Чеховки: записки образовательного юриста

Чеховки: записки образовательного юриста
Вадим Витальевич Чеха

Олеся Салунова

Образование – важнейшая сфера, определяющая будущее общества и государства.Детские сады, школы, университеты, организации дополнительного образования–пространство взаимодействия педагогов, управленцев, обучающихся, родителей и других лиц, причастных к сфере образования. Иногда это взаимодействие приобретает конфликтный характер. Обо всем этом- данная книга. В ней обобщен опыт работы автора в качестве эксперта Института проблем образовательной политики «Эврика», научного работника, преподавателя, проректора по правовым и экономическим вопросам, руководителя различных структурных подразделений в органах управления образованием, начальника управления и заместителя руководителя Рособрнадзора. Материал представлен в виде прозаических рассказов небольшого объема- «чеховок», написанных литературным языком и отражающих взгляд автора на те или иные проблемы российского образования через призму юридического опыта.

Руководитель должен уметь выстраивать процедуры разрешения споров

Наш творческий процесс – образовательный, а «серия стульев», которую я собираюсь начать, – это серия миниатюр-зарисовок на тему образования. Скромно назову их «чеховками» – для обозначения своей ниши в тени писателя-почти-однофамильца с мировым именем.

«Этим стулом мастер Гамбс начинает новую серию…» – я беру эти слова из знаменитого произведения как эпиграф к описанию любого творческого процесса. Наш творческий процесс – образовательный, а «серия стульев», которую я собираюсь начать, – это серия миниатюр-зарисовок на тему образования. Скромно назову их «чеховками» – для обозначения своей ниши в тени писателя-почти-однофамильца с мировым именем.

Какие темы в сфере образования самые обсуждаемые? Трудно выделить «самые» – их очень много. Но для меня, юриста, одна из главных – конфликты.

Каковы их причины? Незабвенный Макиавелли писал: «Большая часть людей довольна жизнью, пока не задеты их честь и имущество». Люди – везде люди, и в образовании причины конфликтов те же: зарплата, финансирование, имущество образовательных организаций, взаимоотношения между учениками, родителями, педагогическими работниками и др. Все это имеет, безусловно, и правовое выражение. Уместное здесь английское понятие «legaldispute» обозначает не только собственно судебный спор, но и конфликт как таковой, для разрешения которого применяются правовые нормы.

Однако характеристика нашего творческого процесса будет неполной, если мы ограничимся только конфликтами. Главное для образования – развитие, перспективы, совершенствование. Поэтому мы будем говорить и об этих направлениях жизни и деятельности детских садов, школ, лицеев, вузов, других образовательных организаций.

Итак – начинаем новую серию…

…Командировка в профессиональное училище маленького городка к северу от Красноярска. Повод – многочисленные жалобы на директора. Встречаюсь с коллективом. Выясняется, что есть четко оформленная группа крайне агрессивно настроенных людей (10–15 %, от всего коллектива), считающих, что заработную плату распределяют неправильно, премии начисляют только «приближенным» к руководству. Выясняется и то, что недовольные – в основной своей массе – неэффективные педагоги, а некоторые имеют даже дисциплинарные взыскания, в том числе за нарушения норм педагогической этики. Эта публика и «организовала недовольство» в виде писем (в том числе анонимных) с истерическими воплями о конце света в отдельно взятой образовательной организации и о ее директоре как наместнике темных сил.

Конечно, с точки зрения выстраивания хозяйственной, управленческой деятельности, любой директор не ангел. Да и невозможно без проблем управлять сложным и большим коллективом.

Знаете, как на юридическом языке называется то, что происходило в училище? Это называется «злоупотребление правом» – в данном случае правом работника на обращение в вышестоящие органы власти, правом на отстаивание своей позиции перед работодателем. К чему это привело? Естественно, к полному параличу деятельности училища: люди разделились на группировки, постоянно апеллирующие к внешнему начальству в поисках поддержки своей позиции, бурно расцвел поиск мнимых и реальных нарушений. И никто не пытался найти способы совместно исправить ситуацию. В топке конфликта сгорала сама репутация образовательного учреждения.

Разрешилось все спустя несколько лет естественным порядком – часть скандальных особ просто ушла, не увидев для себя перспектив в ими же организованном скандале. Учреждение опустилось на несколько порядков вниз, и директору потребовались неимоверные усилия, чтобы вывести его из пике. Но положение, которое было достигнуто до конфликта, стало недостижимой мечтой.

Мораль: руководитель должен уметь выстраивать процедуры разрешения споров – в том числе в такой деликатной сфере, как распределение премий. При этом особое внимание следует уделять публичному информированию работников о процедурах, в рамках которых любое разрешение конфликта будет рассматриваться как справедливое.

Ну и, конечно, святое дело – подбор таких кадров, которые действительно намерены заниматься педагогической работой, а не организацией давления на администрацию с целью выбить себе премию побольше.

Школа – привлекательный объект для рейдерского захвата?

В обществе бытует мифологическое представление о пожизненной бедности сферы образования. На деле же во многих образовательных организациях – в том числе и школах – зарплата учителей (на фоне работников других отраслей) выглядит очень даже неплохо. Многое, впрочем, зависит от руководителя, его умения «крутиться».

Однако, даже в тяжелые 90-е годы школы, училища, техникумы и тем более вузы выступали объектами захвата со стороны преступных и околопреступных группировок, «братвы». И, нужно признать, с тех пор ситуация не сильно изменилась. Просто место «братвы» заняли вполне себе интеллигентные люди, «свободные юристы», которые не менее жестко могут «решать вопросы».

Что же такого привлекательного есть в школе или в вузе, что потенциально можно использовать с неблаговидными целями, если, конечно удастся посадить в кресло руководителя «своего человека»?

Если хорошо разобраться – многое.

Во-первых, это, конечно, легализованные финансовые потоки, бюджетные средства, закупки. Существует четыреста и один способ использования этих потоков в свою пользу за пределами установленных ограничений.

Во-вторых, это имущественный комплекс. Образовательные организации занимают помещения, зачастую находящиеся на коммерчески привлекательных местах. Помещения можно использовать для нелегальных складов, торговых точек, размещения технического оборудования телефонных станций, вышек, автостоянок и т. д. Зачастую никто, кроме руководителя и узкой группы лиц, не знает, что банк рядом с образовательной организацией расположен на землях этой организации.

В-третьих, это фактическая нелегальная и полулегальная продажа того, что производится в образовательной организации – образовательных и связанных с ними услуг. Здесь и навязывание репетиторства, и продажа «информации про ЕГЭ», и сбор денег на помощь школе и т. д.

Это только некоторые привлекательные для незаконного использования направления, которые есть практически в каждой образовательной организации. Так что она может – совершенно неожиданно для себя! – оказаться привлекательным объектом для захвата. Было бы очень нелишне учитывать это обстоятельство при проведении образовательной политики на всех уровнях управления.

АУЕ – аббревиатура уголовного единства

Недавно по новостным каналам прошла информация про «Движение АУЕ». «АУЕ» расшифровывается как «Арестанстско-уркаганское единство» или «арестантско-уркаганский устав един».

Это подпольная организация, стремящаяся вовлечь в свою деятельность подростков в школах Сибири, Урала, Дальнего Востока. «Движение» продвигает специфическую уголовную субкультуру и форматирует под себя молодежь. Взрослые носители этой субкультуры вводят в школах кастовую систему, аналогичную тюремной иерархии, назначают так называемых «смотрящих», заставляют сдавать деньги на «общак» и т. д.

Дошло до того, что жалобы на деятельность АУЕ в школах рассматривались на заседании Президентского совета по правам человека, а Министерство образования и науки создает специальную рабочую группу для борьбы с этим явлением.

Распространение уголовной субкультуры в школах представляет собой крайне опасную социальную деформацию, архетипически восходящую еще к 20-м годам прошлого века. Позже, в специфических условиях 1930-х, на фоне жесткого противостояния гулаговской массы и государства, возник криминальный институт «воров в законе». Поговаривают, что к его формированию был причастен легендарный глава одесских контрабандистов, а впоследствии – строитель Беломорканала и БАМа (в первоначальной версии) генерал НКВД Нафталий Френкель.

Из более близкой к нам эпохе самым характерным, можно, пожалуй, считать так называемый «Казанский феномен». В конце 1970-х – начале 1980-х годов огромный город оказался во власти жестоких криминальных молодежных группировок – «контор», разделивших его территорию.

Члены группировок абсолютно свободно рекрутировались из школ, училищ, техникумов и даже вузов с высочайшей для того времени эффективностью и организованностью. Состав группировок четко делился по возрасту – до 14 лет («Шелуха»), 14–16 лет («Супера»), 16–17 лет («Молодые»), 18–22 года («Армейцы» или «Старшие»). Учащиеся, не состоявшие в группировке, контролирующей район, вынуждены были платить дань, чтобы обеспечить более или менее нормальную и – самое главное – безопасную жизнь. Учителя, милиция долгое время демонстрировали бессилие и даже страх.

Часть особо дерзких молодежных банд (например, банда «Тяп-ляп», «курировавшая» микрорайон казанского завода «Теплоконтроль») была разгромлена в ходе милицейских спецопераций, проводившихся с использованием оружия, а иногда – даже с вынужденным привлечением внутренних войск! Другая часть трансформировалась в знаменитые на всю страну в 1990-х годах казанские ОПГ, которые, в свою очередь, в большинстве были либо уничтожены конкурентами, либо ликвидированы в результате нередко героических спецопераций правоохранительных органов.

В 1990-е годы дальневосточный «вор в законе» по кличке «Джем» пытался распространить влияние на «малолеток» в школах для подготовки «смены».

Однако подобно тому, как итальянская мафия в США под влиянием рыночных отношений переродилась в систему капиталистических предприятий, так и система «воров в законе» в России к 2000-м годам трансформировалось в подвид силового предпринимательства с разложением всех традиционных норм, связывающих носителей воровской идеи в единое целое.

Здесь уместно заменить, что данное явление уже существенно отличается от того, что показывают в фильмах и что берут на веру как привлекательный образ последователи пресловутого АЕУ. Но от этого отрицательные последствия создаваемого положительного образа уголовной субкультуры в современном российском кинематографе не становятся меньше.

Поэтому выработка общественного консенсуса о необходимости полного исключения подобной «апологетики» из массовой кинопродукции – очевидная и актуальная задача сегодняшнего дня.

Существует множество способов борьбы с такого рода явлением – например, дискредитация и изоляция лидеров, жесткое пресечение криминальных проявлений и особенно – их покрывательства со стороны должностных лиц.

Похоже, на повестку дня вновь выходит вопрос о социальной бдительности. Для школы, как видим, он особенно актуален – ведь криминалитет всегда делает ставку на подростков, скучающих по «настоящей романтике» и «взрослой жизни». Это самый жесткий, самый объективный экзамен, который только возможен для нас, учителей, по «предмету» социализация, гражданское воспитание юношества. Справки об освобождении не выдаются никому.

Является ли образование услугой?

Термин «услуга» в самой малой степени подходит для сферы образования. Поэтому в принципе было бы логично выделить из общего ряда учреждений отдельно государственные и муниципальные образовательные учреждения и закрепить в законе, что они предоставляют не услуги, а общественное благо, и закрепить таким образом их фактический особый организационно-правовой статус.

«Несмотря на то, что образование является услугой на законодательном уровне, предлагаю рассмотреть возможность ввести для образовательных организаций особый организационно-правовой статус, который должен исключить возможность сведения их деятельности к оказанию услуг физическим лицам», – заявила министр образования РФ Ольга Васильева во время выступления в Государственной Думе 27 сентября 2017 г.

Определение термина «образование» закреплено в подпункте 1 статьи 2 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» и включает в себя два смысловых элемента:

– образование как единый целенаправленный процесс воспитания и обучения, являющийся общественно значимым благом и осуществляемый в интересах человека, семьи, общества и государства;

– образование как совокупность приобретаемых знаний, умений, навыков, ценностных установок, опыта деятельности и компетенции определенных объема и сложности, в целях интеллектуального, духовно-нравственного, творческого, физического и (или) профессионального развития человека, удовлетворения его образовательных потребностей и интересов.

Как видим, образование – это, прежде всего, общественное благо, и процитированное определение нигде и никак не включает в себя термин «услуга». В то же время в иных разделах закона категория услуга употребляется как часть термина «платная образовательная услуга», что, по-видимому, и стало причиной возникновения негативной коннотации понятия «услуга», фактически низводящей образовательную сферу до уровня бытовой сферы услуг – парикмахерских, мастерских по ремонту обуви и т. д.

Тот факт, что образовательные организации предоставляют именно услуги, а не общественно значимое благо, вытекает из статьи 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях». Часть 1 этой статьи устанавливает, что бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

Аналогичные нормы содержатся и в Федеральном законе от 03.11.2006 N 174-ФЗ «Об автономных учреждениях».

Таким образом, использование термина «услуга» в применении к сфере образования предопределяется закрепленным законом статусом государственного или муниципального учреждения, причем, как мы видели, этот статус относится вообще ко всем государственным и муниципальным учреждениям вне зависимости от сферы деятельности.

Безусловно, термин «услуга» в самой малой степени подходит для сферы образования. Поэтому в принципе было бы логично выделить из общего ряда учреждений отдельно государственные и муниципальные образовательные учреждения и закрепить в законе, что они предоставляют не услуги, а общественное благо, и закрепить таким образом их фактический особый организационно-правовой статус. Но такой же вопрос неизбежно возникнет и в применении к учреждениям культуры, науки, здравоохранения и другим в силу общей некоммерческой природы их деятельности.