Функции местного самоуправления: институционально-правовое исследование

Функции местного самоуправления: институционально-правовое исследование
Вера Васильевна Гулина

В работе обосновано и сформулировано определение местного самоуправления как конституционного института и определены основные стадии его институционализации; раскрыты сущностные характеристики института местного самоуправления и научной категории «функция», в результате чего выработано определение функций местного самоуправления как конституционного института и функций органов местного самоуправления; определена система функций местного самоуправления и предложена их авторская классификация; раскрыто содержание каждой функции, выявлены проблемы их реализации, а также сформулированы предложения по совершенствованию законодательства.

Вера Гулина

Функции местного самоуправления: институционально-правовое исследование: монография

ВВЕДЕНИЕ

Закрепив местное самоуправление в качестве основы конституционного строя и формы народовластия, Конституция Российской Федерации заложила основу для формирования в России механизма демократического государства, обеспечивающего участие населения в осуществлении публичной власти. Как конституционный институт местное самоуправление осуществляет строго определенные функции в системе публичного властвования, выступает в качестве интегрирующего фактора, объединяя все взаимодействия субъектов муниципальных отношений. Интегративные процессы способствуют обеспечению устойчивости и стабильности местного самоуправления в целом и реализации им конституционно заданных целей. Поэтому одной из основных задач института местного самоуправления является объединение населения для реализации права самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения с целью удовлетворения основных жизненных потребностей.

Поскольку местное самоуправление до сих пор находится в процессе реформирования, что, безусловно, отражается на недостаточной устойчивости и стабильности отношений, происходящих на нижнем уровне публичного властвования, важно оценить предназначение местного самоуправления как конституционного института, исследовать его функции, а также проанализировать возможности повышения эффективности их реализации.

Вопрос о функциях института местного самоуправления имеет не только теоретическое, но и практическое значение. Функциональный анализ, являясь одним из основных методов научного исследования общественных явлений, позволяет познать их содержание и сущность. Понимание сущности местного самоуправления является важной составляющей в определении его места в сложно организованной структуре общества. Функции системы проявляются через функции ее органов, поэтому выявление состава основополагающих функций института местного самоуправления служит концептуальной основой для определения функций органов местного самоуправления.

Исследование функций института местного самоуправления требует общетеоретических обобщений и выявления закономерностей, присущих данному институту, что, в свою очередь, позволит определить общую направленность проводимой реформы местного самоуправления и приоритеты развития, а также оценить соответствие существующих правовых и материально-организационных основ местного самоуправления потребностям социума.

В науке российского права функции местного самоуправления как конституционного института не являлись предметом специального комплексного исследования. В связи с этим отсутствуют понятие, классификация, содержание функций местного самоуправления как конституционного института. В литературе, как правило, не разграничиваются функции института местного самоуправления и функции его органов. Данные положения и обусловливают актуальность данного исследования.

В общетеоретическом плане проблема функций была исследована в ряде монографических работ, освещалась в учебных и практических изданиях (Г.В. Атаманчук, И.Л. Бачило, И.И. Овчинников, Ю.А. Тихомиров и др.), но в значительной их части вопросы функционирования системы местного самоуправления затрагивались попутно при освещении других проблем. Различным направлениям деятельности местных Советов народных депутатов посвящены труды Г.В. Барабашева, В.И. Васильева, Л.А. Велихова, О.Е. Кутафина, К.Ф. Шеремета и др. Проблемы осуществления экономической деятельности местного самоуправления, отдельных ее видов и форм получили отражение в трудах российских ученых и практиков дореволюционного (А. Васильчиков, А.Д. Градовский, Н.М. Коркунов, М.И. Свешников и др.), а также современного периодов (А. А. Джагаряна, Н.Л. Пешина, Н.С. Тимофеева, Т.Ф. Ящук и др.). Исследованию экономической функции местного самоуправления посвящены исследования, в частности С.В. Корсаковой, Ю.Г. Лежиковой. К проблемам экологической функции органов местного самоуправления обращены исследования А. П. Алексеева, А.П. Анисимова, С.А. Боголюбова, М.И. Васильевой, К.Ю. Елисеева и др. Различные иные аспекты функционирования местного самоуправления исследовались в работах П.А. Астафичева, И.В. Выдрина, А.Н. Кокотова, А.Ф. Малого, С.Г. Соловьева, Е.Б. Султанова, В.И. Фадеева и др.

Развитию демократии на уровне местного самоуправления посвящены работы дореволюционных авторов: И.А. Ильина, Н.М. Коркунова, П.И. Новгородцева, А.С. Ященко, а также современных – С.А. Авакьяна, Н.С. Бондаря, А.Н. Дементьева, В.В. Комаровой, А.И. Лукьянова, Л.А. Нудненко, В.Н. Руденко, С.С. Сергеева и др. В процессе изучения позитивного опыта, накопленного в ходе формирования демократических институтов в зарубежных государствах, использовались труды зарубежных ученых, среди которых Ж. Ведель, Г.В.Ф. Гегель, С.М. Липсет, К. Маркс, Ж.Ж. Руссо, А. Токвиль. Проблемы децентрализации отражены в работах С. А. Авакьяна, Т.М. Бялкиной, В.И. Васильева, А.Н. Дементьева, А.Р. Еремина, В.В. Еремяна, Е.М. Ковешникова, Т.Н. Михеевой, Н.Л. Пешина, А.А. Сергеева, Г.Н. Чеботарева, Е.С. Шугриной, А. А. Уварова и др.

Отмечая разработанность отдельных аспектов рассматриваемой проблематики, вместе с тем приходится констатировать, что в отечественной юридической литературе еще не получило завершенного оформления комплексное научно-теоретическое и практическое исследование функций местного самоуправления как конституционного института. В учебной литературе по муниципальному праву, ввиду недостаточной определенности основополагающих положений данной проблематики, система функций института местного самоуправления также рассматривается редко. Лишь небольшое число ученых обращается к данной проблеме, в частности В.И. Васильев, А.Р. Еремин, И.И. Овчинников.

Целью данного исследования является выявление сущности и раскрытие содержания функций местного самоуправления как конституционного института. Исходя из цели, поставлены следующие задачи:

• дать концептуальную оценку роли института местного самоуправления в системе публичного властвования;

• выработать и сформулировать дефиницию местного самоуправления как конституционного института;

• определить и проанализировать стадии институционализации местного самоуправления;

• выработать и сформулировать определения функций местного самоуправления как конституционного института и функций органов местного самоуправления;

• обосновать и разработать систему функций института местного самоуправления, доказать взаимосвязь данных функций между собой и сформулировать их классификацию;

• выработать и сформулировать определения каждой функции института местного самоуправления и раскрыть их содержание;

• проанализировать проблемы реализации функций института местного самоуправления и сформулировать научно обоснованные предложения по совершенствованию правовых норм, регулирующих отношения, связанные с реализацией этих функций.

Научная новизна исследования определяется тем, что в нем выработано авторское комплексное и системное представление о функциях местного самоуправления как конституционного института. В рамках данного представления определена система функций местного самоуправления как конституционного института и раскрыто их содержание, а также определены пути повышения эффективности их реализации.

В работе обосновано и сформулировано определение местного самоуправления как конституционного института и определены основные стадии его институционализации; раскрыты сущностные характеристики института местного самоуправления и научной категории «функция», в результате чего выработано определение функций местного самоуправления как конституционного института и функций органов местного самоуправления; определена система функций местного самоуправления и предложена их авторская классификация; раскрыто содержание каждой функции, выявлены проблемы их реализации, а также сформулированы предложения по совершенствованию законодательства.

Теоретическая и практическая значимость исследования определяется существенным дополнением правовой теории местного самоуправления в части обоснования системы функций местного самоуправления как конституционного института, установления их взаимосвязей и взаимообусловленностей, определения функций и раскрытия их содержания, а также выявления подходов для наиболее эффективной их реализации. Практическая значимость работы определяется тем, что в работе выявлены проблемы реализации функций института местного самоуправления, а также сформулированы предложения по совершенствованию законодательства.

ГЛАВА 1

ФУНКЦИОНАЛЬНЫЙ АНАЛИЗ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ КАК КОНСТИТУЦИОННОГО ИНСТИТУТА

1.1. Местное самоуправление: сущность и функциональное назначение

Уровень развития современного государства определяется, в том числе и тем, насколько рациональной и эффективной является организация местной власти. В связи с этим вопрос о функциональном назначении местного самоуправления имеет не только теоретическое, но и практическое значение. Во-первых, функциональный анализ, являясь одним из основных методов научного исследования общественно-социальных явлений, позволяет выявить сущность местного самоуправления, тем самым определить его роль относительно потребностей социальной системы. Во-вторых, он позволяет взглянуть на местное самоуправление не только со стороны его формы, но и рассмотреть его содержание, то есть деятельность, функционирование элементов и системы в целом. Поэтому в комплексной разработке теории местного самоуправления функциональный аспект занимает важное место, а определение функций местного самоуправления, по мнению И.И. Овчинникова, является главным в законодательном регулировании[1 - Овчинников И.И. К вопросу о сущности местного самоуправления // Гражданин и право. 2002. № 7/8.].

Наличие большого количества исследовательских работ по местному самоуправлению не позволяет однозначно определить функциональное назначение института местного самоуправления в обществе и системе публичного властвования. В связи с этим в правовой науке отсутствуют понятие, классификация, содержание функций местного самоуправления как конституционного института. И, как правило, не разграничиваются функции местного самоуправления как системы (конституционного института) и функции ее элементов (например, органов местного самоуправления), а разнообразие содержательных моментов в определениях функций местного самоуправления, представленных в научной и учебной литературе, послужило поводом к комплексному исследованию данного вопроса.

В законах некоторых субъектов Российской Федерации (далее субъекты РФ) о местном самоуправлении и в уставах муниципальных образований закрепляются или были закреплены лишь отдельные функции органов местного самоуправления, а не функции системы местного самоуправления в целом. Так, например, статья 14 Устава Тулы от 17 августа 2005 года № 70/1361 названа «функции местного самоуправления в реализации прав и свобод граждан», в которой указано, что:

1) приоритетными направлениями деятельности органов местного самоуправления в муниципальном образовании являются решение вопросов местного значения, создание для жителей города благоприятной среды обитания, охрана их здоровья, обеспечение широкого доступа к образованию и культуре, личная безопасность;

2) обеспечение в муниципальном образовании реализации закрепленных в Конституции РФ прав и свобод граждан принадлежит к числу основных функций органов местного самоуправления муниципального образования;

3) органы местного самоуправления муниципального образования регулярно информируют население о наиболее существенных вопросах развития муниципального образования и отдельных его территорий, о работе городского транспорта, жилищном строительстве, состоянии охраны общественного порядка, развитии сети социально-культурных и других учреждений и служб, предоставляющих различные услуги населению. В этих целях используются средства массовой информации;

4) в каждом органе местного самоуправления муниципального образования и органах администрации города организуется прием жителей по вопросам, отнесенным к компетенции этих органов, своевременное рассмотрение и разрешение всех поступающих обращений граждан;

5) граждане имеют право обжаловать, в том числе в суд, решения органов и должностных лиц местного самоуправления, если эти решения противоречат законодательству, нарушают права и законные интересы граждан[2 - Устав муниципального образования «Город Тула» от 09 февраля 1997 года [Официальный сайт Тульской городской Думы]. URL: http://cityduma.tula.ru/ustav (дата обращения: 25.09.2014).].

В данном уставе, по сути, идет перечисление функций органов местного самоуправления. Кроме того, анализ нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере местного самоуправления, показал, что многие из них содержат такие понятия, как «задача», «предметы ведения», «полномочия», «компетенция», «функция», не разграничивая их смыслового содержания. Некоторые нормативные акты вообще не упоминают о каких-либо функциях. Даже Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года[3 - СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.] (далее Федеральный закон № 131) закрепляет только вопросы местного значения более чем в 30 пунктах и полномочия органов местного самоуправления. Указанные обстоятельства обусловливают актуальность и необходимость исследования данного вопроса.

Любое явление общественной действительности можно рассматривать с нескольких позиций, поскольку они характеризуют различные содержательные аспекты этого явления. Поэтому многостороннее изучение явления позволяет глубже раскрыть его содержание и тем самым более емко сформулировать определение понятия.

Многоаспектность проблематики местного самоуправления позволяет исследователям рассматривать его как: одну из основ конституционного строя, право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения[4 - Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации. Ростов/н/Д., 1998; Еремин А.Р. Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление в Российской Федерации: конституционные вопросы / под ред. В.Т. Кабышева. Саратов, 2003. С. 55; Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2001. С. 89.], институт гражданского общества[5 - Баранчиков В.А. Муниципальное право. М., 2000. С. 36–43.] (общественный институт), разновидность управления (наряду с управлением государственным) и т. д.

Нормативные правовые акты также по-разному определяют местное самоуправление. Так, например, Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 года определяет местное самоуправление как право и реальная возможность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения[6 - СЗ РФ. 1998. № 36. Ст. 4466.]. Закон СССР от 9 апреля 1990 года «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» определял местное самоуправление как самоорганизацию граждан[7 - Ведомости СНД СССР и ВС СССР. 1990. № 16. Ст. 267.], а закон «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 года № 1550-1 – как систему организации деятельности граждан[8 - Ведомости СНД и ВС РФ.1992. № 46. Ст. 2618.]. Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 154) характеризовал местное самоуправление как деятельность граждан[9 - СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.]. И, наконец, Федеральный закон от 6 ноября 2003 года № 131-ФЗ поставил точку в данном вопросе, определив местное самоуправление как форму осуществления народом своей власти[10 - СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.].

Кроме того, местное самоуправление представляет из себя правовой институт конституционного права, состоящий из совокупности норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации и функционирования нижнего уровня публичного властвования. Вместе с тем местное самоуправление как целостная система является конституционным институтом, входящим в структуру государства.

Безусловно, такое разнообразие содержательных аспектов местного самоуправления ставит перед исследователями задачу нахождения наиболее значимых характеристик и критериев. Анализ всех аспектов позволяет сделать вывод о том, что одни содержательные характеристики отражают сущность местного самоуправлении, другие же аспекты, возникнув в процессе развития и функционирования местного самоуправления, лишь обогащают его содержание.

Сущностные характеристики обусловлены первопричиной возникновения местного самоуправления в объективной действительности. Так, по справедливому замечанию российского ученого А.И. Ковлера, «исследование происхождения и сущности любого социального явления должно начинаться с анализа той фазы этого явления, на которой оно возникает и проявляет свои потенциальные возможности»[11 - Ковлер А.И. Генезис и становление самоуправления / Институты самоуправления: историко-правовое исследование. М., 1995. С. 10.]. А понимание сущности местного самоуправления является необходимым элементом в определении его роли в сложно организованной структуре общества.

Специальные исследования показывают, что самоуправление всегда в той или иной форме сопутствовало существованию и функционированию человеческой цивилизации. Община (родовая, затем соседская) – яркий пример самоуправления в догосударственный период. Анализ родоплеменной организации многих европейских народов позволяет сделать вывод о том, что местная (общинная) власть является первой формой управления как в рамках определенной локальной общности, так и в человеческом обществе в целом[12 - Еремян В.В. Очерки муниципальной историографии. Древняя Русь (от общины-рода к общине-государству): Монография. М., 2003; Он же. Муниципальная история России (от Киевской Руси до начала XX века). М., 2003.].

Безусловно, самоорганизация людей в общине регламентировалась общинными правилами, их деятельность определялась общими целями, связанными с удовлетворением тех или иных основных жизненных потребностей (жилище, пища, безопасность, воспитание детей). Возникновение и необходимость удовлетворения тех или иных потребностей является причиной зарождения общественных институтов, поскольку качественное удовлетворение потребностей требует совместных организованных действий, а также условий, обеспечивающих это удовлетворение.

Таким образом, деятельность населения (самоорганизация населения) с целью самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения являются сущностной характеристикой местного самоуправления.

Поскольку ко времени образования Древнерусского государства господствующей формой общественной организации славян была соседская община, характеризующаяся самоуправленческими началами, стоит предположить, что община представляет собой древнейший общественный институт самоуправления. С появлением государства роль территориальных коллективов в социальной системе стала меняться. Если до момента зарождения государства все функции жизнедеятельности социума обеспечивались внутренними возможностями территориальных коллективов, то с образованием государства на плечи местным сообществам были переложены некоторые функции государства (например, фискальная функция). Длившийся несколько веков процесс формирования в России феодальных, а затем капиталистических отношений отразился на местном самоуправлении, которое носило преимущественно сословный характер (органы дворянского и крестьянского самоуправления). Это прослеживается уже с периода «кормлений», правления воевод, екатерининского городского самоуправления. При этом территориальный коллектив, будучи частью общества как социальной системы и носителем его интересов, при взаимодействии с государством вынуждено частично представлять интересы государства. Одновременное функционирование с государством ограничивало самостоятельность территориальных коллективов, поэтому у местного самоуправления возникает необходимость в защите своей самостоятельности от произвола государственных органов. В процессе таких отношений зарождаются отношения децентрализации.

Однако по свидетельствам историков, самоуправление на уровне крестьянской общины сохранилось в России на всем протяжении ее истории. В процессе своего развития, соседская община, берущая свое начало от родовой общины, трансформируется в «общину как орган местного самоуправления» (посадская, сельская община имела свои органы управления: сход, старосту – исполнительный орган). В дальнейшем институт местного самоуправления был закреплен правовыми нормами и преобразовался в общественно-правовой институт. Представляется, что это относится к периоду земской и городской реформ Александра II.

В свете таких выводов разрешается спорность вопроса о времени зарождения российского самоуправления. Ряд авторов относит зарождение общинного самоуправления в России ко времени становления и развития общинного строя у славян в догосударственный период, объединения производственных общин в союзы общин, которые характеризовались коллективной собственностью на средства производства, жилище и добываемую пищу[13 - См.: Постовой Н.В. Местное самоуправление. История, теория, практика. М., 1995. С. 8–9.]. Другие авторы, в частности В.В. Еремян, М.В. Федоров, ведут отсчет российского городского самоуправления от широко распространенной в ранней Руси (Х-XI в.в.) традиции решать на вече (от старославянского «веет» – совет) всеми свободными жителями города важнейшие вопросы общественной жизни вплоть до приглашения или изгнания князя[14 - Еремян В.В., Федоров М.В. История местного самоуправления в России (XII – начало XX в.в.). М., 1999. С. 24.]. Третья группа ученых связывает начальный этап зарождения российского самоуправления с первой земской реформой Ивана IV в середине XVI века[15 - См.: Анимица Е.Г., Тертышный А.Т. Основы местного самоуправления. М., 2000. С. 25–26.], а, в частности, Н.А. Игнатюк считает, что важнейший этап реформирования местного самоуправления связан с деятельностью Александра II[16 - Игнатюк Н.А., Замотаев А.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право: Учебник для вузов. М., 2004.].

Термин «конституционный институт» часто используется в научной и учебной литературе, но, как правило, отсутствует его определение. Юридические энциклопедии и словари содержат определения «институт», «правовой институт», «политический институт». Учебники по теории государства и права содержат определение «правовой институт».

В специальной литературе институт (от лат. Institutum – установление, учреждение) определяют как государственно-правовое или общественно-политическое явление и совокупность обращенных к ним правовых норм, а также связанных с последними иных социальных норм[17 - Энциклопедический словарь конституционного права. М.: Норма, 2000. С. 228.]. Под социальным институтом понимается исторически сложившиеся устойчивые формы организации совместной деятельности и отношений людей, выполняющих общественно-значимые функции[18 - Радугин А.А., Радугин К.А. Социология: курс лекций. М., 2006. С. 150.]. Под политическим институтом понимается устойчивый вид социального взаимодействия, регулирующий определенный сегмент отношений политической власти в обществе, устойчивость которого достигается за счет норм, регламентирующих характер взаимодействия, включающих в себя санкции, препятствующие отклонению от нормативных моделей поведения, а также «опривычивания» людьми сложившегося институционального порядка[19 - [Электронный юридический словарь]. URL: www.jur-words.info/ (дата обращения 25.09.2014).].