Противодействие коррупции

Указ Президента РФ от 21.09.2009 № 1065 «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению» (вместе с «Положением о проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению»);

Указ Президента РФ от 18.05.2009 № 559 «О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера» (вместе с «Положением о представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера»);

Указ Президента РФ от 20.05.2011 № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» (вместе с «Положением о мониторинге правоприменения в Российской Федерации»);

Указ Президента РФ от 12.08.2002 № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих»;

Указ Президента РФ от 08.07.2013 № 613 «Вопросы противодействия коррупции»;

Указ Президента Российской Федерации от 23.06.2014 № 460 «Об утверждении формы справки о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации»;

Указ Президента РФ от 18.12.2008 № 1799 «О центральных органах Российской Федерации, ответственных за реализацию положений Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции, касающихся взаимной правовой помощи»;

Указ Президента РФ от 18.12.2008 № 1800 «О центральных органах Российской Федерации, ответственных за реализацию положений Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию, касающихся международного сотрудничества».

Постановления Правительства:

Постановление Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»;

Постановление Правительства РФ от 21.08.2012 № 841 «О соблюдении работниками государственных корпораций и государственных компаний положений статьи 349-1 Трудового кодекса Российской Федерации»;

Постановление Правительства РФ от 22.07.2013 № 613 «О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей в организациях, созданных для выполнения задач, поставленных перед Правительством Российской Федерации, и работниками, замещающими должности в этих организациях, сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, проверке достоверности и полноты представляемых сведений и соблюдения работниками требований к служебному поведению»;

Постановление Правительства РФ от 13.03.2013 № 207 «Об утверждении Правил проверки достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей руководителей федеральных государственных учреждений, и лицами, замещающими эти должности»;

Постановление Правительства РФ от 13.03.2013 № 208 «Об утверждении Правил представления лицом, поступающим на работу на должность руководителя федерального государственного учреждения, а также руководителем федерального государственного учреждения сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруга (супруги) и несовершеннолетних детей»;

Постановление Правительства РФ от 05.07.2013 № 568 «О распространении на отдельные категории граждан ограничений, запретов и обязанностей, установленных Федеральным законом «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами в целях противодействия коррупции»;

Постановление Правительства РФ от 09.01.2014 № 10 «О порядке сообщения отдельными категориями лиц о получении подарка в связи с их должностным положением или исполнением ими служебных (должностных) обязанностей, сдачи и оценки подарка, реализации (выкупа) и зачисления средств, вырученных от его реализации»;

Постановление Правительства Российской Федерации от 21.01.2015 № 29 "Об утверждении Правил сообщения работодателем о заключении трудового или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг) с гражданином, замещавшим должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации".

Комплексное применение вышеназванных нормативных документов, создает необходимые условия для реальной борьбы с коррупцией в России, с получением конкретных результатов.

Глава 4. Выявление нарушений законодательства о противодействии

коррупции средствами прокурорского надзора

Особое место в системе государственных органов, призванных осуществлять

борьбу с коррупцией в России, занимает прокуратура.

Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 15.05.2010 № 209 «Об усилении прокурорского надзора в свете реализации Национальной стратегии противодействия коррупции», с одной стороны, констатируется создание «прочной законодательной базы для организации эффективного противодействия коррупции в Российской Федерации, отвечающей международным стандартам», с другой – по-прежнему отмечается высокий уровень распространенности коррупции.

Вслед за Национальной стратегией прокурорам предложено рассматривать коррупцию как одну из системных угроз безопасности Российской Федерации, принять меры к усилению борьбы с коррупцией и активизации работы по выявлению и пресечению злоупотреблений государственных и муниципальных служащих служебными полномочиями. Важнейшей задачей надзорной деятельности определено своевременное предупреждение коррупционных правонарушений, выявление и устранение их причин и условий.

Методическую помощь в решении этой задачи призваны оказать предлагаемые рекомендации, в которых рассматриваются предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции, типичные выявляемые и латентные нарушения законов в сфере противодействия коррупции, вопросы организации и методики проверок, осуществляемых в рамках надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции, используемые меры прокурорского реагирования.

§ 1. Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции

Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», определяя в ст. 1 прокуратуру как единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, в статье 21 устанавливает предмет надзора за исполнением законов: соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; соответствие законам правовых актов, издаваемых указанными органами и должностными лицами.

Выделяют общий и родовой предмет прокурорского надзора.

Под общим понимается законность актов и действий (воздержание от действий) государственных и муниципальных органов, коммерческих и некоммерческих организаций, их должностных лиц. Родовой предмет – это законность актов и действий государственных и муниципальных органов, организаций, а также должностных лиц в рамках, ограниченных конкретными сферами государственной деятельности (например, ОРД). Таким образом, под предметом надзора за исполнением законов о противодействии коррупции следует понимать законность деятельности, проявляемой через действия (бездействие) и правовые акты поднадзорных органов, организаций, в сфере противодействия коррупции.

Пределы прокурорского надзора имеют три составляющих: 1) круг актов, надзор за исполнением которых должен вести прокурор; 2) круг объектов, надзор за законностью в деятельности которых осуществляет прокурор; 3) полномочия прокурора.

Нормативно-правовую базу законности составляют не только законы, но и вся совокупность действующих в обществе норм права и основанных на них правоприменительных актов, однако к предмету надзора относятся только законодательные нормы, что важно помнить при составлении актов прокурорского реагирования.

Исходное начало установления совокупности норм о противодействии – Конституция Российской Федерации, которая закрепляет основные права и свободы человека и гражданина в России, разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, основы организации государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации.

Специальный закон в рассматриваемой сфере – Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», в котором сформулированы понятия коррупции, противодействия коррупции, определены направления государственной антикоррупционной политики, меры по профилактике коррупции, основные требования к лицам, замещающим государственные и муниципальные должности, государственным и муниципальным служащим, виды ответственности за коррупционные правонарушения.

Другой закон, связанный с противодействием коррупции и непосредственно направленный на ее профилактику, – это Федеральный закон от 17.07.2010 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»3 . В нем определен порядок проведения антикоррупционной экспертизы, круг субъектов, способ формализации результатов.

Ряд федеральных законодательных актов, которые прямо не посвящены регулированию вопросов противодействия коррупции, тем не менее содержат антикоррупционные нормы, призванные предупредить коррупцию в той или иной сфере общественных отношений.

Например, федеральные законы от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», а также федеральные законы, регламентирующие прохождение военной и иных специальных видов государственной службы, федеральные конституционные законы и федеральные законы, устанавливающие правовой статус лиц, замещающих государственные должности (судьи, депутаты, члены Правительства) и муниципальные должности (глава муниципального образования, депутат местного представительного органа).

К такого рода актам относится и Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»1 , который регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений, в том числе в целях развития добросовестной конкуренции, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Кроме того, нужно иметь в виду федеральные законы, которые предусматривают ответственность за коррупционные правонарушения, в том числе за коррупционные преступления. Это – Уголовный кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Гражданский кодекс Российской Федерации (ч. 2, в частности гл. 59, а также ст. 575 ГК РФ).

В 2008 – 2012 гг. в целях противодействия коррупции приняты федеральные законы, скорректировавшие законодательные акты в различных отраслях государственного регулирования.

Среди них можно назвать федеральные законы от 25.12.2008 № 274-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О противодействии коррупции», от 25.12.2008 № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции» , от 04.05.2011 № 97-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции», от 21.11.2011 № 329-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции».

Существует также региональный уровень антикоррупционного законодательства, основу которого составляют законы субъектов Федерации, например Закон Камчатского края от 18.12.2008 № 192 «О противодействии коррупции в Камчатском крае», Закон Челябинской области от 29.01.2009 № 353-ЗО «О противодействии коррупции в Челябинской области», Закон Республики Башкортостан от 13.07.2009 № 145-з «О противодействии коррупции в Республике Башкортостан» и некоторые другие.

Реализация законодательных положений о противодействии коррупции осуществлена в ряде указов Президента Российской Федерации, среди которых можно упомянуть указы Президента Российской Федерации от 18.05.2009 № 557 «Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей», от 21.09.2009 № 1065 «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению», от 13.05.2012 № 297 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2012- 2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции» и других.

Кроме того, при надзорных мероприятиях следует иметь в виду нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты, принимаемые в соответствии с законодательными актами о противодействии коррупции.

Например, приказ федерального министерства о порядке уведомления о фактах склонения государственных служащих к коррупционным правонарушениям, правовой акт муниципального образования об образовании комиссии по урегулированию конфликта интересов и так далее.

Следующая важная составляющая пределов прокурорского надзора – это объект надзора за исполнением законов о противодействии коррупции, то есть круг органов и организаций, поднадзорных прокуратуре. В сфере противодействия коррупции наряду с общенадзорными объектами, перечисленными в ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», законодательство добавляет некоторую специфику в объект надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции.

Речь не идет о расширении перечня объектов надзора, а скорее о конкретизации некоторых категорий должностных лиц, государственных организаций.

Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» говорит об исполнении законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления, руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Анализ положений Федерального закона «О противодействии коррупции» показывает, что его нормы обращены к следующим категориям органов, организаций, должностных лиц и граждан: Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, Правительство Российской Федерации; федеральные органы государственной власти; органы государственной власти субъектов Российской Федерации; органы местного самоуправления; другие органы и организации, наделенные федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, в том числе государственные корпорации, Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования; организации, создаваемые для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами; лица, замещающие государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, должности глав муниципальных образований, муниципальные должности; государственные и муниципальные служащие; лица, замещающие должности, включенные в перечни, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации, в государственных корпорациях, Пенсионном фонде Российской Федерации, Фонде социального страхования Российской Федерации, Федеральном фонде обязательного медицинского страхования, иных организациях, создаваемых Российской Федерацией на основании федеральных законов; лица, замещающие должности, включенные в перечни, установленные федеральными государственными органами, на основании трудового договора в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами; граждане, претендующие на замещение вышеуказанных должностей; работники, замещающие отдельные должности на основании трудового договора в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами; граждане, замещавшие должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации; представитель нанимателя (руководитель органа государственной власти, где предусмотрена гражданская служба) и работодатель (руководитель органа местного самоуправления, где предусмотрена муниципальная служба); организация, в которой работает на условиях трудового договора или выполняет работы на условиях гражданско-правового договора гражданин, замещавший должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также ее руководитель – работодатель; граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства, совершившие коррупционные правонарушения; юридические лица, от имени или в интересах которых осуществляются организация, подготовка и совершение коррупционных правонарушений.

Сопоставление приведенного перечня субъектов правоотношений, возникающих при противодействии коррупции, с кругом органов, организаций и должностных лиц, обозначенных в статье 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», позволяет установить, что большинство из перечисленных категорий охватываются границами объекта надзора за исполнением закона. Исключение составляют высшие органы власти и высшие должностные лица – Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, Правительство Российской Федерации.

Среди федеральных органов государственной власти прокуратуре поднадзорны лишь федеральные органы исполнительной власти: федеральные министерства, службы, агентства, комитеты.