Противодействие коррупции

Могут проводиться совместные с органами контроля и другими, в основном вышестоящими, органами проверки исполнения закона. Все перечисленные проверки первичны. Прокуроры проводят также повторные, или контрольные, проверки, в ходе которых проверяется результативность актов прокурорского реагирования и фактическое устранение нарушений законов, устанавливается, какое влияние оказали предпринятые прокурором меры на состояние исполнения законов, т.е. уменьшилось, осталось на прежнем уровне или увеличилось количество правонарушений.

Выделяют следующие этапы прокурорской проверки: 1) подготовительный; 2) проверочный; 3) аналитический.

Подготовительный этап проверки обычно включает следующие элементы: анализ поступившей в органы прокуратуры информации о нарушениях законодательства о противодействии коррупции в целях определения объектов прокурорской проверки; ознакомление с материалами ранее проведенных в этом органе проверок исполнения законов о противодействии коррупции, а также в других регулируемых законодательством сферах (распоряжение государственным имуществом, расходование бюджетных средств и др.); дополнительное изучение законодательства о противодействии коррупции, иного отраслевого законодательства, подзаконного регулирования затрагиваемых вопросов и нормативных актов, регулирующих деятельность органа, где предстоит проводить проверку; изучение положительного опыта работы других прокуратур, практики прокурорского надзора, обобщенной в информационных письмах, аналитических обзорах, руководящих указаниях Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокуратур субъектов Федерации; изучение имеющихся в прокуратуре методических пособий и рекомендаций по предмету проверки; определение тактики и методики проведения предстоящей проверки, а именно характера и последовательности проверочных и иных действий; определение структурных подразделений, охватываемых проверкой; определение перечня материалов и документов, с которыми надлежит ознакомиться в ходе проверки, а также перечня вопросов, подлежащих выяснению; определение и подбор специалистов, привлекаемых к проверке (если в этом имеется необходимость), и формулирование вопросов, на которые им требуется дать ответы (преимущественно в виде заключений); составление плана проверки, отражающего ее составные этапы, задачи и содержание, источники получения информации о нарушениях законов и другие вопросы.

При проверке с участием сотрудников, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, целесообразно до начала проверки провести совместное совещание с ними для обмена поступившей информацией и выработки общей стратегии проверочных и надзорных мероприятий. При этом, исходя из специфики выявляемых правонарушений и с целью предотвращения утечки информации, должно быть принято решение о персональном участии в проверке конкретных работников.

В ходе проверочного этапа прокурор непосредственно проверяет исполнение законодательства о противодействии коррупции. Проверка может быть проведена им с выходом на проверяемый объект либо без этого. В тех случаях, когда прокурор ограничен в сроках проведения проверки, он осуществляет необходимые проверочные действия в процессе рассмотрения, изучения документов, материалов, затребованных им из проверяемых органов и организаций.

При выездной проверке обычно о проведении таковой заблаговременно ставится в известность руководитель органа, где ее предстоит проводить. Проверка начинается со встречи прокурора с руководителем органа, который ставится в известность о цели прибытия прокурора и задачах, которые ему требуется разрешить в ходе проверки. По просьбе прокурора в его распоряжение выделяется сотрудник органа для оказания помощи прокурору в предоставлении необходимых материалов и документов, вызове сотрудников органа и т.п.

При проверках прокуроры как сами, так и с помощью специалистов выясняют различные правовые вопросы, касающиеся исполнения законов о противодействии коррупции. Характер выясняемых вопросов зависит от характера сведений о нарушении закона, которыми обладает прокурор. В этом смысле каждая проверка индивидуальна, не похожа одна на другую.

Во всех случаях в первую очередь подлежат проверке сведения о нарушении норм Федерального закона «О противодействии коррупции», Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и Уголовного кодекса Российской Федерации в части совершения правонарушений (преступлений) коррупционной направленности.

Прокурор обязан выявить все нарушения законов и принять меры к их устранению. Коррупционные правонарушения, выявляемые в процессе проверки, должны быть оценены прокурором с точки зрения юридической квалификации, отнесения их к числу уголовных деяний, административных правонарушений, дисциплинарных проступков или иных нарушений закона.

Результаты оценки служат основанием для принятия тех или иных мер прокурорского реагирования, направления материалов в компетентные органы для принятия процессуальных решений, в комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов.

Достижению полноты проверок исполнения законов о противодействии коррупции способствует комплексное применение прокурорами различных проверочных действий, таких как ознакомление с актами проверок, расследований, ревизий, инвентаризаций, приказами и другими правовыми актами, статистическими отчетами и другими документами; осмотр документов и предметов; назначение ревизий и экспертиз; получение заключений специалистов; беседы с должностными лицами и сотрудниками (работниками); получение устных или письменных объяснений; направление запросов и получение информации от компетентных органов; снятие копий с документов. Аналитический этап.

Проверка, как правило, заканчивается анализом ее результатов и докладом (справка, заключение, докладная записка) прокурору, назначившему проверку, с предложением об актах прокурорского реагирования. Этому может предшествовать рассмотрение результатов проверки с руководителями проверяемого органа, структурных подразделений, должностными лицами кадровой службы, государственными и муниципальными служащими, имеющими отношение к выявленным нарушениям законов.

В ходе такого рассмотрения возможно снятие разногласий по поводу квалификации тех или иных действий в качестве правонарушающих, поскольку это будет способствовать более полному устранению причин и условий совершения правонарушений коррупционной направленности, предупреждению подобных нарушений закона в последующем. На основе анализа результатов проверки вносятся акты прокурорского реагирования, принимаются иные меры к устранению нарушений закона, привлечению виновных лиц к ответственности.

§ 4. Методика проведения прокурорских проверок по нарушениям законодательства о противодействия коррупции

В соответствии с абз. 2 п. 2 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.

Согласно приказу Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» под поступившей в органы прокуратуры информацией понимаются обращения граждан, должностных лиц, сообщения о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий.

В качестве повода для прокурорских проверок необходимо также рассматривать материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также сообщения средств массовой информации и другие материалы, содержащие данные о нарушениях закона.

Исходя из изложенного, следует выделить две исходные типичные ситуации на первоначальном этапе прокурорской проверки: 1) при отсутствии конкретной информации об имеющихся коррупционных правонарушениях; 2) при наличии конкретной информации об имеющихся коррупционных правонарушениях.

При этом проверки могут основываться на: общих методиках проведения прокурорских проверок; частных методиках проверок исполнения законодательства о противодействии коррупции и иного законодательства (например, о распоряжении государственной и муниципальной собственностью, целевом расходовании бюджетных средств и т.п.); методах и способах, разработанных и принятых в различных органах прокуратуры; лично разработанных прокурорским работником методах и приемах; личного опыта надзорной деятельности иных прокурорских работников; использовании положительного опыта, обобщенного в указаниях, обзорах, информационных письмах по данной тематике вышестоящих прокуратур, Генеральной прокуратуры Российской Федерации и т.п.

В первой исходной типичной ситуации обосновано применение общих методик проведения прокурорских проверок. В последующем после выявления нарушений законов о противодействии коррупции проверочные действия могут осуществляться и по частным методикам, позволяющим выявлять, устранять и предупреждать коррупционные правонарушения.

При отсутствии конкретной информации об имеющихся коррупционных правонарушениях наиболее полному выявлению нарушений законов о противодействии коррупции способствует комплексное применение прокурорами различных проверочных действий, основными из которых являются: ознакомление с актами проверок, расследований, ревизий, инвентаризаций, приказами и другими правовыми актами, статистическими отчетами и многими другими документами; осмотр документов и предметов; назначение ревизий и экспертиз; получение заключений специалистов; беседы с должностными лицами и сотрудниками (работниками); получение устных или письменных объяснений; направление запросов и др.

Основными правовыми актами, подлежащими изучению и проверке, могут служить приказы и распоряжения об образовании комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских (муниципальных) служащих и урегулированию конфликта интересов; об образовании конкурсных комиссий; об объявлении конкурсов на замещение вакантных должностей; об утверждении должностных регламентов (должностных инструкций) государственных (муниципальных) служащих; о порядке проведения служебных проверок, проверок сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, проверок соблюдения государственными служащими требований к служебному поведению.

Кроме того, проверке подлежат правовые акты индивидуально-правового характера: о принятии на государственную (муниципальную) службу; о назначении на должность государственной (муниципальной) службы; об освобождении от замещаемой должности государственной (муниципальной) службы и увольнении с государственной (муниципальной) службы; о применении дисциплинарных взысканий.

Также изучаются решения и материалы комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных (муниципальных) служащих и урегулированию конфликта интересов, конкурсных комиссий, комиссий по служебным спорам; личные дела государственных (муниципальных) служащих, материалы служебных проверок, проверок сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, проверок соблюдения требований к служебному поведению государственных служащих (соблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или урегулировании конфликта интересов, исполнение обязанностей, установленных Федеральным законом от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и другими нормативными правовыми актами), а также иные материалы государственных и муниципальных органов.

Выяснению подлежит:

1) полнота и достоверность сведений, представляемых государственным (муниципальным) служащим в соответствии с законодательством в кадровую службу государственного (муниципального) органа, об образовании, о стаже работы (службы), дееспособности, наличии судимости, состоянии здоровья, родственных отношениях с государственными (муниципальными) служащими этого же органа, о гражданстве другого государства, предпринимательской деятельности, об участии в деятельности коммерческих и некоммерческих организаций, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера;

2) соблюдение квалификационных требований и конкурсных процедур при приеме на государственную (муниципальную) службу, при замещении должностей государственной (муниципальной) службы;

3) исполнение обязанностей государственных и муниципальных служащих, установленных ст. 8, 9, 11 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ, ст. 15 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ и ст. 12 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ;

4) соблюдение ограничений на государственной и муниципальной службе, установленных соответственно ст. 16 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ и ст. 13 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ;

5) соблюдение запретов на государственной и муниципальной службе, установленных соответственно ст. 17 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ и ст. 14 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ;

6) соблюдение требований к служебному поведению государственных служащих, установленных ст. 18 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ и Указом Президента Российской Федерации от 12.08.2002 № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих», другими нормативными правовыми актами;

7) соблюдение требований законодательства к формированию комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских (муниципальных) служащих и урегулированию конфликта интересов (соответствующих аттестационных комиссий), конкурсных комиссий;

8) законность принимаемых представителем нанимателя (руководителем органа), указанными комиссиями, кадровыми службами решений, в том числе применение дисциплинарных взысканий;

9) реализация профилактических антикоррупционных мер, предусмотренных Федеральным законом от 25.12.2008 № 273-ФЗ; 10) реализация кадровыми подразделениями (уполномоченными должностными лицами) функций по профилактике коррупционных и иных правонарушений.

Наличие в органах прокуратуры достоверной информации об имеющихся коррупционных правонарушениях позволяет прокурорскому работнику сразу применить частную методику для подтверждения или опровержения полученных сведений о конкретном нарушении закона. В выявлении коррупционных правонарушений наименьшую сложность представляют осуществление предпринимательской деятельности и участие на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организации.

Сведения об индивидуальных предпринимателях, исполнительных органах юридического лица или лицах, имеющих право действовать от имени юридического лица без доверенности, учредителях (участниках) юридического лица, в отношении акционерных обществ, а также сведения о держателях реестров их акционеров, в отношении обществ с ограниченной ответственностью – сведения о размерах и номинальной стоимости долей в уставном капитале общества, принадлежащих обществу и его участникам, о передаче долей или частей долей в залог или об ином их обременении, сведения о лице, осуществляющем управление долей, переходящей в порядке наследования, а также ряд иных сведений о юридических лицах, индивидуальных предпринимателях содержатся в Едином государственном реестре юридических лиц или в Едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей.

Данные сведения открыты и общедоступны и предоставляются органами Федеральной налоговой службы Российской Федерации по соответствующему запросу в форме выписки из соответствующего государственного реестра, копии документа (документов), содержащегося в соответствующем государственном реестре, справки об отсутствии запрашиваемой информации. Указанные открытые сведения в органы прокуратуры могут быть представлены также на электронных носителях или в режиме электронной почты.

Ряд других данных налоговых органов, позволяющих проверить соблюдение проверяемым лицом запретов, ограничений и исполнение обязанностей, закон относит к конфиденциальной информации. Так, в соответствии со ст. 102 Налогового кодекса РФ любые полученные налоговым органом, органами внутренних дел, следственными органами, органом государственного внебюджетного фонда и таможенным органом сведения о налогоплательщике составляют налоговую тайну, за исключением данных о нарушениях законодательства о налогах и сборах и мерах ответственности за эти нарушения.

Налоговые органы предоставляют органам прокуратуры сведения и материалы о налогоплательщиках, относящиеся к конфиденциальной информации (например, персональные данные конкретных налогоплательщиков, информация о наличии либо отсутствии денежных средств на банковском счете налогоплательщика и др.), при строгом соблюдении Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», Налогового кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», Порядка доступа к конфиденциальной информации налоговых органов, утвержденного приказом МНС России от 03.03.2003 № БГ-3-28/96.

Запрос о предоставлении конфиденциальной информации оформляется и направляется в письменном виде на бланках установленной формы фельдсвязью, почтовыми отправлениями, курьерами, нарочными или в электронном виде по телекоммуникационным каналам связи с реквизитами, позволяющими идентифицировать факт обращения пользователя в налоговый орган. Подпись должностного лица органа прокуратуры подтверждается печатью.

При получении от органов прокуратуры надлежаще оформленного запроса, содержащего ссылку на положение федерального закона, устанавливающее право на получение конфиденциальной информации, и соответствующее законодательству Российской Федерации обоснование, связанное с исполнением определенных федеральным законом обязанностей, при реализации которых необходимо использовать запрашиваемую конфиденциальную информацию, налоговые органы обязаны исполнять полученные запросы от органов прокуратуры.

В соответствии с п. 2 ст. 230 НК РФ налоговые агенты представляют в налоговый орган по месту своего учета сведения о доходах физических лиц за истекший налоговый период (календарный год) и суммах начисленных и удержанных в этом налоговом периоде налогов ежегодно не позднее 1 апреля года, следующего за истекшим налоговым периодом, по форме 2- НДФЛ.

Налоговыми агентами согласно п. 1 ст. 24 НК РФ признаются лица, на которых возложены обязанности по исчислению, удержанию у налогоплательщика и перечислению в бюджетную систему Российской Федерации налогов. Пунктом 1 ст. 226 НК РФ предусмотрено, что российские организации, от которых или в результате отношений с которыми налогоплательщик получил доходы, обязаны исчислить, удержать у налогоплательщика и уплатить сумму НДФЛ.

На основании таких сведений, представленных налоговыми агентами в налоговые органы, формируется федеральный информационный ресурс «Сведения о физических лицах».

Получение информации из федерального информационного ресурса «Сведения о физических лицах» позволяет по количеству налоговых агентов (организаций) и по размерам перечисленных ими удержаний в бюджетную систему Российской Федерации сравнить данные, предоставленные проверяемым лицом в сведениях о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, а также проверить замещение проверяемым лицом других должностей в органах государственной власти, органах местного самоуправления, осуществление таким лицом предпринимательской деятельности, участие на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организации, иной оплачиваемой деятельности, владение ценными бумагами, акциями (доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организаций), получение в связи с выполнением служебных (должностных) обязанностей не предусмотренных законодательством Российской Федерации вознаграждений (ссуд, денежного вознаграждения, услуг, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов), получение гонораров за публикации и выступления в качестве лица, замещающего государственную должность Российской Федерации, государственную должность субъекта Российской Федерации, должность главы муниципального образования, муниципальную должность, замещаемую на постоянной основе, и т.п.

Вместе с тем следует учитывать, что в соответствии с п. 1 и 3 ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ и п. 1 и 3 ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ запрет установлен для государственных и муниципальных служащих на незаконное участие (для гражданских служащих – на платной основе) в деятельности органа управления коммерческой организацией, на осуществление предпринимательской деятельности. Поэтому в ходе прокурорской проверки необходимо получение сведений именно о реальном осуществлении государственным (муниципальным) служащим предпринимательской деятельности или реальном участии в управлении коммерческими организациями.

Факт регистрации физического лица в качестве предпринимателя или учредителя юридического лица не служит основанием для принятия мер прокурорского реагирования, а подлежит дальнейшей проверке с целью получения объективного подтверждения совершения коррупционного правонарушения.

В случае привлечения к проверке представителей органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, полученные из налоговых органов сведения могут быть переданы им для ознакомления с целью планирования и проведения соответствующих оперативно-розыскных мероприятий.

Документальным подтверждением факта осуществления государственным (муниципальным) служащим предпринимательской деятельности или его участия в управлении коммерческими организациями могут служить выявленные у налоговых агентов трудовые договоры (контракты), подписи на финансовых документах, заключенные договоры (сделки), бухгалтерские балансы, выписки из банковских счетов о движении денежных средств, протоколы собраний учредителей, акционеров, ведомости на выплату заработной платы, перечисление дивидендов и др., а также установление местонахождения юридического лица.

О владении проверяемым лицом акциями будет свидетельствовать выписка из реестра акционеров, представленная реестродержателем. Сведения о реестродержателе также содержатся в Едином государственном реестре юридических лиц, а также размещены в сети Интернет на официальном сайте Федеральной службы по финансовым рынкам (www.fcsm.ru).