Российский и зарубежный конституционализм конца XVIII – 1-й четверти XIX вв. Опыт сравнительно-исторического анализа. Часть 2

Этот проект особенно интересен еще и тем, что в нем впервые появляется, как и в случае с термином «уважить», положение, повторённое затем в проекте Сперанского и Уставной Грамоте, а именно: разделение законов на коренные (или непреложные) и временные. Под коренными законами понимались те, которые «объемлют все временные постановления и узаконяются навеки». В качестве примера приводились Жалованные Грамоты дворянству, городам, общие гражданские законы и т. д. Они являются основанием всех законов империи. Временные законы должны были определять «какое-либо обстоятельство, государственное по существу, но перемене подлежащее» («разрешение или запрещение известного рода торговли, наложение пошлин, установление тарифов, трактаты и постановления с иностранными державами» и т. д.). Законопроекты направлялись в специальную Канцелярию Совета, состоящую из 4 отделов: иностранный и коммерческий, по военным и морским делам, по гражданским и духовным делам и отдел государственного хозяйства. После первичного рассмотрения в соответствующем отделе, законопроект направлялся на рассмотрение всего состава Совета, который должен был «уважить» (то есть в данном контексте утвердить) большинством голосов. В противном случае законопроект оставался без движения. Одобренный Советом законопроект поступал на подпись императору.[186 - РГАДА. Ф. 1278. Оп. 1. Д. № 9. Л. 64 об.]

Наказ Совету носил секретный характер и опубликованию не подлежал. Являясь составной частью проекта Чарторижского, он не был реализован, но многие его положения были использованы в последующих проектах реформ.

План Чарторижского в значительной мере предвосхищает проект реформы государственного управления М. М. Сперанского. Схожесть проектов наводит на мысль, что Сперанский вероятно был знаком с проектом Чарторижского и в дальнейшем многое из него взял за основу.

Проект Чарторижского был высоко оценен в Негласном Комитете. Почти все проекты Комитета в области управления так или иначе исходили из него.

Проект Чарторижского тесно связан и с «Жалованной Грамотой Российскому народу», хотя сопоставление этих проектов не лишено трудностей. Ведь по сути это совершенно разные по форме документы. Первый представляет собой своеобразную Декларацию прав, введение к Конституции; второй – предполагаемую схему ново го государственного управления, которую, лишь с определённой долей условности, можно назвать конституционной. И всё же связь между ними несомненно существует. Оба они основаны на либерально-конституционных принципах. Различна лишь их форма и назначение, по содержанию же – это воплощение двух сторон одной и той же идеи – идеи либерального конституционализма, курс на который пытались взять молодой император и Негласный Комитет.

На практике эти принципы, намеченные в «Грамоте» и проекте Чарторижского были реализованы в пакете указов 8 сентября 1802 г. о создании министерств[187 - ПСЗ. I. Т. XXVII. № 20406.] и реформе Сената[188 - ПСЗ. I. Т. XXVII. № 20405.]. В этих указах достаточно чётко прослеживается тенденция разграничить сферы влияния: исполнительную власть – министерствам, судебную и контролирующую – Сенату. Вопрос же о законодательной власти оставался открытым, хотя понятно, что над всеми четырьмя ветвями власти возвышалась фигура императора, соединявшего в своих руках всю полноту полномочий.

Новая система не была до конца доработана. Требовалось более чётко определить сферы деятельности и полномочия новых органов власти. Попытку сделать это предпринял в 1807–1810 гг. выдающийся русский государственный деятель М. М. Сперанский.

К 1808 г. он стал правой рукой императора. Получив должность статс-секретаря Государственного Совета, Сперанский занялся по поручению Александра I разработкой секретных проектов реформ. Почему же такая честь выпала на долю именно Сперанского? Дело в том, что помимо чисто личностных качеств, привлекательных для императора, решающее значение приобрел тот факт, что Сперанский был независимой фигурой, ему никто не протежировал; он выдвинулся исключительно благодаря своим способностям и, в определённый момент при помощи личной поддержки императора. Он не зависел ни от одной «партии» при Дворе, был свободен от внешних влияний; наконец, его личная незаинтересованность – всё это в глазах Александра I имело решающее значение для выдвижения Сперанского на столь высокий пост.

Документ, который подготовил Сперанский, имел название «Введение к Уложению государственных законов». При этом Сперанский руководствовался при работе над своим проектом следующими принципами.

Во-первых, Сперанский верил в разумную силу законов, в то, что законы выше любых государственных институтов, в т. ч. монархии, то есть он руководствовался типичным просветительским принципом верховенства закона.

Во-вторых, не подлежит сомнению его приверженность идеалам Просвещения (фундаментальные законы, принцип разделения властей и т. д.), а также то, что идеалом политического устройства для него была английская конституционная монархия. Наконец, по мнению Сперанского, крепостное право – это не только экономическое, но и нравственное зло, но его падение должно произойти в ходе общих политических реформ, которые обязательно должны предшествовать мерам по освобождению крестьян.

На основе этих принципов и был разработан проект Сперанского под названием «Введение к уложению государственных законов», представленный императору в октябре 1809 г.

В главе «О разуме государственного Уложения»[189 - Сперанский М. М. Проекты и записки. М.-Л., 1961. С. 144–178.], давалась оценка самодержавия в контексте общеевропейского развития и обосновывалась его несостоятельность и необходимость реформ.

По мнению Сперанского, история России идёт по тому же пути, что и развитие Западной Европы, т. е. «от феодального правления к конституционному и, в конечном итоге, республиканскому». По тем временам это было более чем смелое заявление, возможное только с прямого согласия императора. Следовательно, со значительной долей уверенности можно считать, что Александр I рассуждал по этому вопросу примерно так же.

Анализируя далее состояние дел в Российской империи, Сперанский обращает внимание на изменение отношения народа к верховной власти, упадок её авторитета, невозможность справиться с положением частными исправлениями, всеобщее недовольство, сильное желание другого по рядка вещей.

Итог рассуждений Сперанского таков: «Настоящая система правления не свойственна уже более состоянию общественного духа, нас тало время переменить её, и установить новый порядок вещей», а имен но: «правление дотоле самодержавное поставить и учредить на непеременяемом законе».[190 - Указ. соч. С. 179–178.]

Другими словами, Сперанский предлагает подвести под самодержавие законодательную базу и преобразовать его в представительную конституционную монархию.

Интересно видение Сперанским социальной структуры будущего российского общества. Он делит население России на три категории: дворянство, людей среднего сословия и народ рабочий, к которым он относил крестьян, мастеровых и дворовых слуг. Все три категории должны были получить общие гражданские права (ни одно лицо не может быть наказано без суда, никто не может исполнять какую-либо службу по чьему-то произволу, никто не может выполнять вещественные повинности по произволу, свобода занятий и передвижений и т. д.). Что касается права на владение собственностью, то по мнению Сперанского, ею может владеть каждый, но недвижимую населённую собственность могут иметь лишь лица, получившие хорошее воспитание и образование, то есть дворяне. Это есть права гражданские особенные, принадлежащие только дворянам. Под дворянством Сперанский пони мал не только титул и благородство происхождения, но и определённый уровень образованности и просвещённости. Фактически Сперанский предлагал создать «новое дворянство», основанное на личных заслугах и образованности.[191 - Указ. соч. С. 183–185.]

Что касается политических прав, т. е. права участия в судопроизводстве, законотворчестве и контроле над исполнительной властью, то их наделение обставлялось условием владения недвижимой собственностью и промышленными капиталами «в известном количестве». По мнению Сперанского, собственник будет больше уважать свою и государственную пользу, будет меньше склонен к злоупотреблениям служебным положением, чем несобственник. Поэтому «народ рабочий» в силу своего образа жизни и воспитания не должен быть допущен к выборам.[192 - Указ. соч. С. 185.]

Итак, дворяне должны были получить все права, среднее сословие – гражданские и частично политические, но – не права особенные (приобретать населенные земли), народ рабочий – только гражданские.[193 - Указ. соч. С. 188.]

Для осуществления своего социального проекта, Сперанский предложил создать стройную систему выборных Дум: волостных, окружных, губернских и наконец Государственную Думу.

Что касается крестьянского вопроса, то конкретных рецептов его решения Сперанский не давал. Однако общее содержание и направленность его проекта дают основание полагать, что он предполагал со временем предоставить крестьянам, прежде всего, личную свободу. Всё это должно было происходить постепенно. Для начала же планировалось создать в обществе особую атмосферу неприятия крепостного права, чтобы большинство помещиков осознали всю его пагубность. Кроме того, освобождённый крестьянин должен был в обязательном порядке получить участок земли в собственность, т. к. тогда его положение станет «несравненно выгодней, нежели положение бобылей, каковыми являются рабочие люди в Англии, Франции и Американских Соединенных Штатах».[194 - Указ. соч. С. 184. См. также: монографию Минаевой Н. В. «Правительственный конституционализм…» С. 121–122. Автор приводит «Записку дворянства», где развивается вопрос об отмене крепостного права.] В целом крестьянский вопрос должен был решиться в ходе политических преобразований.

Оценивая меру прав и свобод в проекте Сперанского, нельзя не отметить их большое сходство с одноимёнными пунктами «Жалованной грамоты российскому народу». По сути, роспись прав под данных у Сперанского является прямым продолжением и конкретизацией соответствующих принципов «Грамоты». Несомненно, что в работе над своим проектом Сперанский использовал многие статьи «Грамоты», ещё более разработав их и придав им законченный вид. Всё это говорит о прямой и непосредственной связи между «Грамотой» и «Введением к Уложению государственных законов» Сперанского.

Помимо «Грамоты», Сперанский не мог не использовать и проект Чарторижского, о котором он, как показывает анализ его проекта, знал. Но если проект Чарторижского был лишь планом преобразования государственного управления, давая лишь самые общие наметки будущего политического устройства, то Сперанский превратил его в стройную логичную систему с чёткой характеристикой компетенции каждой из ветвей власти и их органов.

Новая политическая система Сперанского может быть представлена в следующей схеме (См. на стр. 115):

Государственная Дума – являлась высшим законодательным органом, ни один закон не мог быть издан без одобрения Думой. Также в её компетенцию входили функции контроля над министрами (в сфере нарушения ими действующего законодательства) и принятие бюджета. Император мог отсрочить созыв Думы на один год, распустить её, но обязательно назначить новые выборы, которые были четырёхстепенными на основе имущественного ценза. Правда, в самом проекте Сперанского полномочия Государственной Думы указаны неконкретно, лишь в самом общем виде. В окончательном виде они должны были быть установлены в специальном «коренном» законе.

Сенат – являлся высшим органом судебной и отчасти исполнительной власти, делился на гражданское и уголовное отделения. Члены Сената частью назначались императором, частью избирались губернскими Думами, что повторяло положение проекта Панина-Фонвизина. Приговор Сената обжалованию не подлежал. За императором оставалось право надзора за соблюдением одинаковых форм суда на всей территории страны.

Министерства – высшие органы исполнительной власти, в их основу был положен принцип ответственности перед законодательной властью, Государственным Советом и императором, так как «именно недостаток ответственности наряду с неточностью в определении сфер деятельности и отсутствием точных инструкций о порядке организации самих министерств», по мнению Сперанского, являлись главным несовершенством министерской реформы 1802 г. Стоит в дополнении к этому заметить, что все министры назначались единолично императором.

Государственный Совет – своеобразное связующее звено между императором и новой организацией законодательной, судебной и исполнительной власти. Члены Государственного Совета не избираются, а назначаются императором. Главная его функция – под готовка и первоначальное обсуждение законов, проекты которых передаются императору, а от него – Думе. Таким образом, Государственный Совет является своеобразным прообразом английской Палаты Лордов.

Император – стоит на вершине пирамиды власти. Ему принадлежит вся полнота исполнительной власти, исключительное право законодательной инициативы, утверждения всех новых законов. Но имелся и ряд ограничений: предлагаемый закон не мог миновать Думу, император отделялся от судопроизводства, имел только право контроля за верным исполнением судом существующих законов.

Итак, в основе проекта Сперанского лежит взаимное ограничение властей и контроль их друг другом, что являлось гарантиями соблюдения новой системы государственной власти.

Проект Сперанского нельзя рассматривать без подробного плана его реализации, что является ещё одним доказательством в пользу его реалистичности. Итак, что же предполагал сделать Сперанский:

15 декабря 1809 г. – проработать и принять закон о Государственном Совете.

1 января 1810 г. – открыть работу Государственного Совета.

1 мая 1810 г. – Государственный Совет должен был завершить работу над устройством исполни тельной власти.

Май-сентябрь 1810 г. – предполагалось принять Гражданское Уложение и реформу судебной власти.

15 августа 1810 г. – должен был последовать Манифест о выборе депутатов из всех сословий, принятие Уложения и его введение.

1 сентября 1810 г. – открытие Государственной Думы, которая примет Уложение, реформу судопроизводства и новое положение о Сенате.

Если бы проект был воплощён в жизнь, Россия бы получила достаточно стройную и работоспособную политическую систему, являвшуюся ничем иным, как конституционной монархией дуалистического типа с двух палатным Парламентом (Госсовет мы склонны рассматривать всё-таки как верхнюю палату Парламента). В оценке проекта Сперанского в целом можно согласиться с мнением академика Н. М. Дружинина, считавшего, что в 1801–1820 гг. российское самодержавие пыталось создать «новую форму монархии, юридически ограничивавшую абсолютизм, но фактически сохранявшую единоличную власть государя».[195 - Дружинин Н. М. Декабрист Никита Муравьев. М., 1933. С. 170–178.]

Однако, за исключением образования Государственного Совета, да и то с совершенно другими полномочиями, чем предлагал Сперанский, ничего сделано не было. Возникает закономерный вопрос – почему Александр I в очередной раз отказался от реализации конституционного проекта? Видимо, ответ заключается в том, что разработке проекта Сперанского сопутствовала сложная внешнеполитическая обстановка. Россия находилась в преддверии войны с наполеоновской империей. А так как проведение любых политических реформ сопровождается известным ослаблением государственной власти, потому что необходимо время, чтобы новая структура начала эффективно работать, то становятся в определённой мере, понятны мотивы Александра I отказаться от реализации этого проекта. Он не хотел рисковать, ослабляя государственную машину в то время, когда требуется ее максимальное напряжение. Нужно учитывать и недовольство дворянского общественного мнения последствиями Тильзитского мира, чрезмерными уступками наполеоновской Франции. На этом фоне Сперанский, не раз прилюдно восхищавшийся Наполеоном и его мероприятиями, особенно в правовой сфере, и считавшийся франкофилом, только усиливал раздражение придворных кругов, и так недолюбливавших «выскочку-поповича».

Но это отнюдь не означало, что Александр вообще отказался от конституционных планов. Представляется правомерным предположить, что он их просто на время отложил. Ближайшая же возможность представилась лишь через 5 лет после разгрома Наполеона и усиления роли России на международной арене.

К этому времени сложилась уникальная ситуация, когда практически во всех странах Европы, и даже в недавно присоединенных Финляндии и Польше имелись свои Конституции, разработанные и принятые при прямом участии российского правительства. На этом фоне Российская Империя невыгодно выглядела самодержавной деспотией, не имея не то что Конституции, но и нормального Свода Законов. Между тем Россия находилась в зените своей славы, являясь «спасительницей Европы» от тирании Наполеона. Александр I, поэтому, и принял решение даровать своей империи новый Правовой Кодекс. Возвратившись из Западной Европы, он выступил в марте 1818 г. в Варшаве на открытии Польского Сейма, высказав твёрдое намерение ввести конституционные порядки и в России.[196 - Речь Александра I при открытии Польского Сейма. // «Московские ведомости». 1819. № 29.] Однако это выступление в Варшаве позднее возбудило у Александра сомнение в правильности задуманного, с которым он так и не смог расстаться.

Если в 1801 г. он опасался, что проведение реформ в жизнь предоставит огромные полномочия аристократической оппозиции, которая воспользуется ими сугубо в своих собственных интересах и будет всячески препятствовать проведению социально-экономических реформ, то теперь Александра волновала еще и реакция населения на предполагаемые меры. У него возникает опасение, что русский народ еще не готов правильно использовать предоставляемые ему права, и что введение Конституции может привести к смутам и беспорядкам.

Но и перед Европой русский император не хотел выглядеть ретроградом. Поэтому Александр I санкционировал начало работы над Конституцией Российской империи, поручив это сделать давнему соратнику, одному из «молодых друзей» и членов Негласного Комитета Н. Н. Новосильцеву, тем более, что у того уже имелся опыт составления конституционных документов (стоит отметить хотя бы проект «Жалованной грамоты российскому народу» 1801 г. и польскую конституцию 1815 г.) В разработке проекта принял активное участие в качестве помощника Новосильцева П. А. Вяземский.

В результате их совместных усилий к 1820 г. проект Конституции был готов и отослан Александру I. Написанная по-французски «Конституционная хартия Российской империи» в переводе значилась как «Государственная Уставная грамота Российской империи». В отличие от проекта Сперанского, который в значительной степени был всё-таки предельно общим наброском будущей конституции (в нём, в частности, не было разделения на статьи, а полномочия Государственной Думы были прописаны крайне размыто), Уставная Грамота была проектом настоящей Конституции, полностью подготовленной к опубликованию. В ней проводилось чёткое разделение на статьи, которые группировались в разделы. Полномочия всех будущих ветвей власти были достаточно четко указаны. С учётом того, что Уставная Грамота была своеобразным финальным аккордом всего реформаторского этапа правления Александра I, как бы подводившим итог всем попыткам реформировать государственный строй Российской империи, мы посчитали необходимым уделить этому проекту особое внимание.

В настоящее время известно три редакции этого документа. Первая редакция под названием «Краткое изложение основ» датируется исследователями 1818–1819 гг. и представляет собой черновой набросок будущего конституционного проекта. Вторая редакция представляет собой развёрнутый конституционный проект из 191 статьи на французском и русском языках (во французском варианте документ именуется «конституционной хартией», в русском – «Уставной грамотой Российской империи») и датируется большинством исследователей 1820 годом. Третья редакция под условным названием «Общий свод предметов, входящих во вторую и третью книги проекта Органического регламента» представляет собой развёрнутое оглавление и конституционным проектом по форме не является. Датируется третья редакция 1823–1824 гг.

Основной является вторая редакция Уставной грамоты. Она была впервые опубликована на французском и русском языках А. Гродынским в 1831 г. во время антирусского восстания в Польше на основе секретной документации, обнаруженной повстанцами в Варшавской Канцелярии Н. Н. Новосильцева. Русский вариант второй редакции был впервые опубликован Н. К. Шильдером в его монографии, посвящённой Александру I.[197 - Шильдер Н. К. Император Александр I. Его жизнь и царствование. СПб., 1898, т. 4. С. 499–526.] Публикация Шильдера была воспроизведена в 2000 г. в академическом сборнике «Конституционные проекты в России: XVIII – нач. ХХ вв.».[198 - Конституционные проекты в России: VIII – нач. ХХ вв. М., 2000. С. 411–453.] Кроме того, рукописные копии публикации Гродынского сохранились в нескольких фамильных фондах, например, в архивном фонде Строгановых в РГАДА.[199 - РГАДА. Ф. 1278. Оп.1. Д. № 504. Л. 1–44 (об.) (фонд Строгановых, рукописный текст «Уставной Грамоты Российской Империи» из шести глав и 191 статьи – копия с книги А. Гродынского, изданной в Варшаве в 1831 г.).] Именно на эти публикации мы и будем опираться при анализе содержания Уставной Грамоты. Полный список источников Грамоты и их текстологический анализ приводится в монографиях Г. В. Вернадского, С. В. Мироненко и К. С. Чернова.[200 - Вернадский Г. В. Государственная Уставная Грамота Российской империи 1820 г. Прага, 1925. С. 20–65; Мироненко С. В. Самодержавие и реформы. Политическая борьба в России в начале ХХ в. М., 1989. С. 147–202; Чернов К. С. Забытая конституция «Уставная Грамота Российской империи». М., 2007. С. 10–51.] Нас же будет интересовать, прежде всего, само содержание Грамоты.

Итак, подготовленный к официальному опубликованию окончательный вариант «Уставной Грамоты (Конституционной Хартии) Российской империи» состоял из 191 статьи, разделённой на 6 глав со сплошной нумерацией статей. Преамбула отсутствует.

Глава I «Предварительные распоряжения» состоит из 8 статей и посвящена новому административно-территориальному устройству Российской империи. Согласно ст. 1–3, территория империи делилась на большие области – наместничества, исходя из количества народонаселения и культурно-языкового критерия. В остальном сохранялась прежняя система местного управления, унаследованная от Екатерины II: наместничества делились на губернии, те – на уезды, уезды, в свою очередь, разделялись на округа, а те – на волости (ст. 4–7). Москва и Петербург приравнивались к наместничествам.

Глава II «О правлении Российской империи» (ст. 9–77) была посвящена вопросам функционирования исполнительной власти и состояла из шести отделений.