат народного представительства на двух уровнях – в наместничествах и на общероссийском уровне. В Отделениях 4 и 5 рассматриваются вопросы, связанные с избранием депутатов в нижнюю Посольскую палату наместнических Сеймов от дворянских и городских собраний. Такую структуру следует признать достаточно логичной. Однако, авторы Уставной Грамоты не избежали дублирования. Многие статьи Отделения 3 повторяют содержание статей Отделения 1, что затрудняет восприятие текста документа и свидетельствует отнюдь не о самом высоком уровне юридической техники разработчиков проекта.

По своему расположению глава о законодательной власти следует после главы об исполнительной власти, что вполне определённо показывает расстановку приоритетов в вопросе о соотношении ветвей государственной власти, хотя в процентном отношении глава о законодательной власти занимает первое место.

В целом и по структуре, и по расположению, и даже по названию глава о законодательной власти в Уставной Грамоте напоминает соответствующий раздел Конституции Царства Польского 1815 г. (тот также делился на 5 частей и располагался после раздела об исполнительной власти), что позволяет считать её главным источником Уставной Грамоты. Ещё одним подтверждением этого вывода является польскоязычное наименование народного представительства по Уставной Грамоте – Государственный Сейм, и одинаковое название в обоих документах его палат – Сенат и Посольская Палата.

Итак, согласно Уставной Грамоте, законодательная власть осуществляется Императором при содействии двухпалатного Государственного Сейма (Думы) (ст. 13, 91, их содержание продублировано в ст. 99, 101). Причём в ст. 13 и 101 Император упоминается отдельно от Государственного Сейма («законодательная власть заключается в особе Государя при содействии двух палат государственного Сейма»), а в ст. 91 – объединяется с ним («народное представительство должно состоять в Государственном Сейме (Государственной Думе), составленном из Государя и двух палат»). Как видим, смысловая нагрузка у этих определений совершенно разная. В первом случае можно однозначно говорить о явном преобладании Императора над народным представительством, во втором – речь уже идёт об определённом равноправии монарха и двухпалатного парламента. Чем объяснить такое разночтение? На наш взгляд, может быть дано два объяснения. Либо перед нами просто неточный перевод на русский язык терминов из франкоязычного проекта Грамоты, или изъян юридической техники, о чём уже не раз упоминалось выше. Либо данные статьи свидетельствуют о наличии, как минимум, двух прототипов основной редакции Грамоты, в которых по-разному рассматривалось положение Императора в будущей структуре законодательной власти. При подготовке окончательной редакции Уставной Грамоты оба варианта, скорее всего, по недосмотру авторов, были включены в текст, но в разные статьи, что и привело к подобным разночтениям соотношения особы монарха и народного представительства.

По нашему мнению, оба объяснения вполне логичны и правдоподобны. Но, учитывая, что на данный момент не обнаружено варианта Грамоты, в котором бы император и народное представительство рассматривались как равноправные или почти равноправные субъекты, ближе к истине, наверное, всё-таки первое объяснение. Но повторим, что это только на данный момент. Вполне возможно, что будут найдены новые варианты редакции Уставной Грамоты, которые позволят по-иному взглянуть и на сам процесс её подготовки, и на саму концепцию новой структуры органов власти.

Согласно ст. 100, Государственный Сейм (Дума) разделялся на частные Сеймы наместнических областей и общий государственный Сейм. Тем самым народное представительство вводилось на двух уровнях – общегосударственном и областном (уровне наместничеств), что скорее напоминает федеративную, нежели унитарную форму государственного устройства (во всяком случае, с формально-юридической точки зрения). Наместнические Сеймы должны были созываться один раз в три года, Общегосударственный Сейм – один раз в пять лет. Оба вида сеймов состояли из двух палат. В Наместническом Сейме верхней палатой являлся департамент Сената, находящийся «в главном местопребывании наместнического начальства», т. е., судя по всему, имелся в виду главный город наместничества; нижней палатой являлась земская Посольская Палата, состоявшая из 2/3 депутатов и послов, избранный на территории наместничества и утверждённых императором (ст. 102). Структура Общегосударственного Сейма была точно такой же. Верхнюю палату составлял московский или петербургский департамент Сената (в зависимости от того, в какой из двух столиц созывалась сессия Сейма) с прибавлением к нему сенаторов из других департаментов, располагавшихся в наместничествах, по личному решению императора. Нижняя палата также именовалась земской Посольской палатой и состояла из 1/2 депутатов, избранных из своей среды посольскими палатами наместничеств и утверждённых императором (ст. 114).

Остановимся чуть подробнее на комплектовании верхней палаты Сейма на обоих уровнях – Сената. Согласно ст. 136–137, Сенат состоял из великих князей императорского дома старше 18 лет и лиц, назначенных императором при условии соблюдения ряда условий. Претендовать на должность сенатора могли лица старше 35 лет, получающие ежегодный доход с недвижимого имущества на сумму не менее 1000 рублей серебром и имевшие определённый опыт государственной службы («выдержавшие в нижних чинах предписанные испытания, отправлявшие с похвалой должности по части военной и гражданской») (ст. 139). Сенаторы назначались императором, судя по всему, пожизненно, хотя напрямую в тексте Грамоты об этом не говорится. В ст. 137 устанавливалось максимальное количество сенаторов – не более 1/4 земских послов и депутатов всего государства. Данная норма напоминает Польскую Конституцию 1815 г., но в ней граница была несколько иной – 1/2 количества депутатов нижней палаты (ст. 109 Конституции Царства Польского 1815 г). К тому же польский Сенат и формировался по-иному: первоначально все сенаторы назначались императором, затем, по мере появления вакансий, сам Сенат выдвигал 2 кандидатуры (через Наместника), из которых монарх избирал одну (ст. 110 Конституции Польши 1815 г.). В Уставной Грамоте принцип выборности сенаторов был исключён, они только назначались Императором, исходя из соответствия указанным выше критериям.

Председатели (президенты) департаментов Сената назначались Императором (ст. 142). Им же Сенат созывался для участия в сессии вместе с Посольской палатой (ст. 144).

Функции Сената были следующими:

• участие в законодательном процессе наравне с Палатами послов на общегосударственном уровне и уровне наместничеств (ст. 141, 143);

• вынесение решения по предложению императора или по жалобам Сеймов о предании суду сенаторов, министров, наместников, членов Госсовета и других высших должностных лиц за допущенные злоупотребления (ст. 145);

• поочерёдное исполнение должности судей в Верховных судах (ст. 147);

• утверждение избирательных списков уездных дворянских собраний и окружных городских обществ (ст. 162, 172) по Уставной Грамоте – такие же, как у польского Сената по Конституции 1815 г.

Нижняя палата Общегосударственного Сейма и Наместнических Сеймов именовалась Палатой послов и формировалась на основе довольно сложной системы. Вначале избирались депутаты в наместнические Палаты послов. Первичные выборы проводились в уездных дворянских собраниях (сеймиках) и в окружных (губернских) городских обществах. В первом случае временные рамки созыва дворянских собраний не устанавливались, сообщалось лишь о том, что они созываются «по высочайшей воле» (ст. 160). Во втором случае городские общества должны были собираться каждые три года (ст. 165). В чём же причины такого расхождения? На наш взгляд, имел место очередной изъян в юридической технике и не более того. Ведь, исходя из контекста, понятно, что раз наместнические сеймы созывались один раз в три года, то и выборы депутатов в них должны были проводиться в такой же срок. В случае с городскими обществами этот срок упоминается, в случае с дворянскими собраниями – нет. Судя по всему, перед нами очередная небрежность переписчиков или даже самих авторов проекта.

Для участия в выборах от уездных дворянских собраний выдвигались следующие требования: следовало быть старше 25 лет (возрастной ценз), владеть любым недвижимым имением (имущественный ценз, при этом размер имения в денежном эквиваленте не указывался), быть записанным в дворянскую книгу уезда и пользоваться «правами гражданина» (ст. 161). Требования, предъявляемые к дворянским депутатам, почти полностью соответствуют аналогичным положениям Польской конституции (ст. 127). Разница заключалась лишь в возрастном цензе: для польских дворян он был ниже и составлял 21 год.

Избиратели от городов делились на 4 категории, в зависимости от которой устанавливался или не устанавливался имущественный ценз:

• городские обыватели, имеющие в городе земельный участок, дом или иное строение, а также собственники-недворяне, имеющие в уезде дом или другую недвижимую собственность (судя по всему, имелись в виду не только горожане, но и свободные крестьяне, например, однодворцы);

• именитые граждане, к каковым относились учёные с академическими или университетскими аттестатами, художники, архитекторы, скульпторы, банкиры, капиталисты и кораблехозяева;

• купцы первой и второй гильдии;

• цеховые мастера (ст. 166).

Примечательно, что в отличие от Конституции Царства Польского 1815 г. нигде не устанавливается имущественный ценз в денежном эквиваленте. В Польше, например, для фабрикантов, цеховых мастеров и торговцев (купцов) устанавливался ценз в 10 000 флоринов (злотых). Но в завуалированной форме имущественный ценз всё-таки был. Ведь чтобы стать купцом первой и второй гильдии, нужно было владеть имуществом на сумму не менее 5000 рублей, что вполне сопоставимо с имущественным цензом в Польше. Другое дело, что распространялся он почему-то только на купцов, а фабриканты («капиталисты») оказались среди именитых граждан, для которых ценз не устанавливался.

К городским избирателям предъявлялось ещё два требования: возраст старше 25 лет и занесение в обывательскую книгу города (ст. 171).

В порядке общего правила дворянские уездные собрания и городские окружные собрания избирали по три депутата в Наместнический Сейм. В городах с количеством жителей менее 8 тыс. человек депутаты избирались напрямую, в крупных городах проводились двухстепенные выборы: вначале в каждом районе города избирали по 3 гласных, а уже они – депутатов в Сейм (ст. 168–169). Исключение было сделано для Петербурга и Москвы, где выборы проводились по городским частям напрямую – от каждой городской части избиралось по одному депутату в сейм (ст. 170).

В отличие от Польской конституции 1815 г., по которой 77 депутатов в Сейм избирали дворяне и только 51 – горожане, в Уставной Грамоте точного количества депутатов от дворян и горожан вообще не устанавливалось, соблюдалось даже формальное равенство – дворянские и городские собрания избирали по 3 депутата.

Однако сам факт избрания ещё не означал приобретение депутатских полномочий. Согласно ст. 102 и ст. 148, Император утверждал список депутатов и избирал из него 2/3 депутатов. Остальная 1/3 депутатов в Наместнический Сейм не попадала. Данная норма является одной из ключевых в Уставной Грамоте и явно направлена на то, чтобы отсечь нежелательных претендентов, чем-либо не устраивавших монарха. При каждом новом созыве сейма 1/2 депутатов обновлялась. Выбывшие имели право переизбираться (ст. 149–150).

Столичные Сеймы (Петербургский и Московский) приравнивались к наместническим (ст. 124).

Палата послов Общегосударственного Сейма комплектовалась из депутатов Посольских палат Наместнических Сеймов. Согласно ст. 112–114, 125 наместнические и столичные сеймы избирают из своего состава 1/4 депутатов. Далее составляется алфавитный список, который через Комитет министров направляется Императору. Тот оставляет половину списка, т. е. 1/8 от каждого наместнического или столичного сейма. Каждые пять лет половина состава депутатов Общегосударственного сейма обновляется (ст. 153).

К кандидатам в депутаты нижних палат сеймов предъявляется ряд требований: необходимо быть старше 30 лет (возрастной ценз), пользоваться гражданскими правами и платить прямые налоги не ниже указанной суммы, которую предполагалось установить отдельно для каждого наместничества, исходя из местных условий (ст. 155). Избирательных прав (и активного, и пассивного) лишались евреи, даже если они и соответствовали цензам (ст. 167), что заставляет вспомнить Конституцию Норвегии 1814 г. Депутатами могли быть избраны чиновники, т. е. должностные лица исполнительной власти, но в обязательном порядке требовалось согласие вышестоящего начальства (ст. 156). Переход в обратном направлении, т. е. из депутатов в чиновники запрещался. Такой депутат должен был подать в отставку (ст. 157). Депутаты всех сеймов обладали правом неприкосновенности (ст. 128).

При анализе избирательной системы нельзя не отметить оригинальное сочетание принципа выборности с принципом назначений, чего нет ни в одной Конституции эпохи Реставрации. Сама же идея заимствована, судя по всему, из Конституции Франции 1799 г. Напомним, что согласно этой конституции граждане коммунального округа избирали 1/10 из своего состава в коммунальный список, из которого проводились назначения на местные административные и судебные должности. Такая же процедура повторялась при составлении департаментского и общенационального списков. Из последнего Сенат назначал депутатов Трибуната и Законодательного Корпуса. На самом же деле эти назначения проводил Первый Консул, которому Сенат был полностью подконтролен. В Уставной Грамоте применены иные цифровые соотношения (Император вначале утверждает 2/3 депутатов в Посольские палаты наместничеств, а затем половину от 1/4 депутатов каждого Наместнического Сейма (т. е. 1/8) в общенациональный сейм), но замысел такой же, как у Наполеона в 1799 г. – поставить под полный контроль персональный состав народного представительства, исключить даже малейшую возможность появления там нежелательных персон. Выборы тем самым превращались в почти полную фикцию.

Но авторы Уставной Грамоты использовали не только зарубежный опыт, но и специфику российских правовых реалий. Так в Уставной Грамоте появилась норма, аналога которой мы не найдём в родственных конституциях эпохи Реставрации. Речь идёт о ст. 164 и 174, согласно которым при выборах депутатов в Палату послов Наместнического сейма уездные дворянские собрания и окружные городские собрания должны были составить специальный наказ выбранным депутатам с жалобами на злоупотребления администрации (если таковые имелись) и с предложениями о мерах к увеличению благосостояния жителей данной местности. Наказ подписывался всеми членами дворянского и городского собрания, запечатывался и через депутатов передавался председателю Наместнического Сейма. Подлинники наказов хранились в дворянском и городском собраниях. Сам принцип создания наказов от избирателей явно восходит к процедуре избрания Уложенной Комиссии 1767 г. Тогда каждый депутат был обязан привезти с собой наказ от избирателей своего округа с перечислением вопросов, которые следовало рассмотреть в первоочередном порядке. Тем самым и Екатерина II и Александр I, видимо, пытались создать своеобразный механизм обратной связи между верховной властью и обществом с целью повышения информированности о настроениях в общественном мнении и о положении дел на местах.

Что касается полномочий сеймов, то авторы Уставной Грамоты исходили из традиционного для того времени принципа равнозначности палат (достаточно вспомнить ту же Конституцию Царства Польского 1815 г., Конституции Бадена и Баварии 1818 г. и др.). По усмотрению Императора, законопроект мог быть внесён в любую палату. Исключения составляли финансовые законопроекты, которые в обязательном порядке вносились на рассмотрение Посольской палаты (ст.129). Тем самым разделение на верхнюю и нижнюю палаты в какой-то степени условно. Исходя из принципа равнозначности палат, их полномочия сформулированы как общие для обеих палат.

Полномочия Наместнических сеймов были следующими (ст. 103–112):

• рассмотрение проектов общих законов (согласно ст. 30 законы делились на общие и местные (уровня наместничеств)), направленных императором через Госсовет;

• рассмотрение всех проектов частных законов, касающихся данного наместничества (о бюджете наместничества, введения новых налогов, распределения иных податей и др.);

• обсуждение всеподданнейших докладов Общего Собрания Совета наместничества, касающихся положения дел в наместничестве по отраслям управления, но опять же по «высочайшей воле»;

• рассмотрение наказов депутатам, полученных ими от избирателей, представление через Госсовет Императору, извлечений из наказов по нерешённым проблемам для принятия мер, «к коим таковые представления могут подать повод»;

• рассмотрение общего отчёта о состоянии дел в наместничестве, составленного в Совете наместничества, мнение палаты пересылается для утверждения императору;

• выборы депутатов в Посольскую палату Общегосударственного сейма (1/4 от своего состава) (ст. 112–113).

• Полномочия Общегосударственного Сейма в целом похожи на полномочия наместнических сеймов, только на более высоком уровне (ст. 115–123):

• рассмотрение проектов общих законов, распространяющихся на всю империю (гражданских, уголовных и «по части управительной»), подготовленных по указанию Императора в Общем Собрании Госсовета;

• рассмотрение («рассуждение») всех финансовых законопроектов («о прибавлении или уменьшении налогов, податей, сборов и всякого рода общественных повинностей», «о составлении главного расписания доходов и расходов (бюджета) на основе бюджетов наместничеств»), а также любых иных законопроектов, «по воле государя ему отсылаемых»;

• составление извлечений из наказов избирателей депутатам и направление их через Госсовет Императору; видимо, предполагалось, что эти извлечения могут быть использованы при составлении проектов новых законов;

• обсуждение общего отчёта о состоянии государства, составленного в Госсовете и «поднесение мнения каждой из палат» об этом отчёте Императору.