Ежегодный альманах Владимирского регионального адвокатского бюро Залевский и партнеры

Задержка выплат по российским государственным ценным бумагам имела место лишь однажды, на рубеже XIX века, при Павле I, который предложил держателям русских займов обратиться за уплатой процентов к английскому правительству, так как оно по расчетам нашего правительства не доплатило части субсидии, положенной за участие в войне с Францией. Однако Император Александр I по вступлению на престол повелел немедленно произвести необходимые платежи[13 - См.: Министерство финансов 1802-1902. Часть первая. Спб.: Экспедиция заготовления государственных ценных бумаг, 1902. С.54.].

Подобная исполнительность была довольно необычной, так как на протяжении XVIII-XIX столетий большинство европейских государств, включая Францию, Испанию, Португалию и другие, за исключением, пожалуй, Англии, пережили так называемое «государственное банкротство».

Отдавая отчет в том, что нормативное регулирование без политической воли государства само по себе не способно в полной мере гарантировать держателям государственных ценных бумаг надежность их вложений, тем не менее, важно с точки зрения действующего в ту эпоху законодательства сделать вывод о характере рамок, в которые ставило себя государство в отношениях с поданными и иностранными кредиторами.

Обеспечение исполнения обязательств по договору государственного займа

Одним из первых вопросов, возникающих в заемных правоотношениях, является способ обеспечения исполнения должником своих обязательств.

Как и государственный заем в целом, меры обеспечения претерпели существенные изменения.

Типично гражданско-правовой способ обеспечения исполнения обязательств – залог, используемый в конце XVIII века, в XIX трансформировался в сложную систему публично-правовых гарантий для держателей государственных ценных бумаг.

В условиях низкого доверия к платежеспособности России Высочайший указ от 02.04.1769 года о государственном займе[14 - Полный текст Высочайшего указа от 02.04.1769 года см. в кн.: Н. Бржеский. Государственные долги России. Историко-статистические исследования. Спб., 1884. С.130.] предусматривал целый ряд мер, призванных расположить к нему потенциальных держателей российских ценных бумаг, среди которых мы выделили бы следующие:

• погашение займа обеспечивалось помимо общеимперских доходов особым залогом эст- и лифляндских пошлин за привозимые и вывозимые товары городов Риги, Пернова, Ревеля и Нарвы;

• облигации займа не подлежали аресту и конфискации в случае войны России со страной держателя русских ценных бумаг;

• провозглашалась обязательность платежа по займу вне зависимости от каких бы то ни было обстоятельств.

Таким образом, кроме специального залога части своих доходов, правительство очевидным образом разделило публично-правовые отношения страны держателя российских облигаций с Россией и отношения по займу, а также отказалось от каких-либо привилегий публичной власти с точ-

ки зрения отказа в платеже. В сущности, это выглядело как нивелирование статуса государства до простого заемщика в гражданском обороте, что, несомненно, повышало доверие к государственным ценным бумагам, однако противоречия, связанного с защитой нарушенного права кредитора, не снимало.

Превентивную защиту интересов держателей государственных облигаций в рассматриваемый период начали обеспечивать нормы не частного, а публичного права. Государство должно было, таким образом, законодательно регулировать свои заемные операции, чтобы вновь образующиеся расходы покрывались собираемыми доходами, так как исполнение обязательства определялось не столько намерением, сколько возможностью проводить платежи. В сферу публичного права входило ежегодное закрепление сумм займов и средств для уплаты по возникшим денежным обязательствам государства, установление ответственности должностных лиц и ряд других.

Целостное публично-правовое обеспечение государственных заемных операций появилось в российском законодательстве XIX века и нашло отражение в статьях Основных государственных законов Российской империи[15 - См.: Свод законов Российской империи. В 16 т. Т.1. Свод основных государственных законов / Сост. А. М. Нюренберг. М.: А.А. Левенсон, 1910.] и Кредитном уставе[16 - См.: Свод законов Российской империи. В 16 Т. Т. XI., Ч.II. Кредитный устав / Сост. А.М. Нюренберг. М.: А.А. Левенсон, 1910.]. Условно нормы, регулирующие правильность и своевременность операций по государственным долговым обязательствам, можно сгруппировать следующим образом.

1. Организационно-институциональные меры.

К числу данных мер относится учреждение специальных органов: Комитета финансов, являющегося высшим совещательным органом по делам государственного кредита и финансовой политики (Свод основных государственных законов. Кн. 3. Ст. 1-3); Государственной комиссии погашения долгов, призванной непосредственно осуществлять мероприятия по погашению государственного долга (Кредитный устав. Раздел 1. Гл. 1) и Особенной канцелярии по кредитной части, ведающей делами внешнего кредита (Свод основных государственных законов. Кн. 5. Ст. 594).

2. Гарантии при выпуске государственного займа.

Во-первых, для выпуска государственного займа предусматривался довольно жесткий разрешительный порядок, аналогичный порядку, установленному для утверждения государственной росписи доходов и расходов (Свод основных государственных законов. Ст. 118).

Во-вторых, Министру финансов прямо предписывалось при внесении проекта государственного займа представить не только порядок и меры его погашения, но и источник, из которого суммы для платежа должны быть получены (Свод основных государственных законов. Ст. 477).

В-третьих, Основные законы проводили принцип, согласно которому «лучше сделать временный налог, нежели такой заем, коего скорый и благовременный платеж не основан ни на каком верном источнике доходов» (Свод основных государственных законов. Ст. 476).

3. Гарантии погашения государственного займа.

Во-первых, законодатель следовал основному правилу рынка – платить вовремя и полностью, что единственно обеспечивало успех размещения государственных займов. Суммы для платежа долгов по системе государственного кредита должны отпускаться в определенные сроки с «нерушимою точностью и преимущественно перед всеми прочими государственными расходами» (Кредитный устав. Раздел 1. Ст. 48).

Во-вторых, государственный долг обеспечивался ведением специальной статьи в государственные расходы.

В-третьих, в соответствии с Основными законами «при обсуждении государственной росписи не подлежат исключению или сокращению назначения на платежи по государственным долгам и по другим принятым на себя Российским Государством обязательствам» (Свод основных государственных законов. Ст. 114).

В-четвертых, для погашения отдельных займов образовывались особые погасительные фонды посредством отчисления ежегодно определенной доли от нарицательной суммы займа с добавлением процента, под который заключалась сделка (Кредитный устав. Раздел 2. Ст. 134.12).

В-пятых, никто не мог быть принужден к обратному получению всего или части капитала, помещенного в бессрочном долге, если это не предусмотрено условиями займа. Однако, чтобы предоставить каждому держателю ренты возможность обратить ее в наличные деньги, Комиссия погашения долгов употребляет на выкуп таких долгов особый капитал погашения сверх того, который назначается для платежа непрерывных доходов (Кредитный устав. Раздел 1. Ст. 62).

В-шестых, при конверсии государственных займов на более выгодных для казны условиях предъявителям бумаг предлагалась либо уплата наличными деньгами капитального долга по нарицательной цене предъявляемых бумаг, либо замена таких бумаг вновь выпущенными процентными бумагами. Однако эта мера не могла распространяться на займы, погашаемые выше нарицательной цены, согласно условиям их выпуска, а также на займы, относительно которых правительство либо вообще, либо до наступления определенного срока отказалось от права их погашения. Срок для предъявления бумаг должен был быть не менее трех месяцев (Кредитный устав. Раздел 1. Ст. 47).

Особый интерес вызывает разграничение гарантий для российских держателей государственных ценных бумаг и иностранцев. Формально в России существовало деление займов на внешние и внутренние. Внешние – ориентировались на иностранного покупателя и обращение за границей. Внутренние – были рассчитаны на российский рынок. По преобладающему мнению, данное деление не имело экономического значения, поскольку каких-либо ограничений на покупку иностранных выпусков для российских граждан и внутренних для иностранцев не существовало[17 - См., напр.: Тихонов А. Долги Российская империя отдавала всегда // Рынок ценных бумаг. 1996. № 1. С.34.]. Кроме того, внешние займы часто удавалось размещать в российской валюте, что еще более приближало их к внутренним.

Однако в Кредитном уставе оговаривалась безусловность и своевременность платежей по внешним займам, в то время как при рассмотрении платежей по внутренним имелась ссылка на некие условия. «Уплата как процентов, так и капитала долгов по внешним займам, имеет быть производима в положенные сроки со всею точностью, на основании условий и обязательств, без всякого оных изменения. Уплата капитала и процентов внутренних срочных долгов имеет быть производима по силе условий, также в подлежащие сроки» (Кредитный устав. Раздел 1. Ст. 51-52).

Таким образом, равное в гражданском обороте правовое положение граждан и иностранцев в сфере государственного кредита существенно отличалось.

Данный факт обусловила господствующая в то время юридическая доктрина, согласно которой государство, заключая со своим поданным договор займа и принимая на себя известное обязательство, может, однако, в силу принадлежности ему законодательной власти впоследствии его изменить, поскольку граждане как подданные государства-должника подчиняются его законам. В виду того, что должник может отказать своим кредиторам в их законных требованиях, основываясь на законе же, такое причинение вреда не может считаться с формальной точки зрения противозаконным до тех пор, пока принудительное сокращение долга совершается по закону.

Иностранный кредитор, наоборот, не подчиняется законодательной власти государства должника. Между иностранным кредитором и государством должником не существует иных правоотношений, за исключением установленных договором займа. В этом случае государство оказывается в положении обычного контрагента, не имеющего права односторонне изменить свои обязательства. Вследствие этого одностороннее изменение долговых обязательств по отношению к рассматриваемой категории кредиторов даже согласно закону было бы и фактическим, и формальным нарушением договора.

Предполагалось также, что поданные и иностранцы, в принципе, по-разному заинтересованы в государстве-должнике.

Способы защиты интересов государственных кредиторов.

Особый статус заемщика ставил принципиальный вопрос относительно возможности защиты прав кредитора в случае ненадлежащего исполнения государством своих долговых обязательств.

В.А. Лебедев утверждал, что «в России в административно-юридической области проведено то общепризнанное начало, что в договорных отношениях государства (казны) с частными лицами оно является простым юридическим ли цом, в защиту интересов которого выступают специально уполномоченные чиновники»[18 - Лебедев В.А. Финансовое право. Спб., 1889. С.335.].

Подобное предположение, с нашей точки зрения, внешне коррелирует с нормами Устава гражданского судопроизводства[19 - См.: Свод законов Российской империи. В 16 т. Т.16. Ч.1. Устав гражданского судопроизводства / Сост. А.М. Нюренберг. М.: А.А. Левенсон, 1910.] и Положения о взысканиях гражданских[20 - См.: Свод законов Российской империи. В 16 т. Т.16. Ч.2. Положение о взысканиях гражданских / Сост. А.М. Нюренберг. М.: А.А. Левенсон, 1910.]. Так, например, законом установлено, что «частные лица или общества, права коих, на законе основанные, будут нарушены распоряжением правительственных мест или лиц, могут предъявить суду иск о восстановлении нарушенных прав…» (Устав гражданского судопроизводства. Общие положения. Ст. 2). Интересы государства в гражданских делах представляет казенное управление (Устав гражданского судопроизводства. Кн. 3. Раздел 1).

Однако, в сущности, не охватывалось более глубокое противоречие. Даже безупречные гражданские законы в совокупности с оптимальным судопроизводством и действенными мерами исполнения судебных актов, устраняющие колебания воли частного должника, против государства зачастую не имеют практической силы.

Государство-должник выступает сувереном, против которого взыскание может быть произведено только с его согласия.

По выражению К. Колласа, требованиям государственных кредиторов не хватает именно защиты, которая могла бы быть оказана им принудительной силой закона, в особенности же недостает того органа, через который представлялось бы возможным провести принудительное взыскание с государства. Отказ в платеже по займу со стороны государства есть злоупотребление своей властью и свидетельствует лишь о том, что оно не достойно того доверия, которое ему оказывали. Вынужденность расходов, превышающих доходы, – это лишь слабое оправдание[21 - См.: Коллас К. Государственное банкротство. Пг., 1918. С.5, 52.].

Вышесказанное дополняется невозможностью процедур государственного банкротства, поскольку оно a priori является ?вечным? институтом. Общее правило таково, что при невозможности или невыгодности выполнения своих обязательств государство произвольно и односторонне устанавливало их сокращение. Кредиторы могли либо принять предложенные новые условия, либо вообще не получить исполнения.

Мировая практика в рассматриваемую эпоху достаточно ясно продемонстрировала, что и там, где кредитор государства, в принципе, не был лишен права привлечь к суду должника, отсутствовала возможность применить меры взыскания к государству, несмотря на наличие соответствующего судебного решения.

В связи с различным положением кредиторов государства-должника поданных и иностранцев следует отметить и дополнительные меры защиты интересов последних, которые не были зафиксированы в российском законодательстве, но вытекали из практики международно-правовых отношений. Данные специальные способы защиты практически все были связаны с силовым преодолением невозможности частноправового взыскания с государства-должника и поэтому требовали ограничения его суверенитета.

В.Н. Твердохлебов выделил, в частности:

• прямое получение определенной части налоговых доходов;

• создание особого фонда, аккумулирующего часть доходов государства – должника, управляют которым представители государств-кредиторов[22 - См.: Твердохлебов В.Н. Государственный кредит. Теория и техника. Л.: ACADEMIA, 1924. С.133.].

Кроме этого, если заем был гарантирован третьими государствами, при невыполнении обязательств заемщиком погашение производилось ими.

Россия, часто выступая гарантом в получении займов третьими странами, никогда не прибегала к подобному гарантированию своих займов.

Опыт же применения международных санкций она приобрела после выхода в 1918 году декрета об аннулировании государственного долга. Вопреки доктрине Монроэ-Драго, отрицающей применение методов насилия в отношении суверенного государства, при отказе с его стороны от выполнения финансовых обязательств по займам, как противоречащих принципам международного права, ведущие мировые державы попытались применить в отношении РСФСР венесуэльский вариант силового давления[23 - В начале XX века вследствие неуплаты правительством Венесуэлы долгов по облигациям государственных займов, держателями которых являлись преимущественно немцы и англичане, корабли военно-морских сил Германии, Англии и Италии установили блокаду венесуэльской гавани с целью силой принудить должника к исполнению обязательств. Случай получил широкий международный резонанс.]. Однако в России он явно не удался: интервенция, как известно, закончилась поражением стран Антанты.